II SA/Łd 517/25

II SA/Łd 517/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art, 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 323 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 roku sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 maja 2025 roku nr 140/2025 znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekty zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej I.D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Decyzją z 15 maja 2025 r., nr 140/2025, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty Wieruszowskiego z 13 marca 2025 r., znak: AS.6740.176.2024, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 6 sierpnia 2024 r., nr 198/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej W. G. pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G..
Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że Starosta Wieruszowski decyzją z 6 sierpnia 2024 r., nr 198/2024, zwaną dalej: "decyzją Pnb", zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej o powierzchni zabudowy 89,90 m2, powierzchni użytkowej 99,30 m2 i kubaturze 386,57 m3, położonej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., w gminie G..
10 września 2024 r. do Starosty Wieruszowskiego wpłynął wniosek I. D. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Pnb, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Starosta Wieruszowski postanowieniem z 16 września 2024 r., znak: AS.6740.176.2024, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Pnb, a następnie, pismem z 14 listopada 2024 r., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. W ustawowo przewidzianym terminie żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Starosta Wieruszowski, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 28 listopada 2024 r., znak: AS.6740.176.2024, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Pnb. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż poddał dokładnej analizie wniesione zastrzeżenia do spornej inwestycji i stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości są niezasadne, gdyż stwierdzenie przekroczenia jakichkolwiek dopuszczalnych norm z zakresu ochrony środowiska możliwe będzie dopiero na etapie użytkowania obiektu. Starosta Wieruszowski stwierdził, że budowa myjni samochodowej nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a wszystkie zarzuty I. D. są hipotetyczne i niemożliwe do określenia na etapie projektowania i budowy obiektu. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że urządzenia myjni zlokalizowane są w odległości ok. 40 m od budynku skarżącej, a jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
Po rozpatrzeniu odwołania I. D. od ww. decyzji organu I instancji Wojewoda Łódzki decyzją z 3 lutego 2025 r., nr 23/2025, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ja postanowienie Starosty Wieruszowskiego znak: AS.6740.176.2024, z 16 września 2025 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. ze względu na brak wyłączenia pracownika, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Pnb. Z uwagi na charakter formalny rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżących nie mogły być poddane analizie i pozostawiono je do oceny organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Ponownie prowadząc postępowanie Starosta Wieruszowski postanowieniem z 19 lutego 2025 r., znak: AS.6740.176.2024, wyłączył pracownika w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Pnb i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy innego pracownika.
Starosta Wieruszowski postanowieniem z 26 lutego 2025 r., znak: AS.6740.176.2024, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Pnb, a następnie działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 13 marca 2025 r., znak: AS.6740.176.2024, zwaną dalej "decyzją Starosty", odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Pnb. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż po ponownym przeanalizowaniu złożonych dokumentów nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji Pnb.
W odwołaniu od decyzji Starosty pełnomocnik I. D. zarzucił jej naruszenie:
a) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej "Prawem budowlanym", poprzez niezasadne odmówienie statusu strony I. D. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Pnb, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów i stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż powinna być uznana za stronę tego postępowania z uwagi na realny wpływ inwestycji na jej prawo własności nieruchomości (działkę nr ewid. [...]) w zakresie emisji hałasu na ponadnormatywne oddziaływanie myjni, decydujące o przyznaniu I. D. statusu strony w tej sprawie;
b) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niezasadną odmowę uchylenia decyzji Pnb, mimo iż narusza ona wymagania ochrony środowiska i przepisy odrębne (normy dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu, tj. art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112); dołączona do odwołania analiza akustyczna wskazuje, iż myjnia narusza przepisy wyznaczające dopuszczalny poziom hałasu emitowanego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dziennej,
c) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, tj. brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność hałasu emitowanego przez inwestycję oraz innych zakłóceń przekraczających zwykłą miarę na nieruchomości sąsiednie.
