II SA/Łd 518/23

II SA/Łd 518/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1603/24 - Wyrok NSA z 2025-08-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 1 pkt 2c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 24 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 24 marca 2023 r. Nr 60/2023, znak WOP.7721.1.2023.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej prawidłowości realizowanej budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 16 listopada 2022 r., nr 23/2022; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej M. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 518/23
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2023 r. (Nr 60/2023, znak: [...]) utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z 16 listopada 2022 r. (Nr 23/2022) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej prawidłowości realizowanej budowy obiektu budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 14 lipca 2020 r. M.C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach o przeprowadzenie kontroli na działce w miejscowości I., której właścicielem jest M.C., w związku z trwającą budową budynku w granicy jej działki.
Organ I instancji przeprowadził 11 sierpnia 2020 r. oględziny, podczas których stwierdził, że "Budowa jest w toku. Wybudowano fundamenty i posadzki z betonu. Wymiary [obiektu wynoszą] 6,28 x 8,0 m. Odległość [obiektu budowlanego] od granicy działki [wynosi] 1,50 m (dz. 94/2), a od drugiej strony 1,0 m. Stan zaawansowania [robót budowlanych], mury z pustaka o wys. 3 m". Inwestor M.C. poinformował, że nie posiada żadnej dokumentacji odnośnie do prowadzonej budowy. Uzyskał on od geodety informacje, że budowa wiaty nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, które załączono do protokołu z oględzin.
Organ ustalił, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Poddębicach brak jest dokumentów dotyczących spornego obiektu budowlanego, zaś dla przedmiotowej nieruchomości Gmina Z. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz 15 maja 2009 roku została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach 4 listopada 2020 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48. ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia M.G., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 7 stycznia 2021 r. uchylił w całości postanowienie PINB w Poddębicach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach dokonał nowych ustaleń co do kręgu stron postępowania oraz 13 marca 2021 r. przeprowadził oględziny w sprawie stanu zaawansowania budowy obiektu budowlanego w obecności inwestora. Zgodnie z treścią protokołu: "w czasie od ostatnich oględzin (22.08.2020 r.) wykonano wieniec żelbetowy wiążący 2 ściany i słupy obiektu. Wykonano dokumentację fotograficzną. Pan G. oświadczył, że przedmiotowy obiekt służył będzie do przechowywania płodów rolnych na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wydał postanowienie z 24 czerwca 2021 r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy -Prawo budowlane w sprawie spornego obiektu budowlanego nakazał wstrzymać prowadzenie robót budowlanych; dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy zabezpieczyć przed wstępem osób niepożądanych; przedłożyć w terminie do 30 października 2021 r.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wydał decyzję z 21 czerwca 2022r., którą nakazał M. G. rozbiórkę budynku gospodarczego w budowie o powierzchni zabudowy 50,24 m2 realizowanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w m. I., gmina Z.. Po rozpatrzeniu odwołania M. G. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wydał 23 września 2022 r. decyzję, którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolejny raz prowadząc postępowanie, PINB w Poddębicach przeprowadził 27 października 2022 r. oględziny na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z protokołem z oględzin: "stan zaawansowania budowy jak podczas ostatnich oględzin w dniu 16.03.2021 r. Sporządzono fotografie. Na działce znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy (inwentarski i gospodarczy)". Do protokołu załączono szkic sytuacyjny obrazujący układ wszystkich obiektów budowlanych nad przedmiotowej nieruchomości.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach decyzją z 16 listopada 2022 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości realizowanej budowy obiektu budowlanego gospodarczego o wymiarach 6,28 m x 8,00 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], w m. I., gm. Z. przez M. G..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.C., która zaskarżyła w całości decyzję organu I instancji i wnosiła o orzeczenie co do istoty poprzez nakazanie rozbiórki istniejącego budynku, wadliwie zakwalifikowanego jako "wiata do przechowywania płodów rolnych". Zdaniem strony w świetle definicji wiaty wypracowanej przez orzecznictwo sądowe nie sposób uznać, aby sporny obiekt mógł być tak zakwalifikowany. Skarżąca podniosła, że w sprawie mamy do czynienia w sposób bezsporny z budynkiem w trakcie realizacji, na co wskazuje betonowy fundament, utwardzone podłoże, trzymetrowe ściany z pustaka (dwie pełne i jedna rozpoczęta) oraz wieniec żelbetowy wiążący ściany i słupy. Budynek ma powierzchnię przekraczająca 50 m2, a zatem nawet gdyby uznać go za wiatę to byłby stawiany samowolnie. W efekcie czego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania.
