II SA/Łd 539/25

II SA/Łd 539/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Beata Czyżewska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 65
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 67 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi R. K. i M. K., L. J. i A. J., R. J. i A.J., P. Z. i A. K., B.M. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia 18 grudnia 2024 roku nr XIII/71/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] w gminie D. oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 539/25
U Z A S A D N I E N I E
R. K., M. K., L. J., A. J., R. J., A. J., P. Z., A. K., B. M. i M. J., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adw. M. O., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 – dalej u.s.g.) w zw. z art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia 18 grudnia 2024 r. nr XIII/71/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...].
W związku z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej u.p.z.p.) podniesiono zarzut istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie:
1. art. 64 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z
2. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie podstawowych praw i wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z
3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.
- poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, wyrażające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości przez przeznaczenie nieruchomości w planie pod tereny gruntów ornych oraz upraw, podczas gdy uprzednią, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną przez Wójta Gminy D. ten sam teren został przeznaczony pod budowę zespołu elektrowni fotowoltaicznych, co nie znajduje uzasadnienia w zastanych uwarunkowaniach faktycznych dla tego terenu ani potrzebach społeczności lokalnej i stanowi nadmierną, niczym nieuzasadnioną ingerencję w przysługującej skarżącym prawo własności, w konsekwencji narusza istotę tego prawa, chronionego konstytucyjnie, a nadto narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadę ochrony interesów w toku.
Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...], przeprowadzenie rozprawy, przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi dla wykazania faktów opisanych w uzasadnieniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy dla spółki P. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych w obrębie [...], zlokalizowanej na dz. ewid. [...]. Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Dodatkowo SKO umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując na brak przymiotu strony niektórych z odwołujących się.
Uchwałą z dnia 28 marca 2024 r. nr LXXX/423/24 Rada Gminy D. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...].
Z wypowiedzi Sekretarza Gminy D. podczas LXXX Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy wynika, że "w zamiarze wnioskodawców oczywiście jest to, żeby ten plan stał w kontrze do tego przedsięwzięcia i nie ukrywajmy tego, że taka jest intencja [tj. inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych; wypowiedź od 19.25 nagrania]". W dalszej części wypowiedzi Sekretarz wskazał, "jedynym sposobem na ograniczenie – kolokwialnie rzecz ujmując – takiej wolnej amerykanki (...) są plany miejscowe". Także wypowiedzi radnych w toku sesji wskazują, że byli oni przeciwni budowie elektrowni i ściśle w tym celu został zgłoszony projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W 13 minucie i 30 sekundzie pada wypowiedź radnego L. B., który stwierdza: "prosiłbym, żeby to było zagłosowane, żeby to nie powstało".
W toku konsultacji społecznych zbierano uwagi do projektu planu miejscowego. W odniesieniu do terenu, dla którego uprzednio była wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 16 stycznia 2024 r., zgłoszono uwagi postulujące dopuszczenie lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy powyżej 1000 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, GPO i magazynami energii. Wójt nie uwzględnił tych uwag, wskazując, że uczynił to "ze względu na politykę przestrzenną gminy i (...) uwzględnienie licznych uwag mieszkańców miejscowości [...] dotyczących wykluczenia wnioskowanego przeznaczenia".
Dnia 18 grudnia 2024 r. Rada Gminy uchwaliła skarżony plan miejscowy. Zgodnie z par. 2 uchwały celem regulacji zawartych w planie jest określenie zasad zagospodarowania dla obszaru obejmującego zabudowę zagrodową wraz z otaczającymi ją gruntami użytkowanymi rolniczo, zlokalizowanego w sąsiedztwie drogi powiatowej [...]. W planie przewidziano 3 rodzaje przeznaczenia terenów lub zasad zagospodarowania, tj.:
1) teren zabudowy zagrodowej oznaczony symbolem [...];
2) teren gruntów ornych oraz upraw oznaczony symbolem [...];
3) teren drogi zbiorczej oznaczony symbolem [...].
Na terenie działek [...] oraz części działek [...] plan przewiduje w przeważającej części przeznaczenie pod teren gruntów ornych i upraw (symbol [...]), z przeznaczeniem uzupełniającym pod tereny łąk i tereny lasu. W niewielkiej północnej części działek [...] plan przewiduje przeznaczenie pod zabudowę zagrodową ([...]), zaś w północnej części działek [...] – pod teren drogi zbiorczej ([...]).
