II SA/Łd 530/19

II SA/Łd 530/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1189/20 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 6 ust. 1, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 127 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z póź. zm.) – powołanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) – powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...].
Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku J.S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła B.K. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości. Odwołująca się decyzji tej zarzuciła:
1. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,
2. niezastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 tego rozporządzenia
3. błędną wykładnię § 8 ww. rozporządzenia,
4. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.,
5. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,
6. niezastosowanie art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia,
7. niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz subsydiarne niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia i § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie powołanego rozporządzenia,
8. niezastosowanie art. 8 k.p.a.
Do odwołania została dołączona ekspertyza dr inż. arch. D.M.-W. i mgr inż. P.W., w której wykazano naruszenia prawa wymienione w odwołania.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści art. 59 ust. 1, art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazało, że okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest to, iż dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia "1 grudnia 2017 r." zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa "44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych" w zabudowie szeregowej na fragmentach działek nr 131/1 oraz nr 49 (działka drogowa), w obrębie [...]. Granice terenu inwestycji nie pokrywają się zatem z granicami działek ewidencyjnych.
Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy co do interpretacji pojęcia teren inwestycji, a także orzecznictwu znany jest też trzeci pogląd w tej kwestii, który można określić jako "pośredni". Zakłada on bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile przemawiają za tym konkretne okoliczności sprawy. Możliwość taka powinna być oceniana przez organ za każdym razem na tle konkretnego stanu faktycznego sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015r. sygn. akt IV SA/Po 332/15 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017r. sygn. akt II SA/Sz 935/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej.
Kolegium podkreśliło przy tym, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1179/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pojęcie "działka budowlana" powinno być odczytywane jako teren inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym norm prawa materialnego.
Zdaniem Kolegium, gdyby zamiarem ustawodawcy było utożsamianie pojęcia "działki budowlanej" z "działką ewidencyjną", a w konsekwencji wykluczenie możliwości objęcia wnioskiem części działki, to niewątpliwie nie byłoby uzasadnienia dla stosowania przez ustawodawcę powołanych wyżej pojęć, a wyłącznie jednego, tj. "działka budowlana" w rozumieniu "działka ewidencyjna".
W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać za wadliwe działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora. Na zmianę tego stanowiska nie może wpływać także fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Akceptując w pełni to stanowisko Kolegium podkreśliło, że owo "nieprecyzowanie lokalizacji obiektu" zawsze jednakże musi odbywać się we wskazanych przez inwestora granicach terenu inwestycji, bez względu na to, czy obejmują one konkretną działkę ewidencyjną, czy też jej część opisaną we wniosku. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), to oczywistym jest, że to związanie dotyczy także określonego w decyzji terenu inwestycji.
W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że powierzchnia terenu inwestycji nie jest tożsama z powierzchnią działki ewidencyjnej nr 131/1, szczególnego znaczenia nabiera określenie rzeczywistej powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. We wniosku z dnia "1 grudnia 2017 r." wskazano, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem (a tym samym powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia) wynosi 19773,87 m2. Obejmuje ona powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną oraz powierzchnie utwardzone (w tym także część działki nr 131/1 stanowiącej dojazd do pozostałej części tej działki przeznaczonej faktycznie pod zabudowę, co jednoznacznie wynika z tego, że dojazd ten jest objęty granicami terenu inwestycji, musi się więc mieścić we wskazanej we wniosku powierzchni 19990,00 m2.
Następnie organ II instancji wskazał, że organ I instancji stosownie do § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), stwierdził, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem Kolegium należy zaznaczyć, że powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b powyższego rozporządzenia, jest już powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która uległa zmianie w związku z realizacją takiego przedsięwzięcia. Obejmuje ona w szczególności powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie więc z uwagi na skalę przedsięwzięcia zasadnie uznano, że przekształcenie w związku z jego realizacją dotyczy całej powierzchni terenu inwestycji, której powierzchnia nie przekracza 2 ha.
Argumentując zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało również, że organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany, w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (44 m x 3 = 132 m), co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium prawidłowo zostało przyjęte, że z uwagi na nietypowy kształt terenu inwestycji, na który składa się część przeznaczona pod zabudowę, do której prowadzi wąski wjazd, nie jest właściwe odniesienie się do szerokości frontu działki, która stanowić ma drogę dojazdową do terenu inwestycji. Frontem działki jest bowiem cała jej szerokość przewidziana do zabudowy od strony ul. A.
