II SA/Łd 541/25

II SA/Łd 541/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 5 § 2 pkt 3, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3, art. 126, art. 134, art. 141 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
Art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Sentencja
Dnia 17 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2025 roku sprawy ze skargi W. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 lutego 2025 roku nr HŚ.NZ.510.1.2025.MP w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz W. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r., znak: HŚ.NZ.510.1.2025.MP Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r. nr POS ZS/0112/2024 [ROZ ZS.0071.2024], znak: ZS.906.11.2024 PA, którym to organ I instancji uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 2024 r. nr ZNS/140/2024, znak: ZNS.9022.13.40.2024.1.IM o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, filią biblioteki miejskiej, przychodnią i garażem podziemnym wraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] / ul. [...]. Ponadto Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r. uzgodnił - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z następującymi zastrzeżeniami:
– w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, zlokalizowanych w budynku szkoły podstawowej, przedszkola oraz zakładu opieki zdrowotnej, należy zastosować stolarkę okienną o podwyższonych parametrach izolacyjności akustycznej;
– po zrealizowaniu inwestycji, należy wykonać pomiary hałasu zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz budynków. W przypadku niedotrzymania standardów, należy zastosować dodatkowe zabezpieczenia minimalizujące oddziaływanie hałasu (np. w postaci ekranów akustycznych, zastosowania nieotwieralnych okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi wraz z zapewnieniem w nich wentylacji mechanicznej).
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Pismem z dnia 22 maja 2024 r. Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, wystąpiło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z wnioskiem o uzgodnienie - pod względem higienicznym i zdrowotnym - projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2024 r. organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, iż teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego została podjęta uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XIV/234/2011 z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zmieniona uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr XVIII/368/2011 z 28 czerwca 2011 r. oraz uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LIX/1860/2022 z 20 stycznia 2021 r. Zgodnie z ustaleniami projektu planu obszaru [...] - część I teren inwestycji położony jest na terenie przeznaczonym pod usługi publiczne oznaczonym symbolem A.11.Up oraz terenie drogi publicznej klasy zbiorczej 3.KD-Z - ul. [...]. W projekcie planu zapisano, że w związku z uciążliwością hałasową ulicy [...] (drogi 2.KD-GP), w odległości mniejszej niż 25 m od linii rozgraniczającej terenu tej drogi, w tym na terenie A.11.Up, zakazuje się lokalizacji:
1) zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci i młodzieży;
2) usług związanych z całodobowym pobytem ludzi z zakresu opieki społecznej lub ochrony zdrowia.
Ponadto w projekcie planu zapisano, że w zakresie ochrony środowiska nakazuje się ochronę przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego w rozumieniu przepisów odrębnych: dla terenów: Up, U(MW), MW/U, U, dla funkcji usług oświaty - obowiązują standardy akustyczne jak dla terenów zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci i młodzieży.
Ww. zapisy zostały zawarte w skorygowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - część I oraz w skorygowanej prognozie oddziaływania na środowisko opracowanej we wrześniu 2022 r. - dokumenty te zostały zaopiniowane pozytywnie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. Zgodnie z zaktualizowaną mapą z planowanym zagospodarowaniem terenu stanowiącą załącznik do pisma z dnia [...] maja 2024 r. w obszarze uciążliwości hałasowej od ul. [...], tj. w odległość mniejszej niż 25 m od linii rozgraniczającej terenu tej drogi, która to została wyznaczona linią koloru czarnego na ww. mapie, planuje się realizację skrzydła północnego budynku przeznaczonego na zakład opieki zdrowotnej oraz/lub filię biblioteki publicznej. Ponadto w obszarze tym przewiduje się również plac zabaw i teren sportowy m.in. zespół boisk.
W przedstawionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zapisano m.in.: ze względu na uciążliwość hałasową ulicy [...] należy wykluczyć w odległości mniejszej niż 25 m od granicy z dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] (działka drogowa ul. [...]) zabudowę związaną ze stałym pobytem dzieci i młodzieży ze wskazaniem umieszczenia w tej strefie przychodni oraz/lub filii biblioteki publicznej.
W ww. zapisie nie zakazano realizacji placu zabaw i terenów sportowych, tym samym w projekcie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy zezwolono na realizację w strefie uciążliwości hałasowej ulicy [...], zgodnie z ww. mapą, placu zabaw i terenów sportowych dla potrzeb przedmiotowej zabudowy (szkoła podstawowa z oddziałami przedszkolnymi).