Wobec powyższego I. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, tj. uchylenie decyzji Pnb oraz wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z analizy akustycznej dołączonej do odwołania.
Następnie organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego nie jest równoznaczne z ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, gdyż w pierwszej kolejności polega na zbadaniu, czy w konkretnej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero ustalenie przez organ zaistnienia przesłanki wznowienia upoważnia do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wyjątek od powyższego stanowią okoliczności określone w art. 146 oraz art. 151 § 2 k.p.a. Jednocześnie, ustalenia organu w zakresie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie stanowi bowiem konsekwencję ustalenia przez organ prowadzący postępowanie braku przesłanki wznowienia, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Tym samym stwierdzenie, że nie zaistniała w konkretnej sprawie przesłanka wznowieniowa kończy jej badanie.
Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje ustalenie, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania - wskazana przez I. D. we wniosku z 10 września 2024 r. - umożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Pnb. W niniejszej sprawie skarżąca powołała się na przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Pnb.
Kategoria interesu prawnego, na której oparty jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego i powinna być rozważana wnikliwie z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. W toku wznowionego postępowania organ winien zatem zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce.
Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu, w zakresie prawa materialnego.
Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wyjaśnił, że interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z uwagi na fakt, iż decyzja podlegająca weryfikacji w niniejszym postępowaniu dotyczy pozwolenia na budowę to krąg stron postępowania należy określić na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi.
Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu Starosty Wieruszowskiego zakończonym decyzją Pnb I. D. nie posiadała przymiotu strony, a we wniosku o wznowienie swój interes prawny wywodzi z tytułu własności działki nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G.. Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji, objętej decyzją PnB jest budowa samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G.. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że myjnia usytuowana została w odległości ok. 30 m od granicy działki I. D. oraz w odległości ok. 40 m od budynku mieszkalnego na jej działce. Na działce inwestycyjnej zaprojektowano również miejsca postojowe dla samochodów osobowych, stanowisko odkurzacza i miejsce pojemników na odpady stałe. Projektowana powierzchnia zabudowy myjni wyniesie 89,90 m2, a jej wysokość 4,61 m. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu określono zaś, że wszelkie uciążliwości spowodowane projektowaną inwestycją (drgania, promieniowanie, hałas) nie będą wykraczały poza granice własności inwestora. Obszar odziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną nr ewid. [...].
Wojewoda Łódzki przeprowadził analizę dokumentacji projektowej celem zweryfikowania, czy badana inwestycja powoduje ograniczenia w zabudowie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G., będącej własnością I. D. i stwierdził, że projektowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W projekcie wskazano, że planowana inwestycja nie będzie wpływała na zanieczyszczenie powietrza wody i gleby. Ponadto, w części opisowej projektu myjni wskazano, że przyjęte rozwiązania projektowe, przestrzenne, funkcjonalne i techniczne zostały dobrane tak, aby przy spełnieniu wszystkich wymagań przepisów odrębnych nakazów i zakazów, w jak najmniejszym stopniu wpływać na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw by uznać, że budowa myjni samochodowej, na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G., w ww. zakresie oddziałuje na nieruchomość I. D..
Wojewoda Łódzki wskazał również, że do złożonego odwołania na decyzję Starosty skarżąca przedłożyła opracowanie pn.: "Sprawozdanie z badań - pomiary emisji hałasu emitowanego do środowiska w dwóch punktach pomiarowych w porze dziennej i nocnej z instalacji technologicznej myjni samoobsługowej A zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G." sporządzone przez E. w dniu 24 marca 2025 r.". W ww. opracowaniu stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w porze dziennej w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji.
Odnosząc się do powyższego, w oparciu o przytoczone orzecznictwo, organ odwoławczy stwierdził, że skoro przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 p.bud., tj. ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego, to jako obszaru oddziaływania w rozumieniu tego przepisu nie można zakwalifikować terenu, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tylko podmioty, których prawo zagospodarowania nieruchomości doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Pojawienie się np. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. Ponadto przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska może ewentualnie uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Unormowania zawarte w tej ustawie przewidują w szczególności środki prawne służące m.in. ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochrona taka może być udzielona jednak w przypadku realnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu, czy ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń. W przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej różnego rodzaju oddziaływaniami na jej nieruchomości może ona domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 KC w związku z art. 144 KC). Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.