W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy zauważył, że w tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 131/1) obszarze analizowanym występują obiekty, które pod względem funkcji mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze o znacznym zróżnicowaniu funkcji. W granicach obszaru występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa i produkcyjno - magazynowa (skupiona głównie przy ul. A i B) oraz zabudowa zagrodowa. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wprawdzie budynków w zabudowie szeregowej, tj. innego typu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niż występujący w obszarze analizowanym, jednakże zabudowa szeregowa nie jest sprzeczna z zabudową wolnostojącą. Nadal jest to bowiem zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualne naruszenie ładu może polegać na powstaniu obiektu, którego parametry (w szczególności elewacja frontowa) są większe niż parametry obiektów wolnostojących.
Organ II instancji stwierdził, że kontynuacja funkcji nie jest jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Dodał również, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na określenie w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj.:
a) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętego wnioskiem fragmentu działki nr 131/1 - 0,14,
b) szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy - od 14,5 m do 26,5 m;
c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 4,0 m do 6,0 m;
d) geometria dachu:
- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - od 5° do 15°;
- wysokość głównej kalenicy - od 4,0 m do 7,0 m;
- układ połaci dachowych - dachy wielospadowe;
- kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy lub prostopadły w stosunku do wschodniej granicy działki nr 131/1.
Odnosząc się do opisanych wyżej parametrów planowanej zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji.
W dalszej kolejności analizując warunki określone w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że dla wskazanego we wniosku terenu inwestycji linii zabudowy nie wyznaczono. Zdaniem Kolegium, takie działanie w tej konkretnej sprawie należy uznać za prawidłowe. Do ul. A, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, przylega bowiem jedynie część tego terenu przeznaczona na drogę dojazdową. Część ta nie może być zatem, ze względu na kształt i gabaryty, wykorzystana pod zabudowę. Tym samym wyznaczanie na tym fragmencie działki linii zabudowy zasadnie uznano za bezprzedmiotowe.
Następnie Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i wynosi od 0,01 do 0,43; średnio - 0,14. Podkreśliło przy tym, że wielkość - 0,43 jest wielkością jednostkową i odnosi się do zabudowy usługowej w A., zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. B na obrzeżach obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił ten wskaźnik na poziomie 0,14, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium, jest to wielkość najbardziej miarodajna, bowiem uwzględnia specyfikę zabudowy występującą w obszarze analizowanym, zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Organ odwoławczy dodał przy tym, że ustalenie tego wskaźnika na wyższym poziomie, w tym wnioskowanym równym 0,25, dla terenu inwestycji, którego powierzchnia przekracza kilkakrotnie powierzchnię każdej z działek zabudowanych w obszarze analizowanym, oznaczałoby akceptację dla zabudowy o nadmiernej intensywności, godzącej w ład przestrzenny.
Odnośnie § 6 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego szerokości elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się w przedziale od 5,0 do 40,0 m; średnio - 14,5 m - dla całej zabudowy oraz 14,2 m - dla zabudowy mieszkaniowej).
Dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych szerokość elewacji frontowej określono przez podanie szerokości zwartego zespołu zabudowy -szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy - od 14,5 m do 26,5 m. Działanie takie, zdaniem Kolegium, należy uznać za prawidłowe, bowiem przedmiotem jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co ma szczególne znaczenia w kontekście określenia parametru, jakim jest właśnie szerokość elewacji frontowej. W ocenie Kolegium, występowanie zabudowy w formie zblokowanej znacząco wpływa na jej odbiór zewnętrzny, a tym samym ma istotne znaczenie z urbanistycznego punktu widzenia.
Nadto w ocenie Kolegium przyjęcie zasady, że w takim przypadku elewacją frontową budynku w zabudowie szeregowej będzie szerokość elewacji poszczególnych segmentów tej zabudowy, mogłoby skutkować multiplikacją tych elementów, a w konsekwencji powstaniem zabudowy rażąco różniącej się od istniejącej, w szczególności, gdy w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wyłącznie w postaci budynków wolnostojąca. Racjonalne zatem zdaniem Kolegium jest, aby szerokość frontu dla zabudowy zblokowanej szeregowej została zmierzona łącznie, ze względu na ich odbiór przestrzenny jako jednego obiektu kubaturowego. W ocenie Kolegium, mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż ustalona szerokość elewacji frontowej odnosi się do szerokości zwartego zespołu zabudowy, która nie może przekraczać 26,5 m.
