II SA/Łd 517/24

II SA/Łd 517/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 641/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Dnia 13 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. znak: GN-III.7581.63.2024.KR w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r., znak GN-III.7581.63.2024.KR wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej: u.g.n.; w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1988 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) - dalej: ustawa wprowadzająca; Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia 5 lutego 2024 r., znak GN.683.69.2017 o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz D.Z. odszkodowania za grunt stanowiący część działki o nr ew. [...], położny w miejscowości Ł., gm. W., oznaczony jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0918 ha oraz jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0050 ha.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. D.Z. (dalej także skarżąca) wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący cześć działki o nr ew. [...], który został "bezumownie zajęty pod budowę drogi".
W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wszczętego zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2018 r., Starosta Wieluński decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., znak GNN.683.69.2017 odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania za przedmiotowy grunt. Decyzja ta, wskutek rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2018 r., znak GN-III.7581.118.2018.ŁK/KR. W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organy obu instancji wskazywały, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdziła faktu wywłaszczenia gruntów należących do skarżącej pod drogę publiczną (powiatową), jak również nie potwierdziła faktu utraty przez stronę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości w trybie innych przepisów, co czyni zgłoszone żądanie skarżącej bezzasadnym.
D.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1154/18 uchylił w/w decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia 22 lutego 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania stosownej analizy przebiegu przedmiotowej drogi powiatowej w stosunku do granic działki o nr ew. [...] na przestrzeni lat na mapach sytuacyjno-wysokościowych. Powyższe w ocenie Sądu jest niezbędne dla bezspornego ustalenia, czy doszło do pozbawienia skarżącej części nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę, a w konsekwencji czy wystąpiły przesłanki do ewentualnego ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt.
Z akt sprawy wynika, iż wykonując w/w zalecenia Sądu, organ uwzględnił bezsporną okoliczność, iż działka skarżącej o nr ew. [...] powstała wskutek podziału działki ew. nr [...], dokonanego na podstawie ugody sądowej z dnia [...] września 2017 r., zawartej przed Sądem Rejonowym w W. [...] Wydział Cywilny, sprawa o sygn. akt [...]. Jednocześnie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, podjęte zostały działania zmierzające do geodezyjnego wydzielenia z działki o nr ew. [...] części działki zajętej pod drogę publiczną, wskutek czego dokonano wyodrębnienia działek ew. o nr [...] o powierzchni 0,918 ha oraz [...] o powierzchni 0,0050 ha, zgodnie z projektem podziału nieruchomości wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 czerwca 2023 r., pod numerem [...]. Dla w/w wydzielonych działek urządzona została księga wieczysta [...] w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W..
Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak GN-IV.7533.20.2020.JR Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy wprowadzającej, stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez Powiatu [...] prawa własności do w/w działek ew. nr [...] i [...], zajętych pod drogę powiatową nr [...] (wcześniej drogę wojewódzką nr [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w/w działki ewidencyjne (stanowiące przed podziałem cześć należącej do skarżącej działki ew. nr [...]) zostały zajęte pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] relacji: P. – Ł. – M., na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151 ze zm.). Do dnia 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Łodzi Zarządu Dróg w W., która wykonywała prace z zakresu bieżącego utrzymania drogi wojewódzkiej. Aktualnie droga zaliczana jest do kategorii dróg powiatowych. Przedmiotowe działki, stanowiące część nieruchomości skarżącej, w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniały definicję pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.). Dodatkowo wskazano, że fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. w/w działek ewidencyjnych pod drogę publiczną potwierdzają udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju fotogrametryczne zdjęcia lotnicze nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., jak i mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1996 r., stanowiąca operat nr [...]. Natomiast w latach 2001-2004 prowadzona była przebudowa drogi powiatowej nr [...], a zmiany sposobu jej urządzenia odzwierciedlają w/w zdjęcia lotnicze. Z akt sprawy nie wynika, że strona kwestionowała zasadności podjętego w dniu 30 sierpnia 2023 r. rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia.