Na obszarze objętym planem przewidziano ponadto zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyłączeniem infrastruktury technicznej, zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii, o których mowa w przepisach odrębnych.
Skarżący wskazali, że w okresie wrzesień-październik 2021 r. zawarli umowy dzierżawy swoich nieruchomości ze spółką P. pod budowę farmy fotowoltaicznej. Wobec uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego i przeznaczenia terenów, dla których w decyzji Wójta Gminy D. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych, pod tereny gruntów ornych i upraw nie jest możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżących, bowiem narusza ich uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości do rozporządzania nią poprzez oddanie jej do odpłatnego korzystania w ramach stosunku dzierżawy. Plan ingeruje w sferę objętą uprzednią ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
Skarżący podnieśli, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego, podlega ograniczeniom wynikającym z aktów prawa hierarchicznie wyższego rzędu, w tym ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi zawarto omówienie konstytucyjnych warunków dopuszczalności ograniczenia prawa własności z odwołaniem do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także możliwy zakres ingerencji władztwa planistycznego w świetle standardów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
Skarżący, upatrując nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy D., wskazują na to, że:
1. Zaskarżony plan miejscowy, mimo że pozornie wprowadza przeznaczenie zgodne z faktycznym dotychczasowym zagospodarowaniem terenu – efektywnie zakazuje skarżącym jakiejkolwiek zabudowy;
2. Zaskarżony plan nie respektuje zasady ochrony interesów w toku oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa;
3. Uzyskując ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy skarżący mieli uprawnione oczekiwanie, że ich nieruchomości będą zagospodarowane pod zespół elektrowni fotowoltaicznych, co miało im zapewnić dochód z czynszu dzierżawnego.
4. Skarżona uchwała pod pozorem kształtowania ładu przestrzennego gminy prowadzi do wyłączenia możliwości realizacji inwestycji, niwecząc kilkuletnie starania inwestora oraz skarżących. Akt prawa miejscowego został wykorzystany instrumentalnie w oderwaniu od celów planowania przestrzennego. Wyłącznym celem przystąpienia do sporządzenia oraz przyjęciu planu miejscowego – jak wynika z wypowiedzi radnych Rady Gminy oraz Sekretarza Gminy – było zablokowanie inwestycji, która znajdowała się w zaawansowanej fazie przygotowań. W toku postępowania przed Wójtem Gminy D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy skarżący nie mieli podstaw, aby sądzić, że planowana na ich nieruchomościach inwestycja jest zagrożona wprowadzeniem efektywnego zakazu zabudowy.
Porównując standardy ustalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z realiami niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy narusza zasady ochrony interesów w toku oraz ochrony zaufania jednostki do państwa. W kontekście sprawy istotny jest również problem, który dostrzegają przedstawiciele nauki, polegający na podejmowaniu uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w celu doprowadzenia do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W doktrynie takie plany nazywa się "interwencyjnymi". Przy stanowieniu planu nie podjęto nawet próby wzięcia pod uwagę kryterium proporcjonalności. Organ planistyczny, choć powinien kierować się względem na możliwie najmniejszą dotkliwość rozwiązań planistycznych przyjętych w uchwale, wybrał metodę polegającą na całkowitym wyłączeniu możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z zamiarami inwestycyjnymi skarżących. Żadne uwarunkowania faktyczne nie przemawiają za wprowadzeniem tak daleko idących ograniczeń na nieruchomościach skarżących. Grunty wchodzące w skład tych nieruchomości stanowią w przeważającej mierze grunty V lub VI klasy bonitacyjnej, co nie predysponuje tych nieruchomości do skutecznej produkcji rolnej na większą skalę.
Skarżący zwrócili uwagę, że nieruchomości należące do skarżących znajdują się na terenie wiejskim, użytkowanym rolniczo i w zdecydowanej większości niezabudowanym, jednak skarżony plan obejmuje "wybrany teren" w jednym z obrębów na terenie Gminy, który odnosi się przede wszystkim do nieruchomości objętych wcześniejszą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zespołu elektrowni fotowoltaicznych. Wprowadzenie efektywnego zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków na nieruchomościach skarżących nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną zabudową terenów sąsiednich nieobjętych planem, co przesądza o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, a działanie Rady Gminy D. stanowi wyraz nadużycia władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie.
Organ wskazał, że zarówno faktyczne przeznaczenie terenu, jak i jego przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. przyjętych uchwałą Rady Gminy w D. nr XV/88/2000 z dnia 26 lipca 2000 r. potwierdza rolnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu. To skarżący próbują swoim działaniem zmienić dotychczasowe utrwalone przeznaczenie gruntu, kierując się wyłącznie własnym interesem ekonomicznym, mimo stanowczego sprzeciwu okolicznych mieszkańców.
Ponadto, organ zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 6 czerwca 2025 r., II SA/Łd 663/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy D. nie działała w celu ograniczenia konkretnego rodzaju działalności gospodarczej, lecz systemowo porządkowała przeznaczenie terenów na danym obszarze, co jest jej ustawowym uprawnieniem. Fakt, że skarżący w okresie wyłożenia projektu planu wnosili uwagi, nie może zmienić okoliczności, że ich uwagi pozostawały w kontrze do znacznie większej liczy uwag wniesionych przez innych właścicieli działek, którzy domagali się utrzymania rolniczego charakteru terenu. Działania Gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej i uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Celem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju terenu, a nie arbitralne ograniczanie praw. Wprowadzenie jednoznacznych zapisów planu, które niwelują potencjalne konflikty i odpowiadają na oczekiwania społeczne jest wyrazem dbałości o spójne i konsekwentne zagospodarowanie obszaru.
Zdaniem organu sformułowane przez skarżących zarzuty nie mają oparcia tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych w zakresie przeznaczenia nieruchomości, będących własnością skarżących i wywodzonego z prawa własności interesu prawnego. Podkreślić należy, że plan nie wprowadza zmiany przeznaczenia działek, uniemożliwia jedynie lokalizację na tych terenach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii.
Na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. Sąd dopuścił dowody, o których mowa w pkt 1, 2, 15, 20-26, 27-33 skargi, oddalając wnioski dowodowe zawarte w pkt 3, 4, 5 i 7 skargi oraz w odpowiedzi organu na skargę. O oddaleniu wniosków dowodowych zadecydował fakt, że obejmowały one dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, fakty znane Sądowi z urzędu bądź dowody niedopuszczalne (nagranie z sesji Rady Gminy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p. [...] p.s.a.).
Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest uchwała Rady Gminy w D. z dnia 18 grudnia 2024 r. nr XIII/71/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] w gminie D. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], miejscowość [...].
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny.
Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych planem miejscowym z dnia 18 grudnia 2024 r. posiadają niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w nim przyjętych, brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.
Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego prawa własności do działek [...] granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jej uprawnień właścicielskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2011 r., IV SA/Wa 884/11, CBOSA).
Podkreślenia jednak wymaga, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Natomiast przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian:
1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;
2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:
a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub
b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium;
3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu;
4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przewidziany przez ustawodawcę tryb sporządzania planu miejscowego został zachowany. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo wójta. Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Zasady sporządzania planu dotyczą jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń, części tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu polega na istotnym naruszeniu standardów dokumentacji planistycznej bądź przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok WSA w Białymstoku z 7 dnia lutego 2019 r., II SA/Bk 736/18). Za naruszenie zasad sporządzania planu uznaje się także przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oznacza naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., II OSK 2534/20).
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w zaskarżonym planie miejscowym nie dokonano lokalizacji przedsięwzięć, o których mowa w ww. przepisach, stąd też, w świetle art. 67 ust. 3 ustawy nowelizującej, w procedurze jego uchwalenia koniecznym stało się stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonego uchwałą Nr XV/88/2000 Rady Gminy D. z dnia 26 lipca 2000 r. Jedynie bowiem w przypadku, gdyby Rada Gminy zamierzała wskazać w planie miejscowym tereny przeznaczone potencjalnie pod elektrownię fotowoltaiczną w tym zakresie nie byłaby związana ustaleniami Studium.
W rozpoznawanej sprawie Studium, które stanowiło punkt odniesienia uchwalone zostało w roku 2000, czyli niemal 25 lat przed uchwaleniem planu miejscowego i chociaż z pewnością wymagałoby aktualizacji, to jednak nie utraciło mocy i jest aktem wiążącym organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych na terenie gminy.