Kolegium zauważyło przy tym, że w otoczeniu terenu inwestycji występują wprawdzie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej o łącznej szerokości frontu 52,0 m (zabudowa na działkach nr 33/8 i 33/9 przy ul. D), jednakże jest to zabudowa jednostkowa w obszarze analizowanym zdominowana przez budynki wolnostojące o szerokości elewacji frontowej do 26,5 m. Z tego zatem powodu, jak też z uwagi na lokalizację tych budynków względem działki nr 131/1, a w szczególności ze względu na skalę planowanej inwestycji (do "44 budynków mieszkalnych" w zabudowuje szeregowej), brak jest uzasadnienia dla ustalenia tego parametru w decyzji w nawiązaniu właśnie do tej zabudowy.
W ocenie Kolegium, zasadnie organ I instancji przyjął, że punktem odniesienia dla planowanych obiektów winna być zabudowa położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. wzdłuż drogi wewnętrznej - ul. C. Występujące tam budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące posiadają szerokości elewacji frontowych w przedziale od 6,0 m do 26,5 m. Przy czym, jak wynika z analizy, zabudowa o szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, tj. 14,5m, nie jest przypadkiem odosobnionym, dotyczy bowiem co najmniej kilku budynków zlokalizowanych bądź w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, bądź też w bliskiej od niego odległości, tj.:
- przy ul. C 6a - o szerokości 18 m,
- przy ul. C 19/21 - o szerokości 18 m,
- na dz. nr 133/2 przy ul. C bez nr - o szerokości 21 m,
- przy ul. C 14 - o szerokości 26,5 m.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z działką nr 131/1, wzdłuż ulicy C, występują budynki wolnostojące o szerokościach elewacji frontowych od 18,0 m do 26,5 m, nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego powstanie budynków szeregowych o podobnej szerokości elewacji frontowej.
Odnośnie § 7 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy zawierają się w przedziale od 2,4 m do 6,5 m (średnio - 4,0 m - dla całej zabudowy oraz 4,1 m - dla zabudowy mieszkaniowej). Nadto organ odwoławczy wskazał, że dla budynków przewidzianych do realizacji na działce nr 131/1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono poprzez podanie wielkości minimalnej i maksymalnej, tj. od 4,0 m do 6,0 m. Ustalona dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się w przedziale tych wielkości występujących w obszarze analizowanym.
W ocenie Kolegium, należy uznać ją za dopuszczalną i nienaruszającą granic uznania, bowiem tak określona wysokość elewacji frontowej nawiązuje do istniejącej zabudowy i nie przekracza maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Analogicznie, zdaniem Kolegium, nie można mieć zastrzeżeń co do sposobu ustalenia w decyzji geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych). Wielkości te, zgodnie z § 8 rozporządzenia, ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Zdaniem Kolegium, ustalenie wysokości w kalenicy w przedziale do 4,0 m do 7,0 m nie narusza § 8 rozporządzenia, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej wielkości tego parametru, w tym także o wysokości 7,0 m i kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 5° do 15°.
Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że:
1. teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. A, przez projektowany zjazd,
2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.
Do wniosku dołączono oświadczenia gestorów sieci, dotyczące warunków przyłączenia do sieci gazowej i miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla projektowanej zabudowy w postaci zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej,
3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy
sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67
u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;
Wychodząc z powyższych przesłanek, Kolegium stwierdziło, że jak wynika z ustaleń organu I instancji działka nr 131/1 z obrębu [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., znajdowała się w jednostce planistycznej [...] - tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji. Zdaniem Kolegium, należy zatem przyjąć, że teren ten objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy czym zgoda dotyczyła zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Aczkolwiek Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się, że za dopuszczalne należy uznać ustalenie warunków zabudowy dla terenu leśnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem leśnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który wydano zgodę na inne niż leśne przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, teren jednostki planistycznej [...] przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o nieskończonym procesie realizacji. Wprawdzie dla tej jednostki w planie miejscowym zawarto pewne ograniczenia co do sytuowania zabudowy (do czasu uchwalenia miejscowych planów szczegółowych), to nie można jednakże pominąć faktu, że po pierwsze, cała jednostka planistyczna (w tym cała działka nr 131/1) przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Po wtóre, wbrew twierdzeniom odwołania, przenoszenie tych ograniczeń w aktualnym stanie zagospodarowania terenów w otoczeniu działki nr 131/1 nie znajduje uzasadnienia, w szczególności w zakresie sytuowania zabudowy w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej oraz w ramach podziałów własnościowych. Kolegium stwierdziło również, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta jest wyłącznie część terenu opisana w ewidencji jako grunt leśny (Ls), we fragmencie przeznaczonym na dojazd do terenu inwestycji.