Wobec tak dokonanych ustaleń faktycznych, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. Starosta Wieluński odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz D.Z. odszkodowania za grunt stanowiący część działki o nr ew. [...], położny w miejscowości Ł., gm. W., oznaczony jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0918 ha oraz jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0050 ha. W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo niewątpliwego wywłaszczenia w/w działek drogowych w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej, podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia stanowiło uchybienie przez stronę zawitemu terminowi, określonemu w ust. 4 powołanego przepisu, w którym skarżąca uprawniona była do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, i przejęte z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
D.Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do Wojewody Łódzkiego, w którym zarzucała naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji błędnym wydaniu decyzji odmawiającej stronie ustalenie i wypłatę odszkodowania, pomimo prawidłowego ustalenia, że decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania nie mogła zostać wydana do czasu uprzedniego potwierdzenia przejścia prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na rzecz Powiatu [...]; a nadto pominięcie, iż o konieczności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania do dnia 31 grudnia 2005 r., jak i o decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdzającej nabycie prawa własności przedmiotowych działek, z mocy prawa przez Powiatu [...], strona dowiedziała się po w/w dacie;
- art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęcie, że roszczenie wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość na cele publiczne wygasa, również w sytuacji gdy o wywłaszczeniu dowiedzieli się po dacie 31 grudnia 2005 r.
Pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości, jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołując art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy wprowadzającej wskazał, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie powyższego terminu roszczenie wygasa, a złożony po terminie wniosek nie może zostać uwzględniony. Przy czym upływ przewidzianego w art. 74 ust. 4 ustawy wprowadzającej terminu nie jest uzależniony od wiedzy podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, co do przysługującego mu roszczenia, jak również od wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że działki ew. nr [...] i [...] położone w miejscowości Ł., gm. W. (wydzielone z działki skarżącej o nr ew. [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] (aktualnie powiatową nr [...]), pozostającej we władaniu Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Łodzi Zarządu Dróg w W. Tym samym przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Powiatu [...], co potwierdza załączona do akt sprawy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. Wobec powyższego, złożony przez skarżącą w dniu 20 listopada 2017 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w działki ewidencyjne nie może zostać uwzględniony, gdyż przysługujące stronie w tym zakresie roszczenie wygasło.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu argumentacji pełnomocnika skarżącej, co do braku wiedzy strony o konieczności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w terminie od dnia 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2005 r., jak również co do braku możliwości ustalenia odszkodowania bez uprzedniego potwierdzenia, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej poprzez wojewodę, przejścia prawa własności do gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, organ odwoławczy wskazał, iż postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe wszczynane są na wniosek byłego właściciela nieruchomości. Dopiero skuteczne złożenie wniosku o ustalenie tego odszkodowania, czyni byłego właściciela takiej nieruchomości stroną postępowania i od tego momentu przysługują mu wszelkie uprawnienia procesowe, w tym ochrona przewidziana w art. 9 k.p.a. Przy czym, co organ podkreślił, powołany przepis nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania stron o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających zeń uprawnień, czy obowiązków. Wobec powyższego argumentacja strony odnośnie do braku jej wiedzy o konieczności złożenia w zakreślonym prawem terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki ew. nr [...] i [...], wyodrębnione z działki ew. nr [...], stanowiącej własność skarżącej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie organ wskazał, iż wbrew argumentacji pełnomocnika strony dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ustawy wprowadzającej, nie było wymagane uprzednie uzyskanie decyzji wojewody potwierdzającej wywłaszczenie, która ma charakter deklaratoryjnym. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż kwestionowana odwołaniem decyzja odpowiada prawu, a podnoszone przez stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ponowiła zarzuty co do naruszenia:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji błędnym wydaniu decyzji odmawiającej stronie ustalenie i wypłatę odszkodowania, pomimo prawidłowego ustalenia, że decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania nie mogła zostać wydana do czasu uprzedniego potwierdzenia przejścia prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na rzecz Powiatu [...]; a nadto pominięcie, iż o konieczności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania do dnia 31 grudnia 2005 r., jak i o decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdzającej nabycie prawa własności przedmiotowych działek, z mocy prawa przez Powiatu [...], strona dowiedziała się po w/w dacie;
- art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że roszczenie wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na cele publiczne wygasa, również w sytuacji gdy o wywłaszczeniu dowiedzieli się po dacie 31 grudnia 2005 r.
