II SA/Wr 36/25

II SA/Wr 36/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.
Uzasadnienie
Rady Miejska w M. przyjęła w [...].10.2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (dalej również: Studium). Uchwałę podjęto na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z 27.03.2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) - dalej: u.s.g.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł P. B., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (dalej również: skarżący), w części dotyczącej nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...], położne w obrębie W. Autor skargi zarzucił Radzie Miejskiej przy podjęciu uchwały naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 12 u.p.z.p. (przywoływane dalszej części uzasadnienia w brzmieniu obowiązującym do 24.09.2023 r.), poprzez naruszenie zasady jawności i przejrzystości przy uchwalaniu Studium, a także wprowadzenie społeczeństwa w błąd co do określenia sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] , ponieważ w dyskusji społecznej przeprowadzonej w czasie uchwalania Studium oraz podczas sesji, na której je uchwalono, Burmistrz wskazywał, że na tych działkach ma zostać wybudowany nowy kompleks szkolny, jednak z treści Studium taki konkretny sposób zagospodarowania nie wynika, ponieważ te tereny zostały oznaczone symbolem U.[...], czyli "teren usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu", a z ich opisu nie wynika, aby miała tam zostać wybudowana szkoła, podczas gdy to dla innego terenu Gminy przewidziano na rysunku obszar o symbolu UO.[...], czyli "Teren usług oświaty" (dla terenu pod rozbudowę szkoły w L.), a także sporządzanie protokołu z dyskusji społecznej nad projektem Studium w sposób, który nie oddawał nastawienia mieszkańców zabierających głos w dyskusji oraz Burmistrza do projektu Studium;
2) § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, brak racjonalnego uzasadnienia dla lokalizacji terenów usług, w tym usług komercyjnych i usług publicznych na działkach nr [...], [...] i [...], a w szczególności kompleksu szkoły (zgodnie z twierdzeniami organów planistycznych) lub przeznaczenia tych działek jako teren usług, na którym ma być zlokalizowany obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, z tego względu, że działki:
a) są położone bezpośrednio przy torach kolejowych co jest wysoce niebezpieczne dla uczniów i osób dojeżdżających do szkoły;
b) graniczą z Punktem Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) przy ul. [...] w W.;
c) znajdują się w pobliżu stacji rozlewczej gazów technicznych;
d) są zalewane ściekami kilkadziesiąt razy w roku z gminnej zlewni;
e) są położone na terenie objętym zagrożeniem powodziowym;
f) lokalizacja szkoły na działkach nr [...], [...], [...] nie wykorzystuje aktualnej infrastruktury oświatowej funkcjonującej w P., która umożliwia rozbudowę szkoły w innej bezpieczniejszej i bardziej racjonalnej lokalizacji;
g) są położone przy ul. [...], która stanowi jedyną drogę dojazdową do nieruchomości rolnych skarżącego przez co przewidziany w Studium sposób zagospodarowania działek uniemożliwi lub co najmniej znacznie utrudni prowadzenie działalności rolniczej na nieruchomościach będących jego własnością;
3) art. 65 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z 07.07.2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez to, że z treści uchwały nie wynika, która z trzech rozłącznych przesłanek ustępu drugiego tego artykułu znalazła zastosowanie i w związku z tym nie pozwala to na weryfikację czy zastosowano prawidłowe przepisy proceduralne dotyczące uchwalania Studium, naruszenie to miało wpływ na skarżącego, ponieważ w okresie procedowania nad Studium wnosił o zapewnienie szerszego udziału społeczeństwa w toku uchwalania Studium, jednak jego wnioski pozostały bez odpowiedzi;
4) art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 11 pkt 9 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez to, że Burmistrz nie przedstawił Radzie Miejskiej nieuwzględnionych uwag wniesionych przez mieszkańców do projektu zmiany Studium, nie przedstawił petycji złożonej przez radną Gminy M. w imieniu mieszkańców, zaś skarżący należał do osób, których uwag nie uwzględniono, więc to naruszenie procedury dotyczyło go bezpośrednio; sporządzania protokołu z dyskusji społecznej nad projektem Studium w sposób, który nie oddawał nastawienia mieszkańców zabierających głos w dyskusji i Burmistrza do projektu Studium, wszystkich wypowiedzi mieszkańców na temat zagospodarowania działek i realizacji szkoły w W.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności Studium w zaskarżonej części.