Ponadto, w ocenie Kolegium, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej zawarł prawidłowy i szczegółowy opis zabudowy i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Jednocześnie Kolegium dodało, że zmiana dokonana decyzją organu II instancji była wynikiem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonana została w takim zakresie, jaki był możliwy na podstawie prawidłowo przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Kolegium podkreśliło przy tym, że budownictwo jednorodzinne szeregowe różni się od jednorodzinnego wolnostojącego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Formy architektoniczne tych budynków w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mogą być bowiem do siebie na tyle zbliżone, żeby nie powodować dysharmonii ładu przestrzennego.
W tej sprawie, zdaniem Kolegium, istniała możliwość zastosowania odstępstw od zasad ustalania poszczególnych parametrów, bez zagrożenia dla ładu przestrzennego. W wyniku zastosowania odstępstw w zakresie poszczególnych parametrów nie dojdzie do wprowadzanie elementów zagospodarowania rażąco odmiennych od istniejących.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.K., zarzucając:
1. niezastosowanie art. 127 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.,
2. niezastosowanie art. 8 § 2 k.p.a.,
3. błędną wykładnię art. 59 ust. 1 u.p.z.p.,
4. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,
5. niezastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.
6. błędną wykładnię §8 rozporządzenia z 2003 r.
7. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
8. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.
9. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.
10. niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r. oraz, subsydiarnie, niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 29 października 2018 r. J.S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 52 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na fragmencie dz. ew. 131/1 ([...]) oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...] przy ul. A 132 w Ł. Zgodnie z treścią wniosku łączna powierzchnia terenu inwestycji miała wynosić 19990m2 (podczas gdy zgodnie z księgą wieczystą łączna powierzchnia dz. ew. 131/1 wynosi 25700m2).
Skarżąca wskazała, że jest właścicielem dz. ew. 134/13, dla której urządzona jest KW [...]. Przedmiotowa działka sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy skarga.
Jednocześnie skarżąca podniosła, że ze względu na skalę planowanej inwestycji (średniej wielkości osiedle), oraz bliskość (bezpośrednie sąsiedztwo) planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość, poprzez typowe immisje, takie jak hałas, zanieczyszczenie powietrza, ale też poprzez istotny (negatywny) wpływ na wartość jej nieruchomości, czy możliwości dysponowania nią (ograniczenia wynikające z prawa budowlanego).
Skarżąca stwierdziła, że wskazano inny katalog naruszeń prawa, które rzekomo podnosiła w złożonym odwołaniu. Spośród wyszczególnionych powyżej pominięto w całości pkt 3 oraz pkt 8, a także częściowo pkt 4 (w części dotyczącej art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.) oraz pkt 7 (w części dotyczącej niezastosowania art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r.).
W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że zaledwie 11 dni wcześniej dla fragmentu tej samej dz. ew. 131/1 i tak samo (z dokładnością do 1%) zakreślonego obszaru inwestycji ustalił warunki zabudowy decyzją nr [...] z dnia [...] r. W przedmiotowej decyzji organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętego wnioskiem fragmentu dz. ew. 131/1 oraz wyznaczył także wskaźnik w stosunku do powierzchni każdej nowo wydzielonej działki.
Zdaniem skarżącej, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że teren inwestycji został przez wnioskodawcę zakreślony odręcznie wyrysowanymi na mapie liniami - brak jest dokładnych współrzędnych określających teren inwestycji. Dodała również, że takich współrzędnych nie zawiera Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z 2019r. określający teren inwestycji - w konsekwencji nie jest możliwe jego precyzyjne określenie. W ocenie skarżącej, przyjmując pogląd o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, dla jakiego dokładnie terenu przedmiotowa decyzja została wydana. Powyższą nieścisłość eliminuje właśnie obowiązek określenia warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych, a nie ich fragmentów. Przebieg granic działek ewidencyjnych jest precyzyjnie określony na mapach i nie budzi żadnych wątpliwości. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że sformułowanie "teren" może dotyczyć tylko fragmentu działki ewidencyjnej.