Następnie Wojewoda Łódzki nawiązał do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 350/24, który zwrócił uwagę na nowelizację art. 3 pkt 20 Pr. bud. dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca") i stwierdził, że obecnie jedynie ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również jej zagospodarowania jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) przez planowany do realizacji obiekt, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. Przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wobec tego wykładać ściśle, nie jak dotychczas (przed nowelizacją) rozszerzająco. Bezspornym jest wobec tego, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle aktualnego brzmienia art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. zarzuty m.in. dotyczące przekroczenia norm hałasu, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego. Występowanie immisji pośrednich z jednej nieruchomości na drugą nieruchomość może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych w toku postępowania przed sądem powszechnym.
Organ odwoławczy dodał, że w jego ocenie złożone przez skarżącą sprawozdanie z badań emisji hałasu, nie jest dokumentem urzędowym w świetle art. 76 § 1 k.p.a., a jedynie ma charakter prywatnej opinii strony postępowania. W konsekwencji nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Stwierdzenia ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i dochodzenia roszczeń z tego tytułu należy prowadzić na drodze postępowania cywilnego.
Wobec powyższego, uwzględniając przyjętą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zdaniem organu II instancji, stanowisko skarżącej w ww. zakresie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o przyznaniu statusu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda Łódzki dodał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego sprawdził również, czy działka należąca do wnioskodawczyni zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania inwestycji, wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem WT".
W ocenie Wojewody Łódzkiego projektowana inwestycja, z uwagi na zakres zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w zabudowie na nieruchomości I. D.. Usytuowanie spornej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G. w odniesieniu: do granicy z działką skarżącej - w odległości ok. 30 m, a także do budynku mieszkalnego na działce Skarżącej - w odległości ok. 40 m, pozwala stwierdzić, że myjnia nie ogranicza zabudowy terenu wnioskodawczyni, z uwagi na treść § 12 rozporządzenia WT. Inwestycja nie wprowadza również ograniczeń związanych m.in. z przesłanianiem innych obiektów w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia WT. Z projektu budowlanego wynika, iż odległość projektowanej myjni, z uwagi na jego wysokość wynoszącą 4,61 m, jako obiektu przesłaniającego w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego, będącego własnością I. D., jest większa od wysokości przesłaniania. Jednocześnie, działka należąca do I. D. nie jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania wynikającym z § 19 rozporządzenia WT, dotyczące odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z projektu wynika, że miejsca parkingowe (łącznie 2) na działce inwestycyjnej zaprojektowano w najmniejszej odległości przekraczającej 40,0 m od granicy działki I. D.. Ponadto, działka należąca do Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia WT, dotyczące odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano również, że wody opadowe i roztopowe, w obrębie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G., będą odprowadzane powierzchniowo po nieutwardzonym terenie działki. Działka wnioskodawczyni nie znajduje się również w obszarze oddziaływania określonym w oparciu o przepisy rozporządzenia WT zawarte w § 57, w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60, w zakresie nasłonecznienia, m.in. pokoi mieszkalnych. Projektowana myjnia nie zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi oraz zgodnie z § 213 rozporządzenia WT jest zwolniona z wymagań klasy odporności ogniowej. Dodatkowo w projekcie wskazano, że wszystkie elementy zaprojektowano jako nierozprzestrzeniające ognia.
Biorąc powyższe pod uwagę, w związku z wyżej wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi, Wojewoda Łódzki stwierdził, iż nieruchomość skarżącej znajduje się poza strefą obszaru oddziaływania inwestycji objętej ostateczną decyzją PnB. Projektowana inwestycja nie pozbawia również nieruchomości I. D. dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Zagospodarowanie terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja zaprojektowane zostało w sposób, który nie utrudnia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Starosta Wieruszowski właściwie wyznaczył krąg stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji PnB.
Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, fakt wystąpienia uciążliwości spowodowanych projektowaną inwestycją nie uzasadnia przyznania przymiotu strony osobie niezadowolonej z projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, iż I. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, który nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania nieruchomości powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanej inwestycji i innych jej cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w jej otoczeniu.
Mając na uwadze zakres inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i położenie projektowanej inwestycji w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, Wojewoda Łódzki stwierdził, że działka I. D. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zatem należy stwierdzić, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PnB. Powyższe ustalenia obligują zatem do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Tym samym, zaskarżoną decyzję Starosty Wieruszowskiego znak: AS.6740.176.2024, z 13 marca 2025 r., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Pnb należało utrzymać w mocy, gdyż odpowiada ona prawu.
Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła I. D. zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji, która organ I instancji odmówił statusu strony I. D. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Wieruszewskiego nr 198/2024, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów i stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż powinna być uznana za stronę tego postępowania z uwagi na realny wpływ inwestycji na jej prawo własności nieruchomości (działkę nr [...]) w zakresie emisji hałasu (przepisy prawa nakazują badanie poziomu oddziaływania akustycznego inwestycji na działki sąsiednie objęte ochroną akustyczną - art. 112 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska). Na ponadnormatywne oddziaływanie myjni, decydujące o przyznaniu skarżącej statusu strony w sprawie budowlanej, wskazuje znajdująca się w aktach sprawy opinia akustyczna (sporządzona przez laboratorium akredytowane), która potwierdza przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na działce sąsiadującej z działką skarżacej, tj. na działce nr [...]. Działka I. D. jest położona zaledwie o 2 m dalej niż działka [...], należy więc uznać, że eksploatacja myjni również wpływa na jej nieruchomość. Fakt oddziaływania myjni na tą nieruchomość nie jest hipotetyczny (jak twierdzi Starosta), a realny, jednak oddziaływanie akustyczne w ogóle nie było brane pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ww. osoba powinna zostać uznana za stronę postępowania budowlanego;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niezasadna odmowę uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Nr 198/2024), mimo iż narusza ona wymagania ochrony środowiska i przepisy odrębne (normy1 dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu, tj. art. 112 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Znajdująca się w aktach sprawy analiza akustyczna wskazuje, iż myjnia narusza przepisy wyznaczające dopuszczalny poziom hałasu emitowanego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w porze dziennej, pomiary dla pory nocnej nie zostały ukończone z uwagi na zamkniecie myjni przez właściciela w trakcie wykonywania tych pomiarów). Z uwagi na to w postępowaniu wznowieniowym powinno dojść do uchylenia decyzji Starosty Nr 198/2024 oraz do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego;
3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych ti.:
a) brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność hałasu emitowanego przez inwestycję na nieruchomości sąsiednie objęte ochroną akustyczną (brak zażądania od inwestora modelu rozprzestrzeniania się hałasu, poprzestanie na jego oświadczeniu o braku emitowania hałasu na dziatki sąsiednie, brak przeprowadzenia własnej analizy akustycznej w terenie (skoro wg Wojewody przedłożona opinia była niewystarczająca) - co było możliwe z uwagi na uruchomienie myjni);
b) brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność powodowania przez inwestycję innych zakłóceń przekraczających zwykłą miarę, oddziaływujących szkodliwie na nieruchomości sąsiednie (brak oględzin działki inwestora i działki skarżącej, brak ustalenia oddziaływań emitowanych zazwyczaj przez obiekty myjni, które bezsprzecznie wykraczają poza działkę inwestycyjną, wbrew zapewnieniom inwestora i projektanta);
c) stwierdzenie, że przedłożona opinia akustyczna ma walor jedynie dowodu prywatnego, stąd nie może stanowić rozstrzygającego dowodu w sprawie budowlanej. W tym zakresie Wojewoda pominął fakt, iż opinia została sporządzona przez laboratorium akredytowane, był to zatem podmiot, który równie dobrze mógł sporządzić opinię na zlecenie organu, ponieważ posiadał w tym zakresie wszelkie uprawnienia, a jego opinia powinna zostać uznana za miarodajną. Wojewoda zupełnie pominął kwestię hałasu, przyjmując bardzo wąską interpretację obszaru oddziaływania, ograniczając to pojęcie do ograniczeń w zabudowie sąsiedniego terenu, podczas gdy z orzecznictwa wynika szersze ujęcie tego pojęcia.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wieruszewskiego.
Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielem działki o nr ew. [...], obręb K.. Prosperująca już myjnia jest zlokalizowana na działce inwestora o nr ew. [...], sąsiaduje z zabudowaną działką I. D. (zabudowa jednorodzinna) i działa całodobowo przez 7 dni w tygodniu, w otwartych boksach, na otwartym terenie, generując hałas. Działka [...] otoczona jest wyłącznie domami jedno- oraz wielorodzinnymi. Bezpośrednio z działką inwestora graniczy nieruchomość, na której zlokalizowany jest plac zabaw. W okolicy myjni mieści się również świetlica.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że projektant określa obszar oddziaływania planowanego obiektu (por. art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego), ale prawidłowość takiego określenia, a co za tym idzie ustalenia kręgu stron postępowania, powinna być przedmiotem badania organu, który może krytycznie podejść do założeń inwestora. W aktach sprawy budowlanej oraz w decyzjach organów I i II instancji nie ma wzmianki o negatywnym oddziaływaniu myjni poza działka inwestora, a które to oddziaływanie jest oczywiste i nie tylko hipotetyczne, takie stwierdzenie opiera się o znajdujące się w aktach dowody (a zanim one się pojawiły - o doświadczenie życiowe). Żeby to stwierdzić myjnia nie musi działać, oczywistym jest, że mieszkając obok na działkę sąsiednią będzie przenikać hałas i chemiczna bryza, oświetlenie, itp. Tego typu obiekty są powszechnie znane i nie trzeba specjalistycznych analiz, by stwierdzić oddziaływanie poza obszarem działki inwestycyjnej. Poza tym to oddziaływanie zostało potwierdzone analizą akustyczną wskazującą na rzeczywiste oddziaływanie myjni (ponadnormatywne w zakresie hałasu). Fakt, iż projektant założył oddziaływanie myjni w granicach działki inwestycyjnej nie oznacza, że było to założenie prawidłowe. Organy powinny były to dokładnie zweryfikować. Tymczasem z góry założyły, iż stwierdzenie, projektanta jest prawidłowe i nie przeprowadziły ani, jednego dowodu na tą okoliczność (także w postępowaniu wznowieniowym, kiedy pojawiły się konkretne zarzuty). W związku z tym ograniczenie kręgu stron wyłącznie do inwestora oraz założenie, że wniosek o pozwolenie był zgodny z prawem, nie było prawidłowe.
Dalej pełnomocnik skarżącej, odwołując się do orzecznictwa wskazał, że myjnia została już uruchomiona, generuje hałas z przekroczeniem maksymalnych poziomów, negatywnie oddziałuje na mieszkańców. Została sporządzona opinia akustyczna, która potwierdza, że dopuszczalny poziom hałasu jest tutaj znacznie przekraczany. W ocenie pełnomocnika skarżącej przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samej potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie kluczowa jest kwestia "przepisów odrębnych" - m.in. normy dotyczące hałasu, które także wpływają na sposób i rodzaj zabudowy, jej wielkość, zasięg, itp. Nie można bowiem realizować budynków i obiektów, które swoim działaniem będą powodować przekroczenie norm hałasu na nieruchomościach chronionych akustycznie - taką nieruchomością jest działka skarżących. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., wynikają ograniczenia w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik skarżącej stwierdził, że przy dokonywaniu oceny, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego jest związane z koniecznością badania możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Stroną postępowania powinny być zatem osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Stąd też w postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek poczynić ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przymiot strony posiadają osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.
