II SA/Łd 546/25

II SA/Łd 546/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 1, art. 62 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 123 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 roku sprawy ze skargi B. S. Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 maja 2025 roku znak: SKO.4150.284.2025 w przedmiocie przedłużenia zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr DPRG-UA-VIII.139.2025, wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.) Prezydent Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z urzędu przedłużył zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...] i [...], w obrębie [...] (dalej: Inwestycja) - o 6 miesięcy, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 12 października 2025 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 12 października 2023 r. wnioskodawca: spółka B. sp. k. (dalej także: strona, skarżąca spółka), reprezentowana przez pełnomocnika - M.K., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wnioskiem, przedmiotem planowanej inwestycji była budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi.
W trakcie postępowania, strony postępowania tj. właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji, wypowiedziały się pisemnie odnośnie wskazanego wyżej wniosku. Strony wyraziły niezadowolenie i sprzeciw wobec planowanej inwestycji i jej parametrów, zwracając uwagę przede wszystkim na sprzeczność wnioskowanego zamierzenia z funkcją i cechami zabudowy w granicach obszaru analizy.
Nieruchomość zlokalizowana w Ł., przy ul. [...] (działki nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]), tj. teren planowanej inwestycji, znajduje się w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwałą nr LXXXV/2579/23 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 grudnia 2023 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...]. Teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach wskazanego obszaru.
Organ I instancji przytoczył art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przypominając, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zmieniona uchwałą nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) teren inwestycji jest zlokalizowany na terenie oznaczonym jako M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
W myśl ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, w jednostce oznaczonej jako M3 dopuszczalne są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, natomiast, w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszcza się jedynie uzupełnienie jej istniejących układów. Zatem, ustalenia zawarte w Studium różnią się od wnioskowanego zagospodarowania terenu przez inwestora, które zakłada powstanie nowego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych pośród nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
Wyjaśniono, że w związku z powyższym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej Inwestycji zawieszono, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem organu z dnia 22 grudnia 2023 r. nr DPRG-UA-VIII.894.2023 - do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 12 kwietnia 2025 r.
Dalej powołując się na przepis art. 62 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji przypomniał, że prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego.
Podniesiono, że w dniu 7 kwietnia 2025 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Łodzi opublikowała "Ogłoszenie o rozpoczęciu konsultacji społecznych dotyczących projektu miejscowego planu dla części obszaru Miasta Łodzi położonej w rejonie ulic : [...],[...] i [...]". Zgodnie z tym ogłoszeniem, projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uzasadnieniem miał zostać udostępniony w czasie trwania konsultacji społecznych w okresie od dnia 7 kwietnia 2025 r. do dnia 5 maja 2025 r. W projekcie planu objęte wnioskiem działki znalazły się w granicach jednostki 1MNW-MNB-U, której przeznaczenie podstawowe to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej lub usług z wykluczeniem handlu wielkopowierzchniowego, a przeznaczenie uzupełniające to teren komunikacji drogowej wewnętrznej i teren infrastruktury technicznej z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami.
Organ wyjaśnił, że planowana Inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami projektu planu.
Ponieważ w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego, zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w opinii organu I instancji, zachodziła przesłanka do przedłużenia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o 6 miesięcy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi spółka skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie;
art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że nie zachodzi ryzyko sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a realnie oceniając szanse na wejście w życie projektowanego planu miejscowego, przed przedłużonym terminem, zawieszenia są niewielkie;
art. 62 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez przedłużenie zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że w okresie zawieszenia nie nastąpiło wyłożenie projektu planu miejscowego.
W uzupełnieniu zażalenia z dnia 22 maja 2025r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi) strona podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., wskazując, iż zaskarżone postanowienie doręczono pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło z dniem 31 grudnia 2024 r.
Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r., znak: SKO.4150.284.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydenta Miasta Łodzi.
Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p., odnoszącego się do możliwości zawieszenia postępowania oraz przedłużenia go.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż zamierzenie inwestora (skarżącej spółki) - obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Inwestycja ta planowana jest na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...].
Stosownie do postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. zmieniona uchwałą nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.) planowana inwestycja zlokalizowana ma być na terenie oznaczonym jako M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W tej jednostce urbanistycznej dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, natomiast, w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszcza się jedynie uzupełnienie jej istniejących układów.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie nowego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium.