W dalszej kolejności skarżąca, wskazując na błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podniosła, że organ administracji jest związany treścią złożonego wniosku, w szczególności nie może samodzielnie modyfikować parametrów zabudowy. Zgodnie z wnioskiem z dnia 29 października 2018 r. wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 52 budynków jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej), powierzchnia zabudowy: 5000 m2, teren całej inwestycji 19990 m, czyli wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem: 5000/19990=0,25, maksymalna szerokość elewacji frontowej - do 30 m, kształt dachu - płaski, kąt nachylenia połaci dachowych do 10°. Przedmiotowy wniosek był w późniejszym okresie uzupełniany, zgodnie z wezwaniem organu I instancji, w zakresie planowanej szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku od strony drogi wewnętrznej: od 6,20 do 8,40 m. Pomimo tego decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. ustaliła warunki zabudowy o następujących parametrach: wskaźnik powierzchni zabudowy: 0,14; szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy - od 14,5m do 26,5 m, kąt nachylenia połaci dachowych - od 5° do 15°.
Zdaniem skarżącej, powyższe parametry są całkowicie różne od tych wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w ogóle nie umożliwiają realizacji inwestycji wskazanej w powołanym wyżej wniosku. W ocenie skarżącej, nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy o parametrach (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej) całkowicie różnych od tych, które zostały wskazane we wniosku.
Skarżąca podniosła również, że jeżeli średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 14,2 m, to tolerancja +- 20% oznacza, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy winna zawierać się w przedziale od 11,4m do 17,0 m. Dodała również, że w obszarze analizowanym uwzględniono 80 budynków o charakterze zabudowy mieszkaniowej. Spośród nich zaledwie trzynaście, tj. 16% posiada szerokość elewacji frontowej większą niż wyznaczone w poprzednim punkcie, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., siedemnaście metrów. Ponadto spośród tych dwunastu budynków, aż sześć posiada elewacje frontowe szersze o zaledwie 1,5 m od maksymalnej granicy 17 m. Innymi słowy, zaledwie 7 na 80 budynki, tj. 9% budynków o charakterze zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym posiada elewację frontową szerszą niż 18,5m, natomiast 91% budynków posiada elewację węższą lub równą 18,5 m. Zdaniem skarżącej, większość budynków (91%) o charakterze zabudowy mieszkalnej zlokalizowanych w obszarze analizy urbanistycznej II posiada elewację frontową nie szerszą lub bardzo zbliżoną (tolerancja 1,5m) do maksymalnej szerokości elewacji frontowej, jaką należało wyznaczyć zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.
Z kolei w odniesieniu do geometrii dachu skarżąca wskazała, że sposób ustalenia geometrii dachów oraz metodę odnoszenia ustalonych parametrów do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym precyzuje orzecznictwo. W szczególności judykatura, ale też praktyka organów administracji, wskazuje na możliwość odnoszenia się w analizie jedynie do wybranej części budynków na obszarze analizowanym, w tym: budynków w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji, budynków realizujących tę samą funkcję zabudowy, budynków o zbliżonej wysokości krawędzi elewacji.
