II SA/Łd 536/24

II SA/Łd 536/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4 i 4a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 roku sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2024 roku nr SKO.4115.104.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Łd 536/24
Uzasadnienie
Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. (znak: SKO.4115.104.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4 i 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 lutego 2024 r. (znak: I WPŚ.4121.4054.2024) w sprawie odmowy przyznania M. M. zasiłku stałego w lutym 2024 r.
Z akt sprawy wynika, że Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z 23 stycznia 2024 r. M. M. wystąpiła do organu pierwszej instancji z prośbą o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego w lutym 2024 r.
Następnie organ odwoławczy przytoczył motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, z których wynikało, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni.
Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ocenę faktów i materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprzecznie z rzeczywistością i faktyczną treścią materiału w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych okolicznościach, które nie miały miejsca, akceptację naruszeń organu pierwszej instancji w tym zakresie; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych okolicznościach, które nie miały miejsca oraz odstąpienie od utrwalonej, stałej praktyki przeprowadzania wywiadów środowiskowych u wnioskodawczyni telefonicznie, za czym przemawiała i nadal przemawia sytuacja życiowa, zdrowotna oraz sytuacja epidemiologiczna w kraju; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji przez co umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ponadto organ II instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 38 i art. 107 ust. 4 i 4a ustawy o pomocy społecznej, a także art. 15o ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) [dalej: ustawa covidowa] poprzez ich niezastosowanie i brak przyznania świadczeń mimo spełnienia warunków do ich przyznania i przeprowadzenia wywiadu oraz jego aktualizacji i ustalenia wszystkich wymaganych objętych nimi informacji, w tym nieuwzględnienie formy telefonicznej aktualizacji, która wobec sytuacji skarżącej, w tym zagrożenia jej zdrowia i ponownego wzrostu zachorowania na covid była dopuszczalna, wskazana i możliwa i o której zapewnił sam pracownik organu.
Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony wskazał, że nie było podstaw do wymagania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, wywiad taki był już przeprowadzony (w okresie krótszym niż 6 miesięcy) i od tego czasu nie zmieniły się żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia kolejnego wywiadu ani jego aktualizacji (o czym oświadczyła pisemnie wraz z wnioskami), oraz w sytuacji, gdy ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawczym uzasadnione (oraz wystarczające) było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji) w formie telefonicznej. Skarżąca prosiła o telefoniczną aktualizację wywiadu do czego miała prawo w jej sytuacji, a MOPS sukcesywnie to uniemożliwia ignorując jej sytuację zdrowotną, w tym choroby zakaźne (a w ostatnim czasie także grypę), kilkudniowe migreny, bezsenność, ostre problemy gastryczne i jelitowe (biegunki, wymioty), zawroty głowy obniżoną odporność, zagrożenie COVID, oraz sytuację bytową (to, że mieszka sama).
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wnioskodawczyni spełniała i spełnia wszystkie przesłanki przyznania zasiłku stałego. Wywiad środowiskowy został faktycznie przeprowadzony przed wydaniem decyzji, tj. 11 sierpnia 2023 r. (czego pełnomocnik był świadkiem). Wnioskodawczym nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani jego aktualizacji, ani nie unikała jego przeprowadzenia. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik strony wniósł o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia.
Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił zasady przyznawania zasiłku stałego.
Ponadto organ II instancji wskazał na treść art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4a ustawy o pomocy społecznej i § 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 maja 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893) oraz wynikającą z nich konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinno-majątkowej strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że brak zgody strony na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest równoznaczne z brakiem współdziałania osoby w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie organu II instancji M. M. nie wypełniła obowiązku współdziałania, o którym mowa w powyższych przepisach. Nie ulega wątpliwości, że pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony i próby te okazały się bezskuteczne. Bezspornie M. M. nie wyrażała woli na przeprowadzenie wywiadu w jej miejscu zamieszkania i także w odwołaniu wywodzi o zagrożeniu epidemiologicznym, które stoi temu na przeszkodzie. W toku całego postępowania strona nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, wnosząc zamiast tego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej.