Zaskarżoną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach w przedmiocie umorzenia postępowania.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest "obiekt budowlany gospodarczy w budowie" o powierzchni zabudowy 50,24 m² realizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w m. I., gmina Z.. Inwestor tego obiektu - M.C., nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę , ani nie dokonał zgłoszenia budowy takiego obiektu budowlanego. W swoich oświadczeniach składanych w toku trwającego postępowania wskazywał, że budowany obiekt budowlany ma być wiatą gospodarczą. Wobec czego ma służyć prowadzonej przez niego działalności rolniczej, m.in. składowaniu płodów rolnych. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne, takiego pozwolenia nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Budowa takich obiektów budowlanych nie wymaga również dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne.
Dokonując kwalifikacji spornego obiektu budowlanego organ wskazał, że z treści art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne wynika, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter wyczerpujący, w związku z czym każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć wyłącznie do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii tj. 1) budynek, 2) budowla 3) obiekt małej architektury. Wznoszony obiekt budowlany jest obiektem pozostającym w budowie, nie sposób zatem przewidzieć jego końcowego kształtu i funkcji, dlatego oprzeć się należy na dostępnych dowodach.
Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obiekt ten posiadał na dzień oględzin tj. 16.03.2021 r.: fundament betonowy, dwie ściany murowane z pustaka oraz dwa słupy o wysokości 3,0 m, a także wieniec żelbetowy wiążący ściany i słupy. Obiekt ten jest trwale połączony z gruntem, wykonano wylewkę betonową. Taki stan zaawansowania robót budowlanych potwierdziły kolejne oględziny przeprowadzone 27.10.2022 r. Skoro sporny obiekt budowlany pozostaje w budowie, nie sposób stwierdzić jego docelowego kształtu, dlatego też organy nadzoru budowlanego zobligowane są oceniać wzniesioną konstrukcję na dzień wydawania rozstrzygnięcia. W ocenie organu oznacza to, że na chwilę obecną nie sposób uznać, że stanowi on budynek, zaś oświadczenie inwestora informujące, że budowana jest wiata nie może zostać pominięte. Należy w szczególności wziąć pod uwagę ostatnie oświadczenia inwestora złożone w toku postępowania odwoławczego, bowiem każda wola inwestora podczas procesu prowadzonej budowy może być modyfikowana i aktualizowana. Zgodnie z oświadczeniami M. M.G. z 14.02.2023 r. oraz 10.03.2023 r. jego zamiarem jest wzniesienie obiektu budowlanego, który ma mieć funkcję wiaty do przechowywania siana lub słomy. Inwestor dodatkowo oświadcza, że obiekt ma posiadać jedynie 2 ściany plus wrota suwane, a 1 ściana całkowicie otwarta.
W świetle aktualnego oświadczenia inwestora o zamierzeniu budowlanym organ podniósł, że nie można domniemywać samowoli budowlanej, zgodnie z zasadą zabraniającą rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony, w tym wypadku inwestora. Jak wskazał w swojej poprzedniej decyzji kasatoryjnej z 23.09.2022 r. tutejszy organ: "wykonane roboty budowlane nie wskazują, że w chwili obecnej na działce o nr ewid. [...], w m. I., gmina Z. powstaje budynek - czyli taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Skoro na tym etapie nie sposób zakwalifikować przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, niedopuszczalne jest tym samym kwestionowanie zamierzenia budowlanego inwestora wyrażanego od początku postępowania". Organ stopnia wojewódzkiego podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w tym rozstrzygnięciu, opierając je o zaktualizowane oświadczenia inwestora.
Nie kwestionując zamierzenia inwestora o budowaniu obiektu budowlanego będącego wiatą, organ II instancji wskazał, że wiata jest samodzielną konstrukcją lekką, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem), która nie jest budynkiem a jest budowlą. Organ zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się dodatkowo, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia, m.in, jego funkcji. Z kolei według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz.U. Nr 112, poz. 131 z późn. zm. - budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione.
Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje, że analizowany obiekt budowlany będący w stadium budowy można na dzień wydawania niniejszej decyzji zakwalifikować jako wiatę zgodnie z zamierzeniem budowlanym przedstawianym przez inwestora. Jest trwale związany z gruntem, nie posiada wszystkich ścian, jest konstrukcją mającą składać się z dachu oraz wspartą na słupach. Wiata ma służyć przechowywania płodów rolnych narażonych na deszcz, w tym siana lub słomy. Zakwalifikować należałoby zatem wiatę jako wiatę o funkcji rolniczej i gospodarczej. Stosownie do powoływanego już powyżej art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowalne budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m² nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli usytuowana jest na działce na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
W realiach sprawy powstający obiekt usytuowany jest na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny. Jeżeli sporny obiekt budowlany jest budowany jako wiata, to wywnioskować należy, że obiekt ten nie przekraczałby dopuszczalnej dla wiat powierzchni zabudowy, a więc korzystałby ze zwolnienia przewidziane w katalogu art. 29 ustawy – Prawo budowalne. Zgodnie z pomiarami PINB w Poddębicach powierzchnia zabudowy wynosi 50,24 m², a więc uwzględniając dopuszczalne w arytmetyce zaokrąglanie liczb dziesiętnych, taka budowla nie przekraczałaby górnej granicy tolerancji zwalniającej z konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę wynoszącej dla wiat 50 m². Dlatego też ustalenia i konstatacje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w tej materii należy uznać za prawidłowe.
Następnie organ stwierdził, iż konsekwencją uznania, że sporny obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany na tym etapie jego budowy jako budynek, z jednoczesnym przyjęciem zamierzenia budowlanego budowy wiaty jest niepodleganie takiego obiektu pod regulacje rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) [dalej: rozporządzenie], w szczególności co do sytuowania względem działek sąsiednich zgodnie z § 12 rozporządzenia, który ma zastosowanie wyłącznie do odległości budynków od granicy na działce budowlanej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła M.C., która zarzuciła organowi naruszenie :
1) art. 105 §1 k.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie dotyczącej prawidłowości realizowanej budowy obiektu budowlanego gospodarczego o wymiarach 6,28 m x 8,00 m, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] , w m. I., gm. Z. przez M. G. , jest bezprzedmiotowe,
2) art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowalne poprzez niewłaściwą interpretację sprowadzającą się do twierdzenia, że obiekt budowlany na działce nr [...] to wiata na produkty rolne,
3) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uwzględniającej jedynie interes inwestora,
4) 77 §1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem rzeczywistych ustaleń w toku postępowania i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu właściciela działki nr [...].
Skarżąca wyraziło stanowisko, że wiata jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany , której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Inwestor w tej sprawie zwracał szczególną uwagę na przeznaczenie realizowanego obiektu (przechowywanie płodów rolnych). Dalej wskazała, że organ II instancji dokonaną przez siebie interpretacją przepisów stworzył taką sytuację, w której każdy budynek, realizowany bez pozwolenia mógłby być, o ile prace budowlane z jakiegoś powodu zostałyby przerwane, uznany za wiatę. Niezależnie od tego w jakiej odległości od granic działki byłby zrealizowany, z jakich materiałów, a nawet niezależnie od tego czy przekraczałby powierzchnię określoną w przepisach prawa.
Zdaniem skarżącej, przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy - Prawo budowlane nie wymaga dodatkowej interpretacji, a właściwie nadinterpretacji, która w istocie miała miejsce w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej sformułowanie "do 50 m²" znaczy nie więcej niż 50 m², żadne "zaokrąglenia arytmetyczne" nie mogą mieć miejsca.