Zdaniem skarżącej, gdyby przeprowadzono rzetelną analizę w zakresie parametrów geometrii dachów uwzględniając orzecznictwo, to wyznaczenie parametrów w zakresie wskazanym wnioskiem okazałoby się niemożliwe. Skarżąca wskazała również, że spośród 74 budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie pięć, to jest ok. 7% wszystkich budynków objętych analizą, mieści się w parametrach ustalonych decyzją o warunkach zabudowy z [...]. Skarżąca dodał również, że geometria dachu określona w decyzji o warunkach zabudowy z 2019 r. jest charakterystyczna dla obecnej na obszarze analizowanym zabudowy usługowej i produkcyjnej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna natomiast charakteryzuje się odmienną geometrią dachu, w szczególności - połaciami dachowymi o znacznie większym kącie nachylenia. Ponadto w ocenie skarżącej w zakresie charakteru geometrii dachów w obszarze analizowanym: z 30 budynków o wysokości krawędzi elewacji z przedziału od 4,0 m do 6,0, jedynie sześć pokrytych jest dachami płaskimi o kącie nachylenia połaci dachowych między 5° a 15°, a cztery - dachami o wszystkich parametrach zgodnych z wyznaczonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że na części dz. ew. 131/1 znajdują się grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako las o powierzchni 2424 m2. Zgodnie z planem z 1993 r. przedmiotowa działka znajdowała się w jednostce planistycznej zakwalifikowanej do terenów oznaczonych jako [...] - tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji. Skarżąca dodała przy tym, że w decyzji o warunkach z 2019 r. wywiedziono, iż spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - plan obowiązujący w dn. 1 stycznia 1995 r. przeznaczał teren przedmiotowej działki dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem skarżącej dz. ew. 131/1 zgodnie z rysunkiem planu z 1993 r. znajdowała się w jednostce oznaczonej pełnym symbolem [...]. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi (str. 245 tekstu planu z 1993r.) dla przedmiotowej jednostki obowiązywało opracowanie miejscowego planu szczegółowego. "05.01.02, 05.02.02, 05.02.06 - Tereny dla których obowiązuje łączne opracowanie miejscowego planu szczegółowego". W ocenie skarżącej, jest to szczególnie istotne, celem prawidłowej wykładni postanowień planu dotyczących terenów [...] (str. 45 tekstu planu z 1993 r.): "Do czasu opracowania miejscowych planów szczegółowych dopuszcza się lokalizowanie inwestycji w ramach istniejących podziałów własnościowych, przy istniejących ulicach oraz w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej". Zdaniem skarżącej, plan z 1993 r. ustanawiał zgodę wykorzystania dz. ew. 131/1 na cele nieleśne dla potrzeb terenów mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej, jednakże tylko w ramach istniejących podziałów własnościowych, przy istniejących ulicach oraz w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej.
W ocenie skarżącej planowana inwestycja (osiedle zabudowy szeregowej) nie zostanie dokonana w ramach istniejących podziałów własnościowych (konieczne wydzielenie indywidualnych działek dla każdego z segmentów (z frontu wjazdy do garażu, z tyłu ogród, a także dróg dla ich obsługi). Dodała również, że planowana inwestycja nie zostanie ponad wszelką wątpliwość zrealizowana ani przy istniejących ulicach, ani w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej.
Argumentując skargę skarżąca wskazała, że w uzupełnieniu z dnia 20 listopada 2018 r. wniosku o wydanie decyzji, wnioskodawca podwyższył zapotrzebowanie do wartości dwunastokrotnie wyższej (tj. 84kW na każdy z 52 projektowanych budynków). Równocześnie jednak wnioskodawca nie przedstawił pisma gestora sieci potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną na nowym, dwunastokrotnie wyższym poziomie.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z kształtem terenu inwestycji wszystkie 52 budynki miałyby być obsługiwane komunikacyjnie przez ponadstandardowej długości, pojedynczy sięgacz (ulica bez wylotu). W ocenie skarżącej powyższe nie spełnia elementarnych zasad planowania. Jakakolwiek awaria instalacji (wodnej, kanalizacyjnej, bądź elektrycznej) wzdłuż tego sięgacza spowoduje całkowite "odcięcie" przedmiotowych budynków, a w zasadzie osiedla, od zewnętrznego układu komunikacyjnego (ul. A) - mieszkańcy nie będą mogli wyjechać, zaś służby ratunkowe dojechać do przedmiotowego osiedla.
Zdaniem skarżącej część (nieobjęta wnioskiem) dz. ew. 131/1 - jest zabudowana - jednakże organy I i II instancji nie przeanalizował, czy parametry zrealizowanego na dz. ew. 131/1 przedsięwzięcia, zgodnie z cytowanym powyżej przepisem, winny zostać zsumowane z parametrami planowanego przedsięwzięcia, co w oczywisty sposób prowadziłoby do przekroczenia określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r. progu 2ha, a konsekwencji konieczne byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W konkluzji skarżąca wskazała, że organy uprawnione do wydania decyzji o warunkach zabudowy są ściśle związane przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, bowiem wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy całkowicie sprzeczną z treścią wniosku, bezpodstawnie odstąpiono od wartości średnich dla szerokości frontu elewacji, przyjęto parametry geometrii dachu nieuzasadnione analizą urbanistyczną, przyjęto za wystarczające pismo gestora sieci dotyczące wielokrotnie mniejszego zapotrzebowania na energię elektryczną. Jednakże, o ile powyższe błędy, hipotetycznie, mogą podlegać sanacji, poprzez ponowną analizę urbanistyczną (oraz stosowne zmniejszenie planowanej inwestycji), czy uzyskanie nowego pisma gestora sieci, tak podnieść należy, że w sprawie zachodzą przesłanki, które wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. Nadto dodała, że na dz. ew. 131/1 zlokalizowane są grunty sklasyfikowane jako las, które nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, wymaganą zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; powierzchnia całej dz. ew. 131/1 przekracza 2 ha, a zatem konieczne byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., którą, jak wskazało Kolegium, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...].