Okoliczność powyższa skutkowała zawieszeniem przez Prezydenta Miasta Łodzi do dnia 12 kwietnia 2025 r. postępowania w sprawie warunków zabudowy dla Inwestycji. Podstawę prawną wydanego w tym zakresie postanowienia z dnia 22 grudnia 2023 r. nr DPRG-UA-VIII.894.2023, stanowił przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przed upływem okresu zawieszenia, w dniu 11 kwietnia 2025 r., Prezydent Miasta Łodzi działając w trybie art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał zaskarżone postanowienie nr DPRG-UA-VIII.139.2025, którym przedłużył okres zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na kolejne 6 miesięcy tj. do dnia 12 października 2025 r.
Jak bowiem ustalił, a co potwierdzają - w ocenie organu odwoławczego - zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w dniu 7 kwietnia 2025 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Łodzi opublikowała "Ogłoszenie o rozpoczęciu konsultacji społecznych dotyczących projektu miejscowego planu dla części obszaru Miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...]". Zgodnie z treścią tego ogłoszenia, projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uzasadnieniem zostanie udostępniony w czasie trwania konsultacji społecznych, które prowadzone będą w dniach od 7 kwietnia do 5 maja 2025 r. Konsultacje miały być przeprowadzone w formie: zbierania uwag w dniach 7 kwietnia - 5 maja 2025 r., spotkania otwartego w dniu 23 kwietnia 2025r. oraz codziennego dyżuru projektanta (w czasie trwania konsultacji społecznych).
Zgodnie z projektem planu, teren inwestycji (działki nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]) znajduje się w granicach jednostki 1MNW-MNB-U, której przeznaczenie podstawowe to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej lub usług z wykluczeniem handlu wielkopowierzchniowego, a przeznaczenie uzupełniające to teren komunikacji drogowej wewnętrznej i teren infrastruktury technicznej z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami.
Planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi jest zatem sprzeczna również z ustaleniami projektu planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.
Organ odwoławczy podniósł, że instytucja przedłużenia zawieszenia postępowania unormowana została w treści powołanego art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest uprawniony do przedłużenia zawieszenia postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż sześć miesięcy, w sytuacji gdy w okresie zawieszenia postępowania wprawdzie nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, ale dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Zaistniała w przedmiotowej sprawie sytuacja, w opinii organu II instancji, wypełnia dyspozycję wskazanego przepisu.
W odniesieniu do zarzutów, dotyczących braku szans na wejście w życie planu miejscowego przed upływem okresu dodatkowego zawieszenia, zauważono, iż realną możliwość uchwalenia w takim czasie zakłada sam ustawodawca, łącząc ze sobą etap prac planistycznych, jakim jest wyłożenie projektu planu miejscowego, z maksymalnie 6 miesięcznym okresem czasu.
W świetle powyższego w ocenie organu II instancji, istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Zdaniem organu odwoławczego powyższego skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.).
W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia powyższych przepisów akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/9345, przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.
Z drugiej strony, w orzecznictwie podkreśla się również, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi wówczas, gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Wskazuje się przy tym, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. W przedmiotowej sprawie za bezsporne uznano, iż na mocy pełnomocnictwa z dnia 10 października 2023 r. B.S., działający w imieniu spółki skarżącej, upoważnił M.K. do reprezentowania spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Bezspornym jest też, iż pełnomocnictwo zostało udzielone na czas określony do 31 grudnia 2024 r.
Niewątpliwie okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ I instancji, który skierował zaskarżone postanowienie do M.K. jako pełnomocnika spółki. Podnieść w tym miejscu należy, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2021r., na mocy którego B.S., działający w imieniu Spółki, ustanawia pełnomocnikiem J. W. Pełnomocnictwo to ma wprawdzie charakter ogólny, złożone jednak zostało dla innych celów, a ten pełnomocnik nie zgłosił swojego udziału w opisanym wyżej postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W tej sytuacji, mając na uwadze dyspozycję art. 40 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu I instancji było ustalenie aktualnego statusu dotychczasowego pełnomocnika (M.K.) lub ewentualnie doręczenie zaskarżonego postanowienia stronie. Tym samym poprzez doręczenie postanowienia M.K. niewątpliwe doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.