Organ odwoławczy podkreślił również, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest zasadą, natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie przewidzianej w art. 15o ust. 1 ustawy covidowej – jest wyjątkiem od tej zasady i jako taki przepis ten nie powinien być nadużywany. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy ze względów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przeprowadzenie wywiadu w formie wymaganej przez przepisy ustawy o pomocy społecznej napotyka obiektywne problemy. Z akt sprawy nie wynika, aby na przeszkodzie przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczym stały powody związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w szczególności, aby strona pozostawała na kwarantannie. M. M. żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej powoływała się ogólnie na stan epidemii i obawę o swoje zdrowie, niemniej jednak nie jest to wystarczające, zwłaszcza że pracownik socjalny gwarantował zachowanie reżimu sanitarnego, a ponadto strona, jak sama twierdzi, wykluczyła kontakt z innymi ludźmi musiała jednak coś jeść, realizować recepty więc poruszała się po mieście. O powyższym świadczy również fakt, iż strona wystąpiła o wydanie biletu miesięcznego z MPK.
Kolegium wskazało następnie, iż z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS- CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2023 r., poz. 1118) oraz, że rozpatrzenie wniosku strony wymaga ustalenia stanu faktycznego, a w tym celu wywiad środowiskowy jest niezbędny.
Organ odwoławczy podkreślił, że trudno dopatrzeć się istnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczym. Wywiad telefoniczny może okazać się niewystarczający w pewnych sytuacjach, gdy np. istnieją wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji strony, nie daje on bowiem możliwości poczynienia przez pracownika socjalnego własnych obserwacji i zweryfikowania podawanych mu telefonicznie informacji.
Kolegium zgodziło się zatem z organem I instancji, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania przy jednoczesnym braku przesłanek do zastosowania art. 15o ust. 1 ustawy covidowej, co należy uznać za brak współdziałania strony w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Wskutek takiego postępowania strony pozostały wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji M. M.. Stwierdzony brak wymaganej współpracy z pracownikami socjalnymi, stanowił zatem wystarczającą podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skutki takiej postawy określa bowiem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który w analizowanym przypadku zasadnie został zastosowany.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie przepisów:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ocenę faktów i materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprzecznie z rzeczywistością i faktyczną treścią materiału w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych okolicznościach, które nie miały miejsca, akceptację naruszeń organu pierwszej instancji w tym zakresie;
b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych okolicznościach, które nie miały miejsca oraz odstąpienie od utrwalonej, stałej praktyki przeprowadzania wywiadów środowiskowych u wnioskodawczyni telefonicznej, za czym przemawiała i nadal przemawia sytuacja życiowa, zdrowotna oraz sytuacja epidemiologiczna w kraju, akceptację naruszeń organu pierwszej instancji w tym zakresie;
c) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej (błędnie wskazano art. 38 tej ustawy);
d) art. 107 ust. 4 i 4a ustawy o pomocy społecznej;
e) art. 15o ustawy covidowej;
- poprzez ich niezastosowanie i brak przyznania świadczeń mimo spełnienia warunków do ich przyznania i przeprowadzenia wywiadu oraz jego aktualizacji i ustalenia wszystkich wymaganych objętych nimi informacji, w tym nieuwzględnienie formy telefonicznej aktualizacji, która wobec sytuacji skarżącej, w tym zagrożenia jej zdrowia i ponownego wzrostu zachorowania na covid była dopuszczalna, wskazana i możliwa i o której zapewnił sam pracownik organu, a także mimo faktu, że obecnie skarżąca odpowiedziała na wezwanie przesłane droga pisemną, stawiając się w wyznaczonym terminie, w wyznaczonym miejscu i do wyznaczonego pracownika w dniu 12 czerwca 2024 r., zaś to pracownik odmówił wówczas przeprowadzenia wywiadu;