Lokalizacja terenów sportowych m.in. zespołu boisk oraz placu zabaw dla potrzeb zabudowy związanej stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży w obrzeże uciążliwości hałasowej od ul. [...] zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie stoi w sprzeczności z analizą przedstawioną w skorygowanej prognozie oddziaływania na środowisko do m.p.z.p. obszaru [...] - część I.
Organ wskazał również, że tereny związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży zgodnie z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54) podlegają ochronie akustycznej. Dopuszczalny poziom hałasu od dróg dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. 2014 r. poz. 112), tj. aktu wykonawczego do ww. ustawy, wynosi 64 dB. Teren, na którym planuje się budowę szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, filią biblioteki miejskiej, przychodnią znajduje się w sąsiedztwie dróg o bardzo dużym natężeniu (ul. [...] [...],[...]), które kształtują klimat akustyczny w najbliższym otoczeniu. Zgodnie z informacjami wynikającymi z ogólnodostępnej Strategicznej mapy hałasu m.st. Warszawy przedmiotowy teren przeznaczony na budowę szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, filią biblioteki miejskiej, przychodnią i garażem podziemnym, znajduje się w zasięgu hałasu od dróg o wskaźniku 65 dB.
Ponadto organ podkreślił, iż w treści przedstawionego projektu decyzji zawarto zapis, w myśl którego zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia obszaru organicznego użytkowania dla P. im. [...] w W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 20 lipca 2011 r. nr 128 poz. [...]), przedmiotowa inwestycja położona jest terenie na obszaru ograniczonego użytkowania poza strefą [...] i [...]. W świetle § 6 ust. 1 tej uchwały w nowoprojektowanych budynkach należy zapewnić odpowiednią izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Organ ocenił jednak, iż jest to niezrozumiałe, ponieważ według ustaleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie przedmiotowy obszar objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje się w ww. obszarze ograniczonego użytkowania dla P. im. [...] w W.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor, a Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 10 czerwca 2024 r. i uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z wymienionymi zastrzeżeniami. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż brak jest podstaw, aby odmówić możliwości realizacji placu zabaw i terenów sportowych od strony ulicy [...] w W., ponieważ dzieci i młodzież będą na nich przebywać maksymalnie 2 godziny lekcyjne w cyklu dobowym, co, zdaniem organu, nie będzie powodować znaczącej uciążliwości hałasowej. Dodatkowo strona skarżąca planuje wykonanie pomiarów akustycznych hałasu środowiskowego. Jeśli pomiary wykażą przekroczenie norm hałasu, układ funkcjonalny budynku będzie przedstawiał się w następujący sposób: sale lekcyjne będą znajdować się od jego strony południowej, tj. od ul. [...], zaś korytarze stanowiące komunikację wewnętrzną w budynku będą znajdować się od jego strony północnej, tj. od ul. [...].
Ponadto miejscowy plan zagospodarowania nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa, zatem zapisy występujące w projekcie planu nie stanowią prawa i nie mogą być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wreszcie organ podkreślił, iż dane prezentowane w serwisie internetowym https://mapa.um.warszawa.pl/mapaAppI/mapa?service=mapa_akustyczna, są treściami o charakterze poglądowym. Serwis Mapowy m.st. Warszawy w komunikacie umieszczonym na stronie internetowej informuje, że "uzyskane dane lub informacje można wykorzystywać tylko na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność, nie gwarantujemy stałej dostępności tych danych oraz ich aktualności i prawdziwości". Dane prezentowane na ww. serwisie internetowym nie mogą przesądzać o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ pierwszej instancji nie działał właściwie wydając zaskarżone postanowienie. Działanie organu było sprzeczne z zapisami art. 7 k.p.a. Organ nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie wziął pod uwagę planu zagospodarowania terenu zawartego na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:500, stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz informacji zawartych w piśmie inwestora z dnia [...] maja 2024 r., znak: [...], które są ukierunkowane w celu zminimalizowania uciążliwości hałasowej pochodzącej od strony ul. [...]. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że dodatkowych zabezpieczeń minimalizujących oddziaływanie hałasu, o których mowa w rozstrzygnięciu postanowienia, nie należy utożsamiać z pasami zieleni izolacyjnej.
Pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. W. w W., reprezentowany przez Dyrektora W. w W., wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2024 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, zdaniem W. w W., polega na rozpoznaniu przez Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zażalenia wniesionego przez organ prowadzący postępowanie główne dotyczące decyzji lokalizacyjnej.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r. Główny Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] jest wnioskodawcą a Burmistrz Dzielnicy [...] jest organem właściwym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest przy tym wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze. zm.) i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 17 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9485), od 23 grudnia 2010 r. część lokalnych zadań i kompetencji w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została przekazana dzielnicom. Realizacja powierzonych Zarządowi Dzielnicy [...] zadań związanych z działaniem innych komórek organizacyjnych m.st. Warszawy, dotyczących gospodarowania zasobem nieruchomości, będących własnością m.st. Warszawy, nie jest bezpośrednio powiązana z działaniami w sferze imperium, jakim jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało przypisane gminie jako zadanie własne (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
a) art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 1, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny mógł rozpoznać merytorycznie zażalenie wniesione przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w sytuacji, gdy Prezydent m.st. Warszawy pozostaje organem właściwym do prowadzenia postępowania głównego dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, w związku z czym Miasto Stołeczne Warszawa nie może być uznane za stronę postępowania w przedmiocie uzgodnienia, a tym samym wyłączona jest w ogóle możliwość skutecznego wniesienia przez nie zażalenia;
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2024 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do takiego stwierdzenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ nie rozpoznał w ogóle istoty sprawy, to jest kwestii dotyczącej niedopuszczalności złożenia zażalenia przez organ, analizując nie mającą w ogóle znaczenia kwestię braku podstaw do wyłączenia się organu. Okoliczność ta stanowi zresztą podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. W tym kontekście podkreślić należy, że wśród zadań własnych gminy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymienia sprawy związane z ładem przestrzennym (pkt 1). Kwestie te reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy samorządu gminnego, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą miasta stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego (dzielnice), przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy, a zatem dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy. Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim na mocy uchwały Rady kompetencji do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. A zatem uznać należy, że decyzja wydana w I instancji przez Zarząd Dzielnicy [...] była decyzją wydaną w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy. Powyższe wyklucza możliwość zaskarżenia przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy.
Podobna sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, iż Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do prowadzenia postępowania głównego dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego wyklucza możliwość zaskarżenia przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, postanowienia Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2024 r. wydanego w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu ww. decyzji.
W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreślano, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. Nie jest bowiem możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie tak w roli organu jak i w roli strony tego postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ to organ wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyniósł zażalenie na postanowienie z 10 czerwca 2024 r. nr ZNS/140/2024 wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie. Postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie akcesoryjne względem postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże wynik postępowania w sprawie uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie inwestycyjne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę.
W tym stanie rzeczy strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. II OW 73/25 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do rozpoznania niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)., dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 lutego 2025 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r., uchylającego postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, filią biblioteki miejskiej, przychodnią i garażem podziemnym wraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] / ul. [...] w W. i uzgadniającego z zastrzeżeniami projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.
Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest wyłącznie ocena, czy określone orzeczenie dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia ocenianego postanowienia przepisów, jest ono dotknięte wadami skutkującymi jego nieważnością. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1861/23 i powołane tam orzecznictwo).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, iż zadaniem Głównego Inspektora Sanitarnego była ocena pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. postanowienia Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r., znak: ZS.906.11.2024 PA. Szczególnie pod kątem podnoszonej przez stronę skarżącą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażącego naruszenia prawa poprzez rozpoznanie zażalenia od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia 10 czerwca 2024 r., wniesionego przez podmiot nieuprawniony – inwestora Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...], który to organ jest jednocześnie właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Cytowany przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że podmiotem inicjującym postępowanie zażaleniowe może być wyłącznie strona, zaś organ odwoławczy nie może w tym przedmiocie działać z urzędu. Natomiast w myśl art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Orzeczenie przez organ w przedmiocie środka zaskarżenia, którego strona nie złożyła, co w istocie oznacza działanie z urzędu, gdy podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia jest tylko strona, jest oczywistym naruszeniem art. 134 k.p.a. w z art. 141 § 1 k.p.a. i świadczy dodatkowo o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2024 r., sygn. III SA/Łd 597/23). Zatem kwestia tego, czy Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] było uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie, jest kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 26 lipca 2024 r. Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podniosła zarzut rażącego naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. orz art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 1, art. 28 k.p.. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia wniesionego przez ten sam organ, który miał obowiązek uzgodnić projekt decyzji lokalizacyjnej, argumentując, że nie jest możliwe występowanie organu prowadzącego postępowanie główne w charakterze strony w związanym z nim postepowaniu akcesoryjnym. Skarżący nie wskazuje w swoim wniosku do Głównego Inspektora Sanitarnego, aby organ inicjujący postępowanie był wyłączony od orzekania w sprawie, lecz podnosi, że weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne.