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w sposób określony w powołanych przepisach, co przesądziło o konieczności ich uchylenia w całości.
W tym kontekście w pierwszym rządzie należy przyznać rację skarżącej, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż Kolegium błędnie przyjęło, że planowana inwestycja obejmuje budowę "44 budynków mieszkalnych" jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na fragmentach działek nr 131/1 i nr 49 (działka drogowa) w obrębie [...]. Wniosek inwestora dotyczył bowiem inwestycji obejmującej 52 budynki, zresztą takie ustalenia znalazły wyraz w decyzji I instancji. Tego rodzaju błąd rzutuje zatem na prawidłowość przeprowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, w tym dokonanej oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej, właściwej dla przedmiotowego zamierzenia.
Podkreślić przy tym należy, że w wielu fragmentach decyzji Kolegium wskazuje, iż chodzi o 44 budynki, tymczasem inwestycja obejmuje 52 budynki. Wniosek o ustalenie tych warunków został zaś złożony w dniu 29 października 2018 r., a nie jak błędnie wskazało Kolegium - w dniu "1 grudnia 2017r.". Rodzi się zatem podstawowa wątpliwość, jaką w istocie inwestycję rozważało Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. To zaś przesądza o istotnej wadzie zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W tej bowiem sytuacji nie sposób uznać, iż organ rozpoznał sprawę ponownie, co przesądza o naruszeniu art. 15 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podzielić przy tym należy także stanowisko skarżącej, że w decyzji wskazano inny katalog naruszeń prawa, niż podnoszony przez nią w odwołaniu, co dowodzi o naruszeniu art. 127 § 1 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.
Jednocześnie za podstawową kwestię sporną między skarżącą a organami orzekającymi w sprawie uznać należy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej i związaną z nią konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.
W tym względzie Sąd przede wszystkim podziela stanowisko skarżącej w kwestii braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia, iż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a przyjęło ono postać błędnej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Niewątpliwie prezentowane przez skarżącą stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, iż przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie prawnie terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., II SA/Po 454/17, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję. Nie można bowiem zapominać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać np. swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2328/14, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozważanym aspekcie skarżąca trafnie podniosła, że w przedmiotowej sprawie teren inwestycji został przez wnioskodawcę zakreślony odręcznie wyrysowanymi na mapie liniami - brak jest dokładnych współrzędnych określających teren inwestycji. Niewątpliwie takich współrzędnych nie zawiera także Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. określający teren inwestycji. W konsekwencji nie jest zatem możliwe jego precyzyjne określenie, a tym samym nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, dla jakiego dokładnie terenu przedmiotowa decyzja została wydana. Powyższą nieścisłość, jak zasadnie stwierdziła skarżąca, eliminuje obowiązek określenia warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych, a nie ich fragmentów. Przebieg granic działek ewidencyjnych jest precyzyjnie określony na mapach i nie budzi żadnych wątpliwości.