Organ II instancji jednak zauważył, iż w dniu 24 kwietnia 2025 r. strona ustanowiła swoim pełnomocnikiem adw. dr J. K., który reprezentował ją w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII. 139.2025 z dnia 11 kwietnia 2025 r. Strona skutecznie zaskarżyła wskazane postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, a zarzuty zażalenia wskazują, iż strona zapoznała się z jego treścią.
W tym stanie rzeczy uznać, zdaniem organu II instancji należy, iż naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., którego niewątpliwie dopuścił się organ I instancji nie spowodowało żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby, niezgodnie z intencjami strony, stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia, a w konsekwencji prowadziłoby też do nieuzasadnionego przedłużania postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym, w ocenie organu rozpoznającego zażalenie, brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu.
Niezrozumiałym dla organu był natomiast wniosek zawarty w końcowej części uzupełnienia zażalenia, a dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania w jej miejsce decyzji o warunkach zabudowy (czyli decyzji orzekającej co do istoty sprawy). Organ zwrócił bowiem uwagę, iż przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy, a nie decyzja wydana w wyniku takiego postępowania.
Ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia "cofnęłoby" postępowanie w sprawie warunków zabudowy do etapu w jakim znajdowało się ono przed zawieszeniem, a więc jeszcze do etapu sprzed wydania decyzji merytorycznej, co do której dopiero - w ewentualnym postępowaniu odwoławczym - mógłby mieć zastosowanie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W złożonej, na powyższe postanowienie, skardze do tutejszego Sądu, strona zarzuciła naruszenie:
1. art. 40 § 1 k.p.a. - przez wydanie i utrzymanie w mocy postanowienia, które nie weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało doręczone pełnomocnikowi, który przed datą jego doręczenia utracił umocowanie do działania w imieniu strony, zamiast doręczenia go bezpośrednio do strony wobec utraty umocowania;
2. art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że nie zachodzi ryzyko sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a realnie oceniając szanse na wejście w życie projektowanego planu miejscowego, przed przedłużonym terminem zawieszenia, są niewielkie,
3. art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez przedłużenie zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że w okresie zawieszenia nie nastąpiło wyłożenie projektu planu miejscowego.
W granicach zaskarżenia i w oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o:
uchylenie zaskarżonych postanowień oraz przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania organowi administracyjnemu pierwszej instancji, w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, które toczyło się pod sygn. DPRG-UA- VIII.6730.212.2023;
zasądzenie od organu na rzecz spółki skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Podkreślono, że bezspornym jest, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie nowego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, które dopuszcza na terenie planowanej inwestycji (w jednostce M3) jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, bez możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Nie jest też spornym, iż zaistniała przesłanka, o której mowa w treści art. 62 ust. 3 ustawy, a mianowicie w dniach 7 kwietnia - 5 maja 2025 r. dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego dla terenu planowanej Inwestycji.
Zawansowanie prac planistycznych nie pozwala wykluczyć uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru w okresie zawieszenia (obecnie do dnia 12 października 2025 r.).
W świetle powyższego istnieją zatem, w ocenie organu odwoławczego, podstawy do przedłużenia zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 kwietnia 2025 r. przedłużające zawieszenie postępowania w sprawie nie narusza prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W przekonaniu organu odwoławczego nie może też skutkować w ten sposób naruszenie prawa procesowego, którego dopuścił się organ I instancji, a mianowicie naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Organ doręczył bowiem zaskarżone postanowienie pełnomocnikowi, który utracił swoje umocowanie przed datą doręczenia postanowienia, ale skarżąca niewątpliwie zapoznała się z treścią postanowienia i skutecznie je zaskarżyła - tym samym wadliwość doręczenia nie spowodowała żadnych ujemnych konsekwencji dla skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).
Jak stanowi art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zgodnie zaś z art. art. 62 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego.
W kontrolowanej sprawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawiesił z urzędu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 12 kwietnia 2025 r. - postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem B. sp.k. z siedzibą w Ł. z dnia 12 października 2023 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr nr [...],[...],[...] i [...], w obrębie [...]. Postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nie było kwestionowane przez strony. Wobec powyższego stało się ostateczne.