Pełnomocnik skarżącej zaznaczył ponadto, że jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta (tak jak w naszej sprawie niezasadnie uznał Wojewoda i Starosta). Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Organ powinien mieć na uwadze, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. O ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, jak i zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, zgodnie z którym jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi, to nie można mówić o naruszeniu interesów prawnych osób trzecich, tym samym o uwzględnieniu tych osób jako stron postępowania. Poza tym, jak już skarżąca kilkukrotnie podkreślała podczas postępowania administracyjnego, wydane pozwolenie na budowę narusza przepisy odrębne, tj. ustawę Prawo ochrony środowiska przewidującą, że tereny mieszkalne są chronione akustycznie i obowiązują na nich określone normy hałasu, które zostały tutaj przekroczone. W tym przypadku nie ma znaczenia, że to przekroczenie zostało wykazane dopiero na etapie wznowienia, ponieważ już na etapie wydawania pozwolenia na budowę oczywistym było, że myjnia będzie wpływać znacząco na klimat akustyczny na działkach sąsiednich i już samo to potencjalne ryzyko powinno stanowić podstawę do uwzględnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich jako stron postępowania. To potencjalne ryzyko na skutek sporządzenia opinii akustycznej zamieniło się w pewność.
Według pełnomocnika skarżącej, jeśli z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, to trzeba uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z dotychczas wydanych przez sądy administracyjne wyroków wynika, że:
- do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które wpływają na ustalenie interesu prawnego w byciu stroną postępowania budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- dla uznania danego podmiotu za stronę wystarczy sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie – wystarczy uzasadnione podejrzenie istnienia takiego wpływu, na różnych płaszczyznach – Wojewoda uznał z kolei, że ten wpływ ma przejawiać się jedynie w sferze budowlanej (ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej), z czym nie można się zgodzić. Sądy interpretują ten wpływ dużo szerzej i należy zgodzić się z ich stanowiskiem;
- w razie wystąpienia potencjalnej możliwości oddziaływania inwestycji na inny grunt, organ powinien dopuścić właściciela takiej nieruchomości do postępowania w charakterze strony, a następnie w postępowaniu wyjaśniającym zbadać faktyczny wpływ inwestycji na tą nieruchomość i dopuszczalność zrealizowania inwestycji w kształcie zawnioskowanym przez inwestora;
- właściciel nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji powinien mieć zagwarantowane uczestnictwo w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz możliwość zakwestionowania sposobu realizacji tej inwestycji, jeżeli narusza jego prawa.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że ustawodawca gwarantuje ochronę przed hałasem w art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Terenami chronionymi akustycznie są m.in. tereny faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową. Działka wnioskodawcy podlega ochronie akustycznej, gdyż jest faktycznie zagospodarowana pod zabudowę mieszkaniową. Takie zagospodarowanie jest przeważające na badanym obszarze. Na terenie działki wnioskodawcy normy hałasu przewidziane w ww. rozporządzeniu dla pory dziennej wynoszą 50 dB, a dla pory nocnej 45 dB. W wyniku przeprowadzonego badania emisji hałasu emitowanego przez myjnię do środowiska, w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej (nr ew. [...]), akredytowane laboratorium pomiarów i analiz hałasu E. stwierdziło, że normy których powinna przestrzegać myjnia, zostały przekroczone. Sprawozdanie z badań w dwóch punktach pomiarowych w porze dziennej i nocnej z myjni samoobsługowej A zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w K. gm. G., znajduje się w aktach sprawy. Poziom emisji hałasu w porze dziennej w dwóch punktach pomiarowych wynosił 54,7 dB i 53,8 dB, mimo że dopuszczalny poziom hałasu wynosi w porze dziennej 50 dB. Nie wiadomo jak wysokie są przekroczenia w porze nocnej, ponieważ właściciel myjni w trakcie pomiarów dla pory nocnej zamknął obiekt (na co dzień myjnia funkcjonuje także w godzinach nocnych). W sprawozdaniu wskazano, że "w porze nocnej (okres obserwacji: 22:00-23:00) pomimo włączonej iluminacji instalacji myjni samoobsługowej, sama instalacja nie funkcjonowała". Zapewne z obawy na duże przekroczenia w dopuszczalnym poziomie hałasu dla pory nocnej właściciel myjni uniemożliwił posiadaczom samochodów skorzystanie z obiektu.