Wskazała końcowo, że w wyniku działań sąsiada, w odległości 1 m od granicy mojej działki ma obecnie niedokończoną budowę budynku i mur o powierzchni ok. 20 m.
Reasumując stwierdził, że w tej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, a tym samym uznania, że budynek o wskazanych w decyzji cechach może być usytuowany z pominięciem przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej popierała skargę i wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca popierała skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w ramach niniejszego postepowania jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Poddębicach z 16 listopada 2022 r., mocą której organ ten umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji budowy obiektu budowalnego na działce o nr. ewid. [...], w miejscowości I., gmina Z. przez inwestora M. G..
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części.
Organ I instancji uznał, a organ odwoławczy to stanowisko podzielił, że budowa wiaty takiej jak w realiach niniejszej sprawy nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] – w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy spornej wiaty - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te zawierają katalog wyłączeń od tej zasady, wskazując jakie konkretne roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. W art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Pamiętać przy tym należy, analizując ów przepis, że – jak wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2017 r., II OSK 512/16 - wszelkie ww. wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane, nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Ustawodawca zwalnia zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty, mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane. Skoro bowiem zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków, tylko z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych. Innymi słowy, ustawa wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji jedynie tych wiat, które stricte spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane. O tym zaś, decyduje sposób użytkowania wiaty oraz jej przeznaczenie.
Analizując problem prawny w niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że zwolnienie budowy wiaty z obowiązku uzyskania decyzji na budowę (dokonania zgłoszenia) nie oznacza wyłączenia jej spod reżimu innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów Prawa budowlanego.
Należy w tym zakresie zatem wskazać, że organ winien dokonać kontroli powstającego obiektu mając na względzie kompleks przepisów technicznych i budowlanych, a ewentualne umorzenie postępowania prawidłowe będzie dopiero wtedy, gdy nie dojdzie do stwierdzenia naruszenia przepisów prawnych. Obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Zatem środki prawne przewidziane w art. 51 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może i powinien zastosować także w przypadku robót budowlanych (obiektów) niewymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które jednak są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Mieści się w tym zakresie także obiekt budowlany tak jak w realiach analizowanej sprawy.
Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że realizowany na działce nr [...] obiekt charakteryzuje się co do zasady cechami właściwymi dla wiaty. Jest to bowiem budowla składająca się z dwóch ścian, ściana trzecia ma być bramą przesuwną (inwestycja nie jest dokończona) i jest to obiekt niezamknięty z wszystkich stron. Takie też stanowisko zajmuje inwestor, który stwierdza jednoznacznie, że budowany obiekt będzie wiatą, wykorzystywaną na cele związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym – celem przechowywania płodów rolnych. Potwierdza przy tym, że budowany obiekt nie będzie zamknięty z jednej strony (nie będzie jednej ściany). Prawidłowo zatem organ ustalił, że inwestor realizuje budowlę typu wiata, a nie budynek gospodarczy. Istotną bowiem cechą odróżniającą budynek gospodarczy od wiaty jest zamknięcie budynku przegrodami (ścianami) ze wszystkich stron, w przeciwieństwie właśnie do wiaty.
Poprzedzając dalszą ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że klasyfikację i definicję obiektu budowlanego będącego wiatą wielokrotnie dokonywało orzecznictwo sądowe. Pod pojęciem wiaty rozumie się lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Sama zaś wiata może być zadaszona lub nie. Wiata stanowi budowlę niezamkniętą przegrodami ze wszystkich stron (por. m.in. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1398/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19; wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 575/17; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15; wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, wyrok NSA z 21 września 2010 r., II OSK 13[...]/09; wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., I OSK 978/05). W miarę jednolicie przyjmuje się, że wiatę należy zaliczyć do budowli (por. przykładowo wyroki NSA z 30 kwietnia 1999 r., IV SA 1851/96, z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Po 1022/18).
W języku polskim wiata jest określana jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem tramwajowym (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, t. IV, Warszawa 2003).