W dalszej kolejności w oparciu o analizę akt sprawy rację należy przyznać skarżącej, że organy wydały decyzję sprzeczną z treścią wniosku inwestora, a zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle bowiem tego przepisu, organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może samodzielnie modyfikować parametrów zabudowy. W tym względzie skarżąca trafnie zauważa, że zgodnie z wnioskiem z dnia 29 października 2018 r. wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 52 budynków jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej), powierzchnia zabudowy: 5000 m2, teren całej inwestycji 19990 m2 (wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem: 5000/19990=0,25), maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu – do 30 m, kształt dachu – płaski, kąt nachylenia połaci dachowych do 10o. Wniosek ten był w późniejszym okresie uzupełniany, zgodnie z wezwaniem organu I instancji, w zakresie planowanej szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku od strony drogi wewnętrznej: od 6,20 do 8,40 m. Pomimo tego decyzja z dnia [...] r. (str. 2 ab initio) ustaliła warunki zabudowy o następujących parametrach: wskaźnik powierzchni zabudowy: 0,14, maksymalna szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy od 14,5m do 26,5 m, kąt nachylenia połaci dachowych – od 5o do 15o. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że powyższe parametry są całkowicie różne od wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie umożliwiają realizacji inwestycji wskazanej w tym wniosku. To zaś oznacza, że w ogóle nie powinna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ bowiem dokonał jego błędnej wykładni i miało to bez wątpienia wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo w rozważanym aspekcie ponieść należy, na co także trafnie uwagę zwróciła również skarżąca, że organ nie dostrzegł, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. w istocie uniemożliwia realizację przedsięwzięcia choćby zbliżonego do przedstawionych przez wnioskodawcę parametrów i koncepcji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że wedle koncepcji inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy określono we wniosku jako 0,25, podczas gdy decyzja z [...] r. określa przedmiotowy parametr na poziomie prawie dwukrotnie niższym, tj. 0,14.
Następnie na uwzględnienie zasługuje zarzut niezastosowania w sprawie § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia i błędnej wykładni § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. W tym kontekście skarżąca trafnie podnosi, że w rozważanych okolicznościach sprawy ustalenie przez organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. maksymalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie 26,5m (tj. 43% więcej od 18,5m i aż 53% więcej niż wynikające z art. 6 ust. 1 rozporządzenia - siedemnaście metrów), przy równoczesnym powoływaniu się na "racjonalność urbanistyczną" jest niezasadne. Niewątpliwie większość budynków (91,5%) o charakterze zabudowy mieszkalnej zlokalizowanych w obszarze analizy urbanistycznej II posiada elewację frontową nie szerszą lub bardzo zbliżoną (tolerancja 1,5m) do maksymalnej szerokości elewacji frontowej, jaką należało wyznaczyć zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji za całkowicie niedopuszczalne należy uznać wyznaczenie przedmiotowego parametru w oparciu o najszerszy budynek tego typu, znacząco odbiegający parametrami od zdecydowanej większości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, podzielając przy tym stanowisko skarżącej, że powyższe działanie nie ma nic wspólnego z racjonalnością urbanistyczną.
Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej wskazujące na błędną wykładnię § 8 ww. rozporządzenia. Rację ma bowiem skarżąca, że gdyby w analizie urbanistycznej I (z dnia 26 lutego 2019 r.) przeprowadzono rzetelną analizę w zakresie parametrów geometrii dachów, to wyznaczenie parametrów w zakresie wskazanym wnioskiem inwestora okazałoby się niemożliwe. Jednocześnie w decyzji Kolegium nie uzasadniono wybiórczego potraktowania zabudowy w obszarze analizowanym na potrzeby wyznaczenia parametrów geometrii dachu. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie szczegółowo odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w toku rozpoznawania sprawy.
W dalszej kolejności, w ocenie Sądu, ponownej oceny organu wymaga kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście wykazanej przez skarżącą kwestii, iż na dz. ewid 131/1 zlokalizowane są grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako las. Argumentacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby w sprawie spełniony został warunek z art.61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w ocenie Sądu, budzi uzasadnione wątpliwości. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ odniesie się szczegółowo do argumentów strony, jakie zgłaszała w toku postępowania, podkreślając, że organy całkowicie zignorowały cele określone w części tekstowej planu z 1993 r.
Analiza akt sprawy dowodzi także, iż organy orzekające w sprawie w sposób odbiegający od przyjętych standardów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przyjęły za wystarczające pismo gestora sieci dotyczące wielokrotnie mniejszego zapotrzebowania na energię elektryczną. Rację przyznać należy więc skarżącej, że powoływanie się w wydanej decyzji administracyjnej na dokumenty gestora sieci, które dotyczą innej inwestycji przesądza o naruszeniu szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, a także art. 12 k.p.a.
Nadto w ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy (powierzchnia działki nr 131/1 przekracza 2 ha) organ w ogóle nie rozważył kwestii związanych z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ta zaś kwestia, jak wskazywano powyżej, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Reasumując, w sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy pod kątem możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a swoje stanowisko uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 153 p.p.s.a.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
E.S.