Uzasadniając posiadanie legitymacji do wniesienia skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego mocodawca prowadzi gospodarstwo rolne, obejmujące m.in. położone na terenie Gminy M. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią przedmiot jego własności lub współwłasności. Poza tymi działkami w skład gospodarstwa rolnego wchodzą działki nr [...] i [...], które stanowią przedmiot dzierżawy (umowa dzierżawy ważna do 10.10.2031 r.). Wyjaśniono, że wymienione dwie działki oraz działka nr [...], stanowią własność Skarbu Państwa, którego prawa w zakresie nieruchomości rolnych wykonuje KOWR. Podkreślono, że wskazane działki położone są przy ul. [...], która stanowi jedyną drogę dojazdową do wymienionych nieruchomości rolnych skarżącego. Zgodnie z treścią Studium, dla działek nr [...], [...] i [...] zostało przewidziane przeznaczenie "tereny usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu". Zgodnie z wypowiedziami organów planistycznych na działkach planowana jest budowa kompleksu szkoły. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę parametry techniczne istniejącej ul. [...], która ma szerokość około 4-5 m, przyjęte w Studium zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...] , ogromnie utrudni lub wręcz uniemożliwi prowadzenie działalności rolniczej na jego nieruchomościach rolnych. Zdaniem skarżącego, znaczenie ulicy [...], jako jedynej drogi dojazdowej do jego nieruchomości rolnych, dodatkowo uwypukla okoliczność zlikwidowali trzech przejazdów kolejowych, które umożliwiały łatwe, szybkie i bezkolizyjne przemieszczanie się maszyn i pojazdów rolniczych na pola uprawne leżące po obu stronach linii kolejowej. Na tej podstawie wywodzono w skardze, że w związku z planowanym w Studium zagospodarowaniem działek, skarżący będzie miał bardzo utrudniony jeśli nie uniemożliwiony dojazd do nieruchomości rolnych. Nadto wskazano, że w przypadku powstania przy ulicy [...] szkoły i/ lub obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, będzie utrudniony dojazd szerokim, ciężkim sprzętem rolniczym, którego przeciętna szerokość to około pięć metrów czy dojazd samochodów ciężarowych typu TIR dowożących środki do produkcji rolnej do bazy magazynowej gospodarstwa oraz odbierających płody rolne. Taka sytuacja może powodować przestoje, zatory drogowe oraz zwiększać niebezpieczeństwo dla ludzi i utrudniać prowadzenie działalności rolniczej. Tym samym pod znakiem zapytania stanie możliwość funkcjonowania bazy magazynowej zbóż wraz z suszarnią, oczyszczalnią, systemem rozładunkowym i elektroniczną wagą samochodową z jakiej korzysta gospodarstwo rolne skarżącego.