f) art 10 k.p.a. poprzez niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji przez co umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przepisy wymienione powyżej w punktach a) - f) zostały naruszone poprzez odmowę przyznania zasiłku okresowego (powinno być celowego) z powołaniem się na odmowę przez wnioskodawczynię przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w sytuacji, gdy:
- nie było podstaw do wymagania takiego wywiadu w miejscu zamieszkania, wywiad taki był już przeprowadzony (w okresie krótszym niż 6 miesięcy) i od tego czasu nie zmieniły się żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia kolejnego wywiadu ani jego aktualizacji (o czym oświadczyła pisemnie wraz z wnioskami), oraz w sytuacji, gdy ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawczyni uzasadnione (oraz wystarczające) było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji) w formie telefonicznej;
- skarżąca prosiła o telefoniczną aktualizację wywiadu do czego miała prawo w jej sytuacji, a MOPS sukcesywnie to uniemożliwia ignorując jej sytuację zdrowotną, w tym choroby zakaźne (a w ostatnim czasie także grypę), kilkudniowe migreny, bezsenność, ostre problemy gastryczne i jelitowe (biegunki, wymioty), zawroty głowy obniżoną odporność, zagrożenie COVID, oraz sytuację bytową (to, że mieszka sama);
- wnioskodawczyni spełniała i spełnia wszystkie przesłanki przyznania zasiłku okresowego (powinno być celowego);
- wywiad środowiskowy został faktycznie przeprowadzony przed wydaniem decyzji 11 sierpnia 2023 r. (czego pełnomocnik był świadkiem);
- wnioskodawczyni nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani jego aktualizacji, ani nie unikała jego przeprowadzenia.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny zasadności twierdzenia organu administracji, co do braku współpracy skarżącej z organem pomocowym, polegającym na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w miejscu zamieszkania strony, co w konsekwencji skutkowało negatywnym rozpatrzeniem żądania skarżącej, zawartym we wniosku z 23 stycznia 2024 r. o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego w lutym 2024 r.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1-4 powoływanej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA z: 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22).
Jedną z ustawowych form pomocy społecznej jest wnioskowany przez skarżącą, uregulowany w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały, który przysługuje:
1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały ustala się w wysokości:
1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 1000 zł miesięcznie;
2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie.
Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 100 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).
Jak słusznie podkreśliło Kolegium, w przypadku omawianego świadczenia organ pomocy społecznej nie działa w ramach uznania administracyjnego. Kryteria przyznawania przedmiotowego świadczenia są ściśle określone obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zasiłek stały przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zostały spełnione, a przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy.
Pomimo związanego charakteru decyzji w przedmiocie zasiłku stałego zaznaczenia wymaga to, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.
Z kolei jak wynika z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej).
Wskazać również należy, iż jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893), co do zasady, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad ten jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Na stronie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych w takiej formie. Co do zasady, ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18).
Obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy beneficjenta z organem pomocowym, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r., I OSK 2186/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 60/11).
W orzecznictwie zauważa się również, iż uwzględnienie jedynie wykładni językowej powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej prowadziłoby do wniosku, że każdorazowo po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zakładając jednak domniemanie racjonalności ustawodawcy oraz cel tego przepisu - zapoznanie się przez organ z aktualną sytuacją życiową wnioskodawcy, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy - aby wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu, a następował on nie rzadziej, niż co 6 miesięcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2023 r., III SA/Kr 1775/22).
Niemniej jednak, w ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą skargę, użyty przez ustawodawcę zwrot "nie rzadziej niż co 6 miesięcy", nie wyłącza uprawnienia organu pomocowego do wcześniejszego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji między innymi w przypadku powzięcia wiedzy o zmianie istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych dotyczących osoby objętej pomocą społeczną, czy też w celu weryfikacji zasadności udzielanej pomocy. Konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji przed upływem wskazanego wyżej 6 miesięcznego okresu winna być zatem oceniania każdorazowo, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie, a korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 501/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, że skarga w niniejszej sprawie jest jedną z kilkunastu skarg (m.in. sprawy o sygn. akt II SA/Łd 81/24, II SA/Łd 82/24, II SA/Łd 83/24, II SA/Łd 84/24, II SA/Łd 98/24, II SA/Łd 102/24, II SA/Łd 103/24, II SA/Łd 387/24, II SA/Łd 388/24, II SA/Łd 389/24 ), tożsamych pod względem podniesionych zarzutów i przedstawionej argumentacji, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozstrzygnięcia odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią różnorakich form pomocy społecznej właśnie z uwagi na brak współpracy skarżącej z organem pomocowym polegający przede wszystkim na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej.
Zarówno z akt administracyjnych przesłanych do Sądu wraz z przedmiotową skargą, jak i z akt załączonych do pozostałych skarg, bezspornie wynika, iż w okresie następującym po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku stałego w lutym 2024 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji organ pomocowy wielokrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu zarówno ze skarżącą, jak i z ustanowionym przez nią pełnomocnikiem, celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. O powyższym świadczą między innymi próby nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą, przedłożone przez organ protokoły kontroli w miejscu zamieszkania skarżącej, czy też wydruki dokumentujące przebieg rozmów poprzez sms z pełnomocnikiem skarżącej, z których wprost wynika, że miał on wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia tego wywiadu w miejscu i w formie wskazywanej przez organ, jako niezbędny warunek rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Z przedłożonych dokumentów wynika, że strona skarżąca konsekwentnie odmawiała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, argumentując to złym stanem zdrowia.
W ocenie Sądu, należało uznać, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które, jak wcześniej wskazano, jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a tej ustawy może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Podkreślić przy tym należy, że odmawiając skarżącej pomocy, organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jedynie uznały, że konieczne jest przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, wskazując w tym zakresie na podnoszone przez stronę pogorszenie sytuacji, w jakiej się znajduje, jak również na konieczność przeprowadzenia oceny rzeczywistych potrzeb skarżącej oraz ich zakresu w miejscu zamieszkania strony, co dotychczas nie było możliwe z uwagi na ogłoszony Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego wirusem Coivid-19 (odwołany z dniem 1 lipca 2023 r.) i wynikające z powyższego ograniczenia.
Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Pełnomocnik skarżącej był poinformowany o obowiązku przeprowadzenia wywiadu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Wobec powyższego zarzuty skargi w kwestii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Natomiast w kwestii zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, iż zgodne z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023, II OSK 2157/20).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zgłaszając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała jednocześnie, iż naruszenie to uniemożliwiło dokonanie jej jakiejkolwiek czynności procesowej.
Wobec dokonanych w sposób bezsporny, wskazanych wyżej ustaleń, co do braku współpracy skarżącej z organem pomocowym Sąd za nieuzasadnione uznał również zarzuty skargi, co od naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 107 ust. 4 i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.
Natomiast, co do zarzucanego naruszenia art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych należy wskazać, iż zgodnie z brzmieniem tej normy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej wystąpi w sytuacji uzasadniającej izolację osób zobowiązanych z uwagi na Covid-19. Z uwagi na charakter omawianych czynności i ich znaczenia dla prowadzonego postępowania, odstąpienie od wywiadu przeprowadzanego w miejscu zamieszkania podmiotów zobowiązanych i z ich bezpośrednim udziałem musi być traktowane jako wyjątek od reguły. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazywały organy administracji, wyjątek ten nie wystąpił, gdyż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, tj. 23 stycznia 2024 r. na terenie kraju nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego, bowiem z dniem 1 lipca 2023 r. stan ten został odwołany. Stąd też zarzut naruszenia art. 15o ustawy covidowej nie znajduje uzasadnienia.
Reasumując, organy administracji obu instancji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że skarżąca domaga się odmiennego interpretowania zastosowanych w sprawie przepisów prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
ds