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi działając w trybie art. 62 ust. 3 u.p.z.p., przedłużył okres zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie o kolejne 6 miesięcy, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 12 października 2025 r. Postanowienie to utrzymało w mocy Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 27 maja 2025 r.
Tak więc przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie przedłużające zawieszenie postępowania, czyli zawieszenie wtórne wydane na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.z.p. Stąd też zarzuty skargi dotyczące: postanowienia pierwotnie zawieszającego postępowanie, niespójności projektu planu ze Studium, konieczności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (z uwagi na istniejącą po sąsiedzku zabudowę), pozostają bez znaczenia w kontrolowanej sprawie, ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi przedłużające zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Natomiast pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Po pierwsze, w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, jak słusznie twierdzi organ II instancji, brak jest podstaw do eliminowania postanowienia z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2023 r., II SAB/Po 50/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Skarżąca mimo wadliwości doręczenia, którą zresztą potwierdza organ II instancji, skutecznie zaskarżyła postanowienie organu I instancji, a zarzuty zażalenia wskazują, jak słusznie zauważył organ II instancji, że strona skarżąca zapoznała się z treścią postanowienia organu I instancji. Ponadto, jak stwierdziła pełnomocnik strony skarżącej w trakcie rozprawy w dniu 23 października 2025 r., nie było jej wiadome, aby strona skarżąca miała przeszkody w udziale w postępowaniu przed organem II instancji. Zdaniem strony skarżącej dostęp do akt był zagwarantowany.
Po drugie jedyną przesłanką przedłużenia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inaczej niż wydaje się twierdzić strona skarżąca w zarzutach skargi, było wyłożenie projektu planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania. W szczególności bez wpływu na przedłużenie zawieszenia jest zaawansowanie prac zmierzających do uchwalenia planu miejscowego czy wręcz niewielkie szanse na jego wejście w życie przed przedłużonym terminem zawieszenia. Przy czym strona skarżąca błędnie powołuje datę 23 kwietnia 2025 r. (datę spotkania otwartego) jako daty wyłożenia projektu planu. Według pisma organu I instancji (k. 182 akt administracyjnych) "konsultacje społeczne były prowadzone w okresie od 07.04.2025 r. do 05.05.2025 r. a projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uzasadnieniem został udostępniony w czasie trwania konsultacji w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz w BIP", a więc także w trakcie trwania zawieszenia (postanowieniem z 22 grudnia 2023 r. zawieszono postępowanie do 12 kwietnia 2025 r.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ogłoszenie pierwszego wiceprezydenta z dnia 27 marca 2025 r. informujące o powołanych konsultacjach i udostępnieniu planu w czasie trwania konsultacji społecznych (k. 155 akt administracyjnych).
W tym miejscu należy przypomnieć, że kwestie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu regulował art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. f ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Sejm IX kadencji, druk nr 3097, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3097) "Art. 8h–8j ustawy zawierają regulacje dotyczące konsultacji społecznych, którym poddane muszą być projekty aktów planowania przestrzennego. Konsultacje społeczne to sposób uzyskiwania opinii, stanowisk i propozycji od instytucji i osób, których w pewien sposób dotkną, bezpośrednio lub pośrednio, skutki proponowanych przez administrację działań. Wspomnieć należy, że konieczność przeprowadzenia konsultacji nie jest nowym elementem procedury, w obecnym stanie prawnym istnieje wyłożenie projektu dokumentu do publicznego wglądu oraz organizacja dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w nim przyjętymi. [...] Uregulowanie sposobu prowadzenia konsultacji społecznych w dodanym rozdziale 1a wymagało dostosowania przepisów opisujących poszczególne procedury planistyczne, m.in. w zakresie zastąpienia wyłożenia projektu do publicznego wglądu właśnie konsultacjami społecznymi w art. 17 w pkt 9–13". Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że po wejściu w życie wskazanych wyżej zmian ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłożenie projektu planu odbywa się w ramach konsultacji społecznych, tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Wyłożenie projektu planu, które odbyło się w ramach konsultacji społecznych, było w kontrolowanej sprawie jedyną i wystarczającą przesłanką do przedłużenia zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.z.p.
Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego skarżącej spółki zawartego w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą spółkę dowodu z dokumentu. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).
Reasumując stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają przepisów prawa materialnego, a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc