II SA/Ke 495/06

II SA/Ke 495/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Chobian /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nie stwierdził u E. S. choroby zawodowej: choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego, nowotwory złośliwe z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 % , wymienionej w poz. 16.6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
W uzasadnieniu podał, że na podstawie orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w trybie odwoławczym, od orzeczenia Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., po konsultacji 31.10.2005 r. w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.- nie stwierdzono choroby zawodowej wymienionej w poz. 16.6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30. 07.2002 r. ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ). Na podstawie dokumentacji lekarskiej rozpoznano u skarżącej nowotwór złośliwy prawego gruczołu sutkowego. W etiologii nowotworu uznaje się dominującą rolę predyspozycji genetycznej. W toku postępowania wyjaśniającego oraz na podstawie zeznań świadków ustalono, że E. S. pracowała w narażeniu na promieniowanie jonizujące podczas wykonywania zdjęć rtg u dzieci w trakcie pracy w Oddziale Dziecięcym w okresie 1967 – 1968r. i w latach 1970 – 1993 w trakcie pracy w Oddziale Ginekologii podczas zabiegów hysterosalpingografii. Z uwagi na charakter pracy narażenie na promieniowanie jonizujące u pielęgniarki - położnej było niewielkie, nie wymagało objęcia kontrolą dozymetryczną, metodą dozymetrii indywidualnej, co było już obowiązujące dla pracowników narażonych zawodowo na promieniowanie jonizujące. Szacunkowe prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji tego schorzenia u pacjentki nie przekracza 1 %. W wyniku badań diagnostycznych przeprowadzonych przez jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydano zgodne orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wywołanej działaniem promieniowania jonizującego - nowotworu złośliwego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %. Brak rozpoznania choroby zawodowej stał się podstawą dla PPIS w O. do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S., a organ II instancji uznając je za niezasadne, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie diagnostyczno - orzecznicze przeprowadzone było dwuinstancyjnie przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., po analizie całości dokumentacji i zasięgnięciu opinii Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. patologii zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł., wydał w dniu [...] orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u E. S. nowotworu złośliwego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%, uzasadniając swe stanowisko sporadycznym narażeniem zawodowym pacjentki na promieniowanie jonizujące. Z uwagi na fakt, że E. S. nie zgodziła się z treścią orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., została skierowana do jednostki badawczo - rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podtrzymał stanowisko orzecznicze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. i wydał w dniu [...] ostateczne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadniając orzeczenie faktem nieobjęcia E. S. przez pracodawcę kontrolą dozymetryczną, a tym samym narażeniem zawodowym pacjentki na promieniowanie jonizujące mającym charakter sporadyczny. Organ odwoławczy podniósł, że promieniowanie jonizujące jest uwzględnione w obowiązującym aktualnie wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) jako czynnik wywołujący choroby zawodowe. Ustalony podczas oceny narażenia zawodowego kontakt pacjentki z promieniowaniem jonizującym jako czynnikiem mogącym wpłynąć na powstanie choroby zawodowej, został uznany przez jednostki orzecznicze, a także przez Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. patologii zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł., jako nie powodujący zwiększonego ryzyka indukcji nowotworu u wyżej wymienionej, z uwagi na sporadyczne narażenie zawodowe. Stanowisko to wynika z faktu, iż w dokumentacji dotyczącej oceny narażenia zawodowego E. S. brak jest dokumentów potwierdzających wielkość ekspozycji na czynnik chorobotwórczy. W żadnym z okresów zatrudnienia E. S. nie była objęta monitorowaniem metodą dozymetrii indywidualnej. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. było dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. podstawą do wydania decyzji nie stwierdzającej u E. S. choroby zawodowej, gdyż nie wykazano związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a narażeniem zawodowym wyżej wymienionej na promieniowanie jonizujące. Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki warunkujące jej stwierdzenie, a więc gdy upoważniony zakład służby zdrowia rozpoznał chorobę zawodową figurującą w wykazie chorób zawodowych, a przeprowadzone przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie dowiodło występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego, którego następstwem jest rozpoznane schorzenie. W przedmiotowym postępowaniu decyzja I instancji nie stwierdzająca u E. S. choroby zawodowej, wydana została z powodu braku jej rozpoznania oraz niewykazania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wystąpieniem nowotworu, a zawodowym narażeniem na promieniowanie jonizujące.