Dla wyznaczenia wzorca normatywnego pozwalającego odnieść wiatę do przepisów budowlanych należy natomiast przywołać § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) [dalej: rozporządzenie]. Przepis stanowi: przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Według pierwszego, rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Takie zawężenie ma miejsce w odniesieniu do § 12 rozporządzenia, w którym określone zostały odległości od granicy z działką budowlaną (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1642/11). Według drugiego stanowiska, które akceptuje tutejszy Sąd, z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11). Zakres i treść kontroli adekwatnej do przedmiotu postępowania determinowany będzie zatem ustaleniem charakteru i funkcji relewantnej wiaty.
Odnosząc się do rozpatrywanego zagadnienia należy mieć na uwadze, że definicja obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2).
Zgodnie z zakresem rozporządzenia, wydanego przez właściwego ministra na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, jego przepisy ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniających spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy. Zatem, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przede wszystkim przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Jednakże przepisy rozporządzenia stosuje się również do niektórych budowli, ale wyłącznie takich, gdy pełnią funkcje użytkowe budynków, wynika to wprost z redakcji analizowanego przepisu. Nie każda budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy, pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków, stąd rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania (tak jak w przypadku wszystkich obiektów małej architektury). Dodać trzeba, że w odniesieniu do szeregu budowli, które nie pełnią funkcji użytkowych budynków wydane zostały przez właściwych ministrów, na podstawie delegacji ustawowej, odrębne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te obiekty. Powracając do wcześniejszych uwag należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy obiekt spełnia warunki do uznania go za budowlę i pełni funkcję użytkową budynku, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania takich budowli.
Jeśli zatem budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Stanowczo jednak należy pokreślić, że niezbędnym do tego warunkiem jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że wiata służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, płodów rolnych, sprzętu rolniczego itp.
Niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu. Podzielić więc należy stanowisko strony skarżącej, że także wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku (w rozpoznawanej sprawie budynku gospodarczego – przechowywanie płodów rolnych) objęta jest wymogami rozporządzenia, w tym § 12 określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-217 regulującego kwestie związane z usytuowaniem także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Sąd w składzie orzekającym przyłącza się zatem do kierunku interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowanego w powołanym uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11.
Jeżeli zatem ustalono by w sposób niewątpliwy, że sporna wiata budowana na działce nr [...] ma spełniać funkcje użytkowe budynków (np. funkcje gospodarcze związane z działalnością rolniczą), to zaktualizują się wymogi prawne wynikające z powoływanego rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych budynków, będziemy mieli bowiem do czynienia z budowlą nadziemną realizującą funkcje przypisywane budynkom. W wyroku z 12 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 628/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż o tym, czy wiata pełni funkcję użytkową budynku, decyduje przede wszystkim jej przeznaczenie. Spełniać funkcję budynku będzie wyłącznie wiata o przeznaczeniu innym niż rekreacyjno-wypoczynkowym (wiata składowa czy magazynowa). Takich ustaleń w analizowanym postępowaniu administracyjnym jednak zabrakło, co następnie przełożyło się na przedwczesne i nieuzasadnione rozstrzygnięcia administracyjne, oparte na niedowiedzionym w pełni założeniu, że przedmiotowa wiata nie podpada pod regulacje prawne dotyczące obiektów budowlanych, w tym budynków. Tym bardziej, że inwestor wypowiadał się co do charakter i sposobu wykorzystania spornego obiektu. Powyższe organ pominął w swoich rozważania, w ogóle nie odnosząc się do kwestii sposobu wykorzystania spornego obiektu, jego przewidywanej funkcji.
Kontynuując wskazany wywód podkreślić trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z 26 marca 2021 r., II OSK 1594/18), że niezbędnym warunkiem, aby do budowli pełniącej funkcję użytkową budynku stosować przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych budynków, jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że budowla (np. wiata) służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, płodów rolnych, sprzętu rolniczego itp.