Skarżący wskazał wobec tego na zupełny brak zrozumienia, wyważenia interesu społecznego oraz jego interesu, w czego następstwie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Podkreślił, że braku zmiany zaskarżonych postanowień Studium będzie miał niekorzystny wpływ na rozwój gospodarczy regionu, bezpieczeństwo żywnościowe, zatrudnienie pracowników oraz lokalnej społeczności. Wskazał, że z oczywistych względów nie ma możliwości przeniesienia bazy magazynowej ani swojego "warsztatu pracy" czyli pól uprawnych w inne miejsce. Dlatego należało przyjąć, że jako właściciel nieruchomości, zainteresowany ich rolniczym wykorzystaniem jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie Studium, którego postanowienia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zmianę funkcji (przeznaczenia terenu) oraz stanu i charakteru zagospodarowania na obszarze dopuszczających sporządzenie mpzp na cele usług, w tym komercyjnych lub publicznych. Niewątpliwie takie przeznaczenie wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu takiego terenu w odmienny sposób, w tym na cele rolnicze. Uprawnione jest w konsekwencji wnioskowanie, że ustalenia Studium dotyczące obszaru obejmującego działki skarżącego w sposób bezpośredni i realny naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c. uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 12 u.p.z.p., wskazano w skardze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 12 - w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Skarżący dowiedział się z ustnych informacji od pracowników Urzędu Gminy oraz od Burmistrza, że na działkach nr [...], [...] i [...] planowana jest budowa kompleksu szkoły. Także na sesji Rady Miejskiej, podczas której uchwalane było Studium, wskazywane było przez Burmistrza i pozostałych członków Rady Miejskiej (organy planistyczne), że na tych działkach planowana jest budowa szkoły. Powołując się na dołączone do skargi zdjęcie fragmentu rysunku do Studium dotyczącego działek nr [...], [...] i [...], autor skargi wywodził, że wynika z nich, że teren tych działek oznaczono symbolami: U.[...]; RN.[...]; Z.[...]; 1-Z.[...]. Z kolei przytaczając tekst Studium (s. 130, pkt 4.7.7.), odnoszący się do terenu usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu, oznaczonych symbolem U.[...], wskazał, że z tego opisu nie wynika wprost, że będzie to teren, dla którego planowana jest budowa szkoły. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącego, z opisu przeznaczenia terenu (pkt 16) wynika, że planowana jest tam lokalizacja obiektu handlu wielkopowierzchniowego. Potwierdzeniem tego mają być postanowienia Studium odnoszące się do terenu o symbolu UO.[...] (pkt 4.7.3 Tereny usług oświaty).
Biorąc pod uwagę rozbieżność informacji przekazywanych ustnie przez organy planistyczne i treść Studium, skarżący stanął na stanowisku, że organy planistyczne naruszyły zasadę przejrzystości uchwalania studium, wprowadziły skarżącego i mieszkańców w błąd co do przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] , ponieważ w dyskusji społecznej przeprowadzonej w czasie uchwalania Studium Burmistrz wskazał, że na tych działkach ma zostać wybudowany nowy kompleks szkolny, jednak z treści Studium taki konkretny sposób zagospodarowania nie wynika. Sporne tereny zostały oznaczone symbolem U.[...], czyli "teren usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu", podczas gdy to dla innego terenu przewidziano symbol UO.[...], czyli "Teren usług oświaty". Z opisu zagospodarowania terenów o symbolu U.[...] nie wynika, aby była możliwa budowa szkoły na tym terenie. Przyznając przy tym, że w części tekstowej Studium, przy opisie zagospodarowania terenu o symbolu U.[...], wskazane zostało, że na tym terenie mogą być usługi publiczne, jednak usługi (ogólnie rzecz ujmując), w tym usługi komercyjne poprzedzają to stwierdzenie, a zatem mają pierwszeństwo przed usługami publicznymi. Ponadto w Studium brak doprecyzowania, że są to usługi oświaty. Ponadto wskazywanie przez Burmistrza, że na działkach nr [...], [...] i [...] będzie zlokalizowana nowa szkoła, zdaniem skarżącego, narusza zasadę przejrzystości postępowania planistycznego także z tego względu, że obszar ten nie został oznaczony jako UO.[...] czyli teren usług oświaty, który Studium przewiduje dla innego terenu Gminy.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 5 rozporządzenia z 17.12.2021 r. w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący dowodził, że w Studium nie ma racjonalnego uzasadnienia, dla którego działki zostały objęte terenem usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu, w szczególności nie ma żadnego uzasadnienia, dla którego na tym terenie miałaby powstać szkoła. Skarżący wskazał, że określony w Studium sposób przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] jest nieracjonalny, ponieważ:
a) działka nr [...] graniczy bezpośrednio z torami kolejowymi, a takie bliskie położenie kompleksu szkoły z często wykorzystywanymi torami kolejowymi jest wysoce niebezpieczne dla uczniów,
b) działka nr [...] graniczy z Punktem Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) przy ul. [...] w W.,
c) w odległości około 120 metrów w linii prostej od granicy działki nr [...] znajduje się duża stacja rozlewcza gazów technicznych (helu, wodoru, propanu, LPG), zbiorniki paliw płynnych,
d) ul. [...] oraz okoliczne działki są często (niekiedy kilka razy w miesiącu) zalewane ściekami, ponieważ system kanalizacji istniejący w W. jest niewydajny,
e) lokalizacja szkoły na działkach nr [...], [...], [...] świadczyć ma o braku wykorzystania aktualnej infrastruktury oświatowej w P., gdzie mieści się szkoła podstawowa, która gromadzi uczniów z B., B.(1), G., C., W., L.(1), P., P.(1),
f) działki nr [...], [...], [...] położone są przy ul. [...], która stanowi jedyną drogę dojazdową do nieruchomości rolnych skarżącego, co oznacza, że po wybudowaniu szkoły w planowanym miejscu, po tej samej ulicy będą dojeżdżać dzieci i ich opiekunowie oraz duży sprzęt rolniczy i samochody ciężarowe typu TIR; g) lokalizacja szkoły na działkach nr [...],[...], [...] stwarza zagrożenie ruchu pojazdów i pieszych oraz spowoduje paraliż ruchu drogowego w godzinach porannych i popołudniowych,
h) budowa szkoły na działkach nr [...], [...], [...] , uwzględniając aktualny przebieg i charakterystykę ulic [...], [...] i [...], wiązać z będzie ogromną, wielomilionową inwestycją w infrastrukturę drogową, co będzie miało wpływ na możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
i) nie spełnia wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
Skarżący podkreślił, że wszystkie wymienione argumenty wskazują również na nieracjonalność lokalizowania handlu wielkopowierzchniowego na działkach nr [...], [...] i [...]. Organy planistyczne nadużyły tym samym władztwa planistycznego.
Przestawiając stanowisko dotyczące zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z 07.07. 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), autor skargi powołał się na przepis art. 65 ust. 2, zgodnie z którym: Do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli:
1). przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian; 2) zmian a tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub 3) zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz, U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art 21 ust 1 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633). Wobec powyższego wywiedziono w skardze, że z treści uchwały w sprawie Studium, a także z samego toku procedowania nad jego uchwaleniem nie wynika jakie przepisy procedury określonej na gruncie u.p.z.p. zastosowano - dotychczasowe czy uwzględniające nowelizację. W przypadku zastosowania przepisów dotychczasowych nie wskazano, która z trzech rozłącznych przesłanek znalazła zastosowanie. Powyższe dowodzi, że organy planistyczne nie przedstawiły prawidłowej podstawy prawnej uchwalenia Studium.
Ponadto autor skargi wskazał, ze skarżący wraz z innymi mieszkańcami wniósł w petycji z 26.09.2024 r. o przeprowadzenie konsultacji społecznych, które zgodnie z u.p.z.p. powinny być przeprowadzone w formie: zbierania uwag; spotkań otwartych, paneli eksperckich lub warsztatów, poprzedzonych prezentacją projektu Studium; ankiety lub geoankiety; prowadzenia punktu konsultacyjnego lub dyżuru projektanta. Postulowano wówczas aby konsultacje społeczne były przeprowadzone w sposób umożliwiającym interesariuszom wypowiadanie się, zadawanie pytań i zgłaszanie uwag, co zostanie odpowiednio zaprotokołowane, a protokół został umieszczony na stronie internetowej urzędu gminy; aby wskazane wyżej konsultacje społeczne były przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zapewniających jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku, w sposób umożliwiający zadawanie pytań w formie zapisu tekstowego. Te wnioski pozostały bez odpowiedzi. Brak takich konsultacji świadczy o tym, że postępowanie organów planistycznych nie zapewniało należytego udziału mieszkańców gminy, w tym skarżącego, w procedurze uchwalania Studium.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 11 pkt 8 i 9 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że art. 1 ust. 2 pkt 12 stanowi o zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. burmistrz przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zaś zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. W ocenie skarżącego powyższe przepisy zostały naruszone. Świadczy o tym brak należytego przedstawienia na obradach VI Sesji Rady Miejskiej w dniu [...].10 2024 r. przez Burmistrz 180 uwag mieszkańców dotyczących lokalizacji nowej szkoły na działkach nr [...], [...] i [...]. Na dowód tego twierdzenia do skargi dołączono transkrypcję nagrania z tej sesji, z którego wynika, że nie wskazano na jakich działkach w obrębie W. planowana jest budowa szkoły. Poza tym na tej sesji radna M. S. zauważyła, że radnym nie przekazano około 180 uwag mieszkańców, którzy wnosili aby nowy kompleks szkoły nie był planowany na działkach nr [...], [...], [...] tylko na działkach nr [...], [...], [...],[...] w obrębie B. W ocenie skarżącego, z zapisu przebiegu sesji Rady oraz zeznań M. S. wynika, że radni nie mieli należytej wiedzy co do uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza.
Dalej skarżący dowodził, że załącznikiem do zmienionego Studium jest dokument pod tytułem: "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.". Z tego dokumentu wynika, że złożono 181 wniosków o odstąpienie od lokalizacji szkoły podstawowej na działkach nr [...],[...], [...]. Żaden z niech nie został uwzględniony. Na sesji Rady przedstawiciele władz nie przedstawili żadnego konkretnego uzasadnienia takiej lokalizacji poza ogólnikowym stwierdzeniem Burmistrza, że jest to zgodne z wolą wyborców. Zdaniem skarżącego, żaden wniosek mieszkańca gminy, który był za wyżej wskazaną lokalizacją szkoły nie został przedstawiony. Na wszystkie uwagi organy gminy w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu zmiany Studium odpowiedziały jedynie: "Działki objęte uwagą stanowią własność KOWR i są planowane do przejęcia przez Gminę M. na cele publiczne o znaczeniu lokalnym". Zdaniem skarżącego, nie jest to właściwe uzasadnienie merytoryczne dla odparcia wielowątkowej racjonalnej argumentacji mieszkańców, przemawiającej za odstąpieniem od lokalizowania szkoły na terenie działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto przedstawiciele Gminy nie ustosunkowali się do proponowanej przez mieszkańców składających uwagi innej, alternatywnej lokalizacji szkoły - na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie B. Powyższe świadczy o braku postępowania przez organy planistyczne zgodnie z wolą mieszkańców. Zdaniem autora skargi, zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu z 27.11.2019 r., sygn. akt IV SA/Po 706/19, którego fragment zacytowano. Skarżący dowodził, że odrzucenia uwagi jest tak enigmatyczny, a jednocześnie pozbawiony adekwatnej argumentacji, że nie odpowiada w żaden sposób wymogom uzasadnienia merytorycznego, jakie jest wymagane zgodnie z przepisami i orzecznictwem. Przedstawione naruszenia procedury prowadzą w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania zaskarżonej uchwały.
W skardze zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wyszczególnionych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi. Podkreślono, że uchwała została podjęta w celu umożliwienia w przyszłości budowy na terenie W. obiektu szkolno-przedszkolnego, o który mieszkańcy wnioskują od lat. Wymieniono uchwały, które zainicjowały przyjęcie zaskarżonej uchwały. Wskazano w odpowiedzi na skargę, że wbrew zarzutom skargi, projekt zmiany Studium w zakresie między innymi działek nr [...], [...], [...] został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Społeczeństwo zostało powiadomione poprzez stosowne ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na stronie internetowej Gminy o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy i składania wniosków do zmiany studium. W celu przeprowadzenia konsultacji społecznych projekt zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29.08.2024 r. do 19.09.2024 r. Ostateczny termin składania uwag wyznaczono na dzień 11.10.2024 r. Przeprowadzono przewidzianą u.p.z.p. dyskusję publiczną nad rozwiązaniami zawartymi w zmianie Studium. Korzystając z przysługujących praw skarżący złożył w dniu 11.09.2024 r. uwagi i wnioski. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza w drodze zarządzeń zawierających wyczerpujące uzasadnienia. Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że podnoszone przez skarżącego zarzuty są w zasadzie tożsame z treścią uwag składanych na etapie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu. Każda z nieuwzględnionych uwag była odczytana w całości i poddana radnym pod głosowanie na sesji Rady, na której podjęto będącą przedmiotem skargi uchwałę. Dalej podkreślono, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości a jedynie dzierżawcą do 10.10.2031 r., zaś ich właściciel - Agencja Nieruchomości Rolnych, nie kwestionuje Studium. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze zauważano, że poza ogólnymi stwierdzeniami, nie wykazuje w niej w jaki sposób zaskarżone Studium narusza własny i indywidualny interes prawny skarżącego. Nie świadczą o tym przedłożona przez skarżącego umowy oraz aneksy z właścicielem gruntów, zaświadczenia o prowadzeniu działalności rolniczej na terenie Gminy.
Przy piśmie przygotowawczym z 13.05.2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) pisma Wojewody Dolnośląskiego z 22.01.2025 r. na fakt złożenia przez organ nadzoru skargi na uchwałę nr [...] oraz jej zakresu i istotnego naruszenia prawa; 2) pisma skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie złożenia przez Wojewodę skargi na uchwałę nr [...].
W kolejnym piśmie z 26.05.2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19.05.2025 r. z załącznikami na okoliczność złożenia oświadczenia, że organ złożył skargę na uchwałę nr [...], treści tej skargi oraz oświadczenia w jakim zakresie organ uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a także oświadczenia o cofnięciu skargi.
Wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w pismach procesowych, po ich modyfikacji przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 03.06.2025 r., zostały uwzględnione przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powyższych przepisów wynika, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mimo obszernego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych skargi, nie została spełniona przesłanka wykazania przez skarżącego rzeczywistego naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zalicza się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (chodzi o akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone uchwałą z [...].10.2024 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., należało mieć przede wszystkim na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Dostrzec należy różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA z 15.07.2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i 17.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13). Niemniej jednak, skoro zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych, może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (por. np. wyroki NSA z 31.05.2017 r. sygn. akt II OSK 2298/15 i 18.01.2024 r., sygn. akt II OSK 597/22).
W realiach rozpatrywanej skargi Skład orzekający nie stwierdził wystąpienia takiego rodzaju naruszenia. Przede wszystkim dlatego, że w świetle podniesionych w skardze okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżone Studium nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Zaskarżony akt nie obiera ani nie ogranicza skarżącemu jakiegoś prawa. Nie nakłada również na niego nowych obowiązków. W treści skargi brak jest wykazania związku pomiędzy interesem prawnym skarżącej a treścią zaskarżonego aktu. Okoliczność ta nie została wykazana, ani bezpośrednio ani pośrednio. Zarzuty skargi dotyczą w większości zagadnień dotyczących celowości, racjonalności, czy też gospodarności w działaniu Gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Są one stricte ocenne. Tymczasem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena czy lokalizacja planowanych przez Gminę inwestycji, w tym budowa szkoły jest celowa i racjonalna, np. biorąc pod uwagę sąsiedztwo działek nr [...] i [...] i związane z tym zagrożenia i dlatego lepszym rozwianiem byłoby rozważanie innej lokalizacji. Z tych samych powodów nie podlega kontroli sąd administracyjnego stan wiedzy radnych w przedmiocie uchwały nad którą głosowali, jak również weryfikowanie czy treść przyjętego Studium koresponduje z ustnymi przekazami urzędników gminy co do tego jaki rodzaj inwestycji będzie mógł być zrealizowany na konkretnych działkach. W tym aspekcie zarzutów skargi interes skarżącego ma wyłącznie charakter interesu faktycznego.