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła E. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) poprzez oparcie się na dowolnych ustaleniach faktycznych niekompletnych i niewyczerpujących, a stanowiących podstawę stwierdzenia, że brak jest związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a narażeniem zawodowym na promieniowanie jonizujące. W uzasadnieniu skargi wskazała, że orzeczenia lekarskie jest tylko jednym z dowodów w sprawie, a organ miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Organy oparły się wyłącznie na cząstkowych dowodach – orzeczeniach lekarskich kwestionujących związek przyczynowo- skutkowy tylko z powodu braku dowodów objęcia jej kontrolą dozymetryczną. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w
skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji /postanowienia/, tj. zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma wskazany wyżej art. 77 k.p.a. nakładający na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konsekwencji organ podejmując rozstrzygnięcie związany jest rygorami procedury administracyjnej, a więc zobligowany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Postępowanie w sprawie choroby zawodowej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Przepisy tego rozporządzenia określają tryb postępowania diagnostyczno- orzeczniczego oraz odwoławczego w tych sprawach. Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, że wydanie orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej następuje na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika, z tym iż jeżeli organ ten przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji może (...) podjąć inne czynności niezbędne do uzupełniania materiału dowodowego.
Odnosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, albowiem nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione w sprawie ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy.
Organy obu instancji ustaliły, że w toku postępowania wyjaśniającego oraz na podstawie zeznań świadków wynika, że E. S. pracowała w narażeniu na promieniowanie jonizujące podczas wykonywania zdjęć rtg u dzieci w trakcie pracy w Oddziale Dziecięcym w okresie 1967 - 1968 i w latach 1970 – 1993 w trakcie pracy w Oddziale Ginekologii podczas zabiegów hysterosalpingografii. Z uwagi na charakter pracy narażenie na promieniowanie jonizujące było niewielkie, nie wymagało objęcia kontrolą dozymetryczną, metodą dozymetrii indywidualnej, co było już obowiązujące dla pracowników narażonych zawodowo na promieniowanie jonizujące. Szacunkowe prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji tego schorzenia u pacjentki nie przekracza 1 %.
Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji, poczynione ustalenia faktyczne nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy przekazanych Sądowi, w związku z czym należy uznać, że materiał ten nie był wystarczający do definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. Jako dowód w sprawie organy powołują zeznania świadków, gdy tymczasem w aktach sprawy brak protokołów dokumentujących te zeznania. Wprawdzie w aktach znajduje się oświadczenie skarżącej ( k. 10 akt sprawy) z podpisami osób z którymi pracowała, lecz dokumentu tego nie sposób uznać za dowód z zeznań świadków w rozumieniu art. 75 k.p.a. Na gruncie procedury administracyjnej ustawodawca dla czynności przesłuchania świadka przewidział obowiązek sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 67 k.p.a.
Brak również w aktach jakichkolwiek dowodów pozwalających organom na formułowanie tezy, że "narażenie na promieniowanie jonizujące było niewielkie, nie wymagało objęcia kontrolą dozymetryczną, metodą dozymetrii indywidualnej, co było już obowiązujące dla pracowników narażonych zawodowo na promieniowanie jonizujące, a szacunkowe prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji tego schorzenia u pacjentki nie przekracza 1 %". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym kontekście za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, lub też znajdujące potwierdzenie w niekompletnym materiale dowodowym. Formalnym odzwierciedleniem całości materiału dowodowego są akta sprawy, w których powinny znajdować się wszelkie protokoły, adnotacje oraz dokumenty sporządzone i zgromadzone w toku rozpoznawania sprawy.
Uwzględniając powyższe okoliczności należy podnieść, że organy obu instancji poczyniły ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W tej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżone orzeczenia wydane zostały przedwcześnie, bez należycie zebranego i wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy.
Orzekając ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej postępowanie w sprawie i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. I wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.