Reasumując, trzeba w konsekwencji podkreślić, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (§ 12) regulują między innymi usytuowanie budynku względem granicy działki, i w tym znaczeniu nie jest prawidłowe stwierdzenie organów, że prawo budowlane oraz przepisy z nim związane nie wprowadzają żadnych ograniczeń dotyczących lokalizacji budowli jakimi są wiaty w stosunku do granic działki, na której zostały usytuowane. Stwierdzić zatem należy, iż ocena organu została dokonana przy przyjęciu błędnego założenia, że przepis § 12 rozporządzenia nie znajduje zastosowania do budowli (wiat) spełniających funkcje użytkowe budynku gospodarczego. Wprost przeciwnie, zgodnie z tym co rozważono powyżej, zagadnienie to ma istotne, niejednokrotnie nawet rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Już tylko z tych względów analizowane decyzje organów administracji, zarówno organu odwoławczego, jak i organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Istotne wątpliwości budzi także sama kwestia uznania przez organ, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia faktycznie z obiektem, który spełnia cechy uznania go wiatę. Przede wszystkim bowiem, w ocenie Sądu, kwalifikacja prawna spornego obiektu została dokonana z zaprzeczeniem ustaleń faktycznych. Przyjmując nawet, że sporny obiekt to wiata (w aspekcie wypracowanych przez orzecznictwo przesłanek co do nieposiadania przez obiekt jednej ściany), to jednak z danych przekazanych przez organ I instancji wynika niesporne, że powierzchnia zabudowy przekracza 50 m2. Organ nie kwestionuje tej powierzchni, a jednak dopuszcza "zaokrąglenie liczb dziesiętnych", jawnie tym samym naruszając przepis prawa materialnego obowiązującego w dacie powstania obiektu, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Słusznie skarżąca podnosi, że ustawodawca nie dopuścił "zaokrąglania" powierzchni, skoro wskazano konkretnie powierzchnię "do 50 m2". Powyższe oznacza, że co do zasady każde przekroczenie tej powierzchni nie pozwala na skorzystanie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowalne w brzmieniu z daty prowadzenia inwestycji, który stanowił o brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla "wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki".
Jedynie na marginesie zwrócić należy uwagę, że działka nr [...], na której posadowiono sporny obiekt, ma powierzchnię 2.900 m2, a jednocześnie organy nie ustaliły ile jest już obecnie wiat na tej działce, w konsekwencjach, czy zatem nie został przekroczony wyżej wskazany limit. Organ wskazał jedynie, że na działce nr [...] jest jeden budynek mieszkalny, 2 budynki gospodarcze oraz są zaznaczone są trzy obiekty, co do których organ nie wypowiedział się. Jeśli są one nawet wiatami, to łącznie ze sporną wiatą tworzyły sumę 4 wiat, co przy powierzchni 2.900 mkw nie doprowadzi do przekroczenia limitu. Niemniej jednak organ nie ustalił wszystkich prawnie relewantnych okoliczności oraz jawnie zaprzeczył już dokonanym ustaleniom. Należy także mieć na uwadze, iż dokonany pomiar spornego, powstającego obiektu organ określił na 50,24 m2, zatem faktycznie przekroczenie "przepisowych" 50 m2 jest nieznaczne. Nie upoważnia to jednak organu do dokonywania "zaokrąglenia", albowiem nie wynika takowe uprawnienie z żadnego przepisu. Z drugiej strony organy powinny dokładnie wykazać sposób dokonanych pomiarów, z uwagi na tak nieznaczące przekroczenie, które może mieścić się w granicach błędu.
Reasumują, uznać należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym że doszło także do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Było to częściowo konsekwencją przyjęcia przez organ, że wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego wyłączona jest spod działania przepisów rozporządzenia. Zdaniem Sądu, z podniesionych wyżej powodów, są to istotne uchybienia proceduralne, nie gwarantujące zachowania praw strony skarżącej.
W konsekwencji zarzuty skargi ocenione zostały jako usprawiedliwione. Wskazane błędy w stosowaniu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego doprowadziły do przedwczesnego wykluczenia przez organ zastosowania przepisów materialnych, zwłaszcza w postaci rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte bezpośrednio w treści uzasadnienia, określi jednoznacznie jaki charakter (funkcje) spełniać ma powstający obiekt budowalny, co pozwoli dalej badać jego legalność z perspektywy przepisów budowlanych.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł), kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowej za złożenie pełnomocnictwa (17 zł).