Wykazując legitymację procesową do wniesienia niniejszej skargi skarżący powołał się na własność lub współwłasność szeregu działek (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Wskazał, że wymienione działki wraz z innymi działkami, w tym dzierżawionymi przez niego działkami nr [...] i [...], tworzą duże gospodarstwo rolne, w który znajduje zatrudnienie wiele osób. Skarżący wskazuje, że na skutek uchwalenia zaskarżonej zmiany Studium na działkach nr [...], [...] oraz [...], stanie się możliwa lokalizacja szkoły lub ewentualnie obiektu handlu wielkopowierzchniowego. Z taką lokalizacją wiązać się będzie wzrost ruchu samochodowego na ul. [...], która nie jest do tego przystosowana. Stanowi ona bowiem wąską drogę. Zdaniem skarżącego, takie przeznaczenie działek nr [...], [...] oraz [...], przy uwzględnieniu ich lokalizacji przy ul. [...], która pełni istotną rolę dla jego gospodarstwa rolnego, stanowiąc główną arterię komunikacyjną, utrudni lub nawet uniemożliwi dalsze prowadzenie tego gospodarstwa. Skarżący upatruje zatem naruszenia interesu prawnego w tym, że zaskarżona uchwała – w części dotyczącej działek nr [...], [...] oraz [...], poprzez ustalenie kierunków dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu tych działek, uniemożliwi lub co najmniej znacznie utrudni prowadzenie działalności rolniczej na nieruchomościach będących jego własnością.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzut należy stwierdzić, że przewidziane dla działek nr [...] i [...] w części 4.7.7 Rozdział II (Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego) Studium (str. 130-131) kierunki przeznaczenia i zagospodarowania dotyczące terenu usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu, oznaczonych na rysunku Studium symbolem m.in. U.[...] (dla działki nr [...] przewidziano w Studium kierunek przeznaczenia i zagospodarowania w postaci terenu infrastruktury technicznej wraz zielenią, oznaczony na rysunku Studium symbolem I-Z.S), nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń bezpośrednio względem nieruchomości, których właścicielem lub współwłaścicielem jest skarżący. Wyszczególnione w skardze działki nr [...] i [...] stanowią bowiem własność Skarbu Państwa, którego prawa w zakresie nieruchomości rolnych wykonuje KOWR. Skarżący do dnia 10.10.2031 r. jest jedynie dzierżawcą tych działek, zaś w skardze nie podnosi jakichkolwiek zarzutów związanych z tym, że zmiana Studium mogłaby mieć wpływ na wykonywanie praw skarżącego wynikających z umów dzierżawy. Jak sam skarżący przyznał, kwestionowana przez niego zmiana sposobu wykorzystania tych działek, nie odnosi się bezpośrednio do nieruchomości będących jego własnością. Sformułowane w skardze obawy związane z wpływem na jego gospodarstwo rolne przewidzianego w zaskarżonej zmianie Studium kierunku przeznaczenia i zagospodarowania działek nr [...] i [...], w ocenie Sądu, nie dają również podstaw do uznania aby mogło dojść do pośredniego nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżącego. Autor skargi nie dostrzega przede wszystkim tego, że treść Studium należy odczytywać kompleksowo. Akt ten wymaga całościowej interpretacji. Wobec tego należy zauważyć, że Studium w części 4.7.27 Rozdziału II (Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego), zawiera postanowienia dotyczące układu komunikacji drogowej na terenie Gminy (zob. s. 137-138). Wskazano, że układ ten tworzą drogi i ulice publiczne istniejące i planowane. W kluczowym dla oceny dopuszczalności skargi fragmencie Studium wskazuje się, że: "Należy dążyć do nadania drogom i ulicom publicznym parametrów technicznych, w tym szerokości w liniach rozgraniczających określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w szczególności: (...) c) dla planowanej obwodnicy W. należy przyjąć klasę "Z", szerokość w liniach rozgraniczających m.in. 20 m na terenie zabudowanym i niezabudowanym oraz dwie jezdnie o dwóch pasach ruchu; d) dla nowych dróg powiatowych należy przyjąć klasę "Z", szerokość w liniach rozgraniczających min. 20 m na terenie zabudowanym i niezabudowanym oraz jezdnię o dwóch pasach ruchu; e) dla nowych dróg gminnych należy przyjąć klasy "Z", "L" lub "D". Dla dróg klasy "L" należy przyjąć szerokość w liniach rozgraniczających min. 12 m na terenie zabudowanym i 15 m na terenie niezabudowanym oraz jezdnie o dwóch pasach ruchu. Dla dróg klasy "D" należy przyjąć szerokość w liniach rozgraniczających min. 10 m na terenie zabudowanym i 15 m na terenie niezabudowanym oraz jezdnię o dwóch pasach ruchu (...)".