Ani do akt sprawy budowlanej ani na etapie wznowienia nie dołączono analizy prognozowanego hałasu i zasięgu jego oddziaływania. Organ I instancji wydając pozwolenie na budowę ograniczył się w decyzji do lakonicznego stwierdzenia, że myjnia nie będzie negatywnie oddziaływać poza terenem nieruchomości Inwestora, tymczasem w ogóle tego nie sprawdzono, zawierzono w zapewnienia, projektanta bez zweryfikowania tych założeń Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że skoro działka skarżącej nie mieści się według projektanta w obszarze oddziaływania myjni, to negatywne oddziaływanie obiektu na te nieruchomości nie musiało zostać przeanalizowane. Przede wszystkim błędne było założenie, że oddziaływanie myjni zgodnie z prawem budowalnym zamknie się n działce inwestora. To błędne wstępne założenie doprowadziło do tego, że kilka stron nie zostało uwzględnionych w tym postępowaniu i zostało pozbawione możliwości obrony swoich uzasadnionych interesów. Na działce sąsiedniej dopuszczalny poziom hałasu jest przekroczony o kilka dB. Działka I. D. znajduje się zaledwie 2 m dalej, co oznacza, że jej działka mieści się w obszarze oddziaływania myjni, a tym samym powinien jej przysługiwać status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ew. [...]. Te okoliczności dodatkowo wskazują, że nie powinno dojść do wydania pozwolenia na budowę tego obiektu, nie można bowiem zezwolić na budowę obiektu, którego eksploatacja narusza normy emisyjne.
Pełnomocnik skarżącej przypomniał, ze zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt Ib i pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami. W naszym przypadku wykazano, że zgodność taka nie występuje, naruszone zostały bowiem ww. przepisy Prawa ochrony środowiska i rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jeżeli inwestor nie usunie nieprawidłowości, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ odmawia zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmawia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie powinno dojść do zainicjowania takiej procedury na etapie wznowienia postępowania - Wojewoda powinien uchylić decyzję Starosty Wieruszewskiego utrzymującą w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (nie może bowiem bagatelizować dowodu w postaci naruszenia norm akustycznych). Powyższe kwestie nie były brane pod uwagę w analizowanej sprawie, świadczy to o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak również, z naruszeniem art. 35 ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego, w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
W ocenie pełnomocnika skarżącej Wojewoda, mimo ewidentnych przekroczeń wynikających z analizy, akustycznej, potraktował kwestię hałasu bardzo pobieżnie. Stwierdził, że hałas nie miał znaczenia na etapie budowy obiektu, że właściciele sąsiednich nieruchomości mogą skorzystać z roszczeń odszkodowawczych na bazie prawa cywilnego. Istnieją jednak normy prawne, które nakazują badać wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (w zakresie emisji hałasu), co przesądza o tym, że właściciele tych nieruchomości posiadają interes prawny w tym postępowaniu, decydujący o ich statusie strony. Powyższe okoliczności niewątpliwe świadczą o interesie prawnym wnioskodawczyni. Obowiązek nadania jej statusu strony wynika z faktu realnego oddziaływania obiektu na jej nieruchomość. Dodatkowo należy podnieść sprzeczność decyzji wydanej w wyniku wznowienia i sprzeczność pozwolenia na budowę z normami ochrony środowiska (normami dotyczącymi emisji hałasu). Wojewoda nie przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, w szczególności w celu zbadania okoliczności wskazanych we wniosku o wznowienie i odwołaniu, jak również czynności mających na celu zbadanie legalności planowanej inwestycji (jej zgodności z przepisami odrębnymi).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 15 maja 2025 r., nr 140/2025 orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzję Starosty Wieruszowskiego z 13 marca 2025 r., znak: AS.6740.176.2024, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 6 sierpnia 2024 r., nr 198/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej W. G. pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G..
Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej powołaną ostateczną decyzją Starosty Wieruszowskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb postępowania stwarza ono możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art.145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 940/15 – Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 – Lex nr 1655246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Wieruszowskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r., wskazali przepis art. 145 § 1 m.in. pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r. W ocenie skarżącej, sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość poprzez naruszenie norm hałasu i immisje innych zanieczyszczeń (detergentów) z terenu inwestora na jej nieruchomość.
Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 § 2 k.p.a., wskazanym w zaskarżonej decyzji postanowieniem wznowił postępowanie ale stwierdził, że nie ma ona interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Wieruszowskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r. o pozwoleniu na budowę ze względu na fakt, że art. 28 ust 2 prawa budowlanego wskazuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu nieruchomość skarżącej znajduje się po za obszarem oddziaływania myjni.
Organ II instancji natomiast utrzymał w mocy powyższą decyzję dodając w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego sprawdził również, czy działka należąca do wnioskodawczyni zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania inwestycji, wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).
Przechodząc do oceny, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi, pozwolenia na budowę spornej inwestycji wyjaśnić należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niemniej jednak kwestia posiadania przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę została unormowana przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przepis ten stanowi mianowicie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a.
Definicja legalna pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", którym to zwrotem posłużono się w art. 28 ust. 2 Pr. bud., zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Przepis ten w brzmieniu, nadanym mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca") z dniem 19 września 2020 r., mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że do czasu nowelizacji art. 3 pkt 20 Pr. bud., ustawodawca pod pojęciem obszaru oddziaływania inwestycji rozumiał teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Tym samym ustawodawca zawęził krąg stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Niemniej zdaniem sądu organy w przedmiotowej sprawie przedwcześnie uznały, iż nie wystąpiła w sprawie zarzucana przez skarżącą wada wznowienia postępowania, a mianowicie, że jako strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wieruszowskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r. Organ II instancji przywołał szereg nrom prawnych zarówno wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dokonał ich analizy w przedmiotowej sprawie ale całkowicie pominął milczeniem, że w/w rozporządzenie zawiera cały dział IX zatytułowany Ochrona przed hałasem i drganiami. W § 323 pkt 1 wskazuje się wprost, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Z powyższego wynika, że ochrona otoczenia przed hałasem jest jednym z obligatoryjnych wymogów przy realizacji budynków, a to oznacza, że analiza oddziaływania akustycznego inwestycji na otoczenie powinna znajdować się w projekcie budowlanym w kontekście określania przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu i w tym zakresie powinna być poddana kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej przy ustalaniu kręgu stron postępowania, czyli już na wstępnym etapie postępowania. Zdaniem sądu w sytuacji gdy skarżąca wraz z sąsiadami przedstawiła jako dowód w postępowaniu wznowieniowym, sprawozdanie z badań pomiaru hałasu, organy są zobowiązane skonfrontować to sprawozdanie z projektem inwestycji oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a w szczególności z § 323 i następnymi tego rozporządzenia.
W tym miejscu wspomnieć wypada, że przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie nie jest budynek, lecz wiata trzystanowiskowa, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie również stosuje się do wiat i organ II instancji dokonał analizy zgodności projektu budowlanego z wymogami ww. rozporządzenia ale nie kompletnej.
Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie arbitralnego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i rozpoznana złożony w sprawie wniosek o wznowienie postępowania.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
ds