Jak wynika ze Studium nieruchomości będące własnością skarżących stanowiły tereny użytków zielonych, objęte symbolem [...]. Lektura Studium wskazuje również, że preferowany sposób zagospodarowania terenów rolnych nieużytkowanych rolniczo to zalesienie. Wynikające natomiast z zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie to: na terenie działek [...] oraz części działek [...] to przeznaczenie pod teren gruntów ornych i upraw ([...]), z przeznaczeniem uzupełniającym pod tereny łąk i tereny lasu, w niewielkiej części działek [...] - przeznaczenie pod zabudowę zagrodową ([...]), zaś w północnej części działek [...] – pod teren drogi zbiorczej ([...]). Z porównania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego wynika zatem, że pozostają one w zgodności w zakresie przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących – tereny rolnictwa. Uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego nie doprowadziło zatem do zmiany przeznaczenia terenów należących do skarżących.
Odnośnie do kwestii wprowadzenia na nieruchomościach skarżących zakazu zabudowy, a na całym obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyłączeniem infrastruktury technicznej, zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii, o których mowa w przepisach odrębnych, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności przyjmowanych rozwiązań i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Organ planistyczny może dokonać wyboru, dla jakich rozmiarów i rodzajów przedsięwzięć wprowadzi zakaz realizacji bądź ograniczenia w ich realizacji, a jeśli nie narusza to zasady proporcjonalności (tzn. jest oparte na należytym wyważeniu interesu prywatnego i publicznego bądź społecznego), kontrola sądu nie może sięgać dalej i formułować wniosków wynikających z celowości wprowadzonych zakazów czy ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19 wyraził pogląd, że jeżeli w związku z protestami mieszkańców intencją rady gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym tego typu regulacji. Tym samym możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. także wyroki NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 754/19, z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18).
W ocenie Sądu przez fakt uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie doszło do naruszenia wskazywanej w skardze zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady ochrony interesów w toku.
Skarżący w złożonej skardze powoływali się na prawa wynikające z ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznej.
Argument ten nie mógł okazać się skuteczny z dwóch powodów.
Po pierwsze, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2025 r., II SA/Łd 663/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Po wtóre, z treści art. 65 u.p.z.p. wynika, że dopóki inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, jego prawa (w realiach niniejszej sprawy również prawa właścicieli nieruchomości) nie podlegają ochronie w procedurze planistycznej na zasadzie ochrony praw nabytych (w sytuacji, gdy inwestycja nie odpowiada ustaleniom nowo uchwalonego planu). Uprawnione jest zatem twierdzenie, że nawet ostateczna w dniu uchwalenia planu miejscowego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej nie stanowi podlegającej ochronie "promesy" dającej podstawę do kontynuacji procesu inwestycyjnego po uchwaleniu planu miejscowego.
Zdaniem Sądu również z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności (art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) kwestionowane ustalenia planistyczne nie prowadzą do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w tym prawa własności (art. 140 k.c.) i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania terenu i ochrony własnego interesu prawnego (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Gmina skorzystała z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, których to uprawnień nie nadużyła. Jak wskazuje się w orzecznictwie wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. Wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest bowiem nieograniczona, ale wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Innymi słowy przyjęte rozwiązania muszą pozostawać jak najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Gmina jest zatem zobowiązana do równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Skarżący w złożonej skardze akcentowali okoliczności, w jakich doszło do podjęcia uchwały intencyjnej oraz uchwalenia planu miejscowego, wskazując na celowe działanie Rady Gminy, która dążyła do zapobieżenia powstaniu planowanej na nieruchomościach skarżących inwestycji. Jak już jednak wcześniej wskazano, nawet jeśli intencją Rady Gminy było ograniczenie określonych rodzajów przedsięwzięć na terenie gminy (ze względu na szerszy interes lokalnej społeczności), to wprowadzenie odpowiadających tym intencjom regulacji w planie miejscowym należy uznać za uprawnione i niewykraczające poza przysługujący gminie zakres władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, uwzględniając interes publiczny (interes lokalnej społeczności), a także preferowany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania sposób zagospodarowywania terenów rolnych niewykorzystywanych rolniczo (zalesianie), należy stwierdzić, że wprowadzenie na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Również samo przystąpienie do procedury uchwalania planu miejscowego, niezależnie od momentu, w którym to następuje, będące przejawem wykonywania władztwa planistycznego nie może zostać uznane za jego nadużycie. Przystąpienie do realizacji ustawowych uprawnień i kompetencji nie może być rozpatrywane w kategoriach ich nadużycia, nawet jeśli prowadzi do naruszenia interesów (przede wszystkim o charakterze ekonomicznym) skarżących.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
aa