Analiza przywołanej treści Studium prowadzi do wniosku, że akt ten daje realne podstawy do oczekiwania, że w przypadku realizacji na działkach nr [...] i [...] inwestycji związanych z budową zespołu szkolno-przedszkolnego czy też budową obiektów związanych z handlem wielkopowierzchniowego, dojdzie również do przebudowy układu komunikacyjnego. W tym zakresie Studium przewiduje wprowadzenie kompleksowych rozwiązań, które w ocenie Sądu, eliminują potencjalne zagrożenia, które zostały wskazane w skardze. Biorąc pod uwagę funkcję Studium, jako dokumentu regulującego kwestie planistyczne w wieloletniej perspektywie czasowej, nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku podnoszenie w skardze zagrożeń oraz obaw, które dotyczą istniejących aktualnie ograniczeń związanych z parametrami technicznymi ul. [...], ponieważ nie są one adekwatne do przewidzianej w Studium docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej działek nr [...] i [...], w tym gruntownie zmienionego układu komunikacyjnego w ich pobliżu. Ponadto przepisy prawa powszechnie obowiązującego ściśle opisują standardy dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych właściwych do dróg publicznych w pobliżu placówek oświatowych.
Rozważając kwestię naruszenia w analizowanym aspekcie interesu prawnego skarżącego nie można zaprzeczyć, że jest on osobą bezpośrednio zainteresowaną sposobem ustalenie kierunków dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu działek nr [...] i [...]. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że nie wykazał on w skardze na czym polega nielegalność (sprzeczność z konkretnymi przepisami prawa odnoszącymi się do sfery jego uprawnień) przyjętych kierunków zagospodarowania w zaskarżonej uchwale. Skarżący nie wykazał, że w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym Studium, który prowadziłby do niekorzystnej zmiany jego sytuacji prawnej, wpływającej na sposób wykonywania przez niego prawa własności działek gruntu wykorzystywanych dla potrzeb gospodarstwa rolnego. W tym zakresie nie jest adekwatny przykład z orzecznictwa, który został podany przez pełnomocnika na rozprawie, albowiem dotyczy on przypadku wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntów sąsiednich pod budowę elektrowni wiatrowych. Tego rodzaju związku nie można również wywieść z ogólnikowych twierdzeń na temat niekorzystnego wpływu Studium na rozwój gospodarczy regionu, bezpieczeństwo żywnościowe, czy też zatrudnienie pracowników oraz lokalną społeczność. Nie zostały także poparte konkretnym zarzutami ogólnikowe twierdzenia zawarte w skardze na temat zagrożeń dla funkcjonowania należącej do skarżącego bazy magazynowej zbóż wraz z suszarnią, oczyszczalnią, systemem rozładunkowym i elektroniczną wagą samochodową z jakiej korzysta jego gospodarstwo rolne. Dlatego po analizie treści Studium i odpowiedzi na skargę należało uznać, że kwestionowany kierunek zagospodarowania, jaki został przewidziany dla działek nr [...] i [...], w żaden sposób nie wpływa na wykonywanie prawa własności skarżącego i tym samym nie narusza jego interesu prawnego. Interes skarżącego ma wyłącznie charakter interesu faktycznego.
Brak wykazania przez skarżącego legitymacji procesowej niniejszej sprawie zwalnia Sąd do odnoszenia się do zarzutów merytorycznych skargi. Dopiero bowiem istnienie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego przez zaskarżone Studium otwiera drogę do kontroli zgodności z prawem tego aktu prawnego. Tym samym nawet potencjalna sprzeczność zaskarżonej części uchwały z prawem nie legitymuje do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis.
Z powyższych względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonych wpisów Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.