Tymczasem GIS ograniczył uzasadnienie prawne swojego rozstrzygnięcia do stwierdzenia, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Organ przywołał również sygnaturę wyroku z 17 października 2019 r., tj. II OSK 2558/18. Ponadto stwierdził, iż realizacja powierzonych Zarządowi Dzielnicy [...] zadań związanych z działaniem innych komórek organizacyjnych m.st. Warszawy, dotyczących gospodarowania zasobem nieruchomości, będących własnością m.st. Warszawy, nie jest bezpośrednio powiązana z działaniami w sferze imperium, jakim jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało przypisane gminie jako zadanie własne (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże organ w żaden sposób nie umotywował stanowiska, które zajął, ograniczając się do przywołanych powyżej lakonicznych stwierdzeń. Główny Inspektor Sanitarny nie odniósł się do argumentacji strony skarżącej, przedstawionej we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 26 lipca 2024 r., naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania stron o zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.).
Trzeba też zauważyć, że przywołany przez GIS wyrok NSA dotyczył sytuacji faktycznej oraz prawnej odmiennej od tej, której dotyczy badane postępowanie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż "Z woli ustawodawcy wyrażonej expressis verbis w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą strony uprawnioną do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją takiego rozwiązania jest wszczęcie postępowania z urzędu". Powyższa kwestia nie jest jednak osią sporu w niniejszej sprawie – strona skarżąca nie kwestionuje bowiem tego, że organ może wydać decyzję merytoryczną w postępowaniu głównym, mimo że jest jednocześnie inwestorem.
Natomiast strona skarżąca zarówno we wniosku, jak i w skardze przywołała postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 482/14. W obszernym uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd odniósł się do kwestii, czy jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ, jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Podkreślił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego.
W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą miasta stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego (dzielnice) przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy, a zatem dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy. Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim określonych kompetencji na mocy uchwały Rady nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. Powyższe wyklucza możliwość zaskarżenia przez miasto stołeczne Warszawa postanowienia uzgodnieniowego wydanego w toku postępowania głównego prowadzonego przez jej organ.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Powyższe stanowisko jest szeroko podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się m.in., iż wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych jej organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1970/18 i powołane tam orzecznictwo).
Badanie treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Główny Inspektor Sanitarny nie dokonał oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Zabrakło także prawidłowej interpretacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa. Jak to zostało już powiedziane GIS nie odniósł się do argumentacji strony skarżącej, przedstawionej we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 26 lipca 2024 r. Treść uzasadnienia przedmiotowego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego nie pozwala na odkodowanie toku rozumowania organu prowadzącego do wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, umożliwiający sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Tymczasem w badanym postanowieniu GIS analiza stan prawnego i faktycznego w zasadzie sprowadza się do konstatacji, że realizacja powierzonych Zarządowi Dzielnicy [...] zadań związanych z działaniem innych komórek organizacyjnych m.st. W., dotyczących gospodarowania zasobem nieruchomości, będących własnością m.st. Warszawy, nie jest bezpośrednio powiązana z działaniami w sferze imperium, jakim jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało przypisane gminie jako zadanie własne. Organ nie wyjaśnia jakie konsekwencji prawnie doniosę dla rozstrzygnięcia, wynikają z dostrzeżonego przez organ braku powiązania realizacji zadań powierzonych Zarządowi Dzielnicy [...] z działaniami w sferze imperium. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zaś postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a.
Główny Inspektor Sanitarny w ponownie prowadzonym postępowaniu winien wyjaśnić podstawę prawną wydanej decyzji, dokonać kompleksowej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz interpretacji przepisów prawa a także wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.