Strona skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy wszechstronnej oceny dowodowej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez brak należytego odniesienia się do argumentów wniesionego odwołania.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik akcentował okoliczność powzięcia przez skarżącą wiedzy, zarówno co do podjęcia przez Wojewodę Łódzkiego decyzji o nabyciu prawa własności, z dniem 1 stycznia 1999 r., przedmiotowych działek przez Powiatu [...], jak i co do konieczności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Strona podkreślała, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia, uregulowaną w art. 73 ustawy, składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzje na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, w drugiej zaś właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) orzeka w drodze decyzji administracyjnej orzeka o ustaleniu odszkodowania za nabyte mienie, pod warunkiem spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4 i ust. 5 powołanego przepisu. W jej ocenie, wbrew stanowisku organu, wprowadzenie 5 letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych niweczyłoby istotę prawa do słusznego odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika kształtując taki, a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, ustawodawca uzależnił jednocześnie możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość drogową od uprzednio wydanej decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, dając jednocześnie zamknięty termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Przyjęcie rozumowania sprzecznego z powyższymi rozważaniami niweczy prawo do uzyskania słusznego odszkodowania. Pełnomocnik skarżącej wskazywał nadto na brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który w jego ocenie, w uzasadnieniu kwestionowanego skarga rozstrzygnięcia ograniczył się jedynie do podzielenia stanowiska organu I instancji oraz przytoczenia poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 13 grudnia 2024 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał wniesioną skargę oraz zawarte w niej zarzuty i wnioski. Przedłożył do akt sprawy kopię zdjęcia lotniczego obrazującego nieruchomość skarżącej, w stanie aktualnym na rok 2003. Oświadczył, że działki ew. nr [...] i [...], do których nabycie prawa własności przez Powiatu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. potwierdził Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., stanowią działki objęte wnioskiem skarżącej z dnia 20 listopada 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Oświadczył też, że organy prawidłowo zastosowały, jako podstawę prawną podjęcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia, przepis art. 73 ustawy wprowadzającej, jednakże w jego ocenie dokonały błędnej wykładni tego przepisu.
Obecna na rozprawie skarżąca oświadczyła natomiast, że droga powiatowa (wcześniej wojewódzka) łącząca się z droga gminną powstała już wiele lat temu. Pomimo istnienia tej drogi, przez wiele lat przez jej nieruchomość, za dorozumianą zgodą jej i jej nieżyjącego już męża, kierujący jeździli "na skróty" do drogi gminnej, co widać na przedłożonym na rozprawie zdjęciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi D.Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia 5 lutego 2024 r. o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania za grunt stanowiący część działki o nr ew. [...], położny w miejscowości Ł., gm. W., oznaczony jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0918 ha oraz jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,0050 ha.
Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) – dalej: ustawa wprowadzająca.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2 ustawy wprowadzającej). Stosownie zaś do treści art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto, zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
Wskazać na wstępie należy, iż zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 20 listopada 2017 r. sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1154/18 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia 22 lutego 2018 r. orzekające o odmowie ustalenia żądanego przez stronę odszkodowania. Podstawą uwzględnienia skargi było stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokonania stosownej analizy przebiegu przedmiotowej drogi powiatowej w stosunku do granic działki o nr ew. [...] na przestrzeni lat, co w ocenie Sądu było niezbędne dla bezspornego ustalenia, czy doszło do pozbawienia skarżącej części nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę, a w konsekwencji czy wystąpiły przesłanki do ewentualnego ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt.
Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawną, o której mowa w powołanym przepisie to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22; z 2 lutego 2023, I OSK 2142/20; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego wynika, że procedujące w sprawie organy w sposób bezsporny ustaliły, że należąca do skarżącej działka o nr ew. [...] powstała wskutek podziału działki ew. nr [...], dokonanego na podstawie ugody sądowej z dnia [...] września 2017 r., zawartej przed Sądem Rejonowym w W. [...] Wydział Cywilny, sprawa o sygn. akt [...]. Ustalono nadto, że część należącej do strony skarżącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], odpowiadającej wydzielonym z niej w roku 2023 działkom ew. nr [...] i [...], została zajęta pod drogę publiczną (wcześniej kategorii wojewódzkiej, aktualnie powiatowej) i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Łodzi Zarządu Dróg w W.. Taki stan rzeczy istniał w dacie 31 grudnia 1998 r. Tym samym stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej prawo własności przedmiotowych działki o nr ew. [...] i [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszło na rzecz Powiatu [...] (co potwierdza załączona do akt sprawy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak GN-IV.7533.20.2020.JR), a co z kolei skutkowało powstaniem po stronie właściciela tych działek prawa do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, z uwzględnieniem warunku określonego w ust. 4 powołanego w/w przepisu. Podkreślenia również wymaga, że powyższe ustalenia korespondują z wyjaśnieniami złożonymi na rozprawie w dniu 13 grudnia 2024 r., zarówno strony skarżącej, jak i jej pełnomocnika, który oświadczył, że wydzielone w 2023 r. działki o nr ew. [...] i [...] stanowią działki objęte wnioskiem skarżącej z dnia 20 listopada 2017 r. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności przywołanej wcześniej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, iż wydzielenie należącej do skarżącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] nastąpiło w roku 2017 uznać należy, iż procedujące w sprawie organy administracji wypełniły w pełni wskazania zawarte w powołanym wcześniej prawomocnym wyroku 31 października 2018 r. Powyższe nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.
Sporną pozostaje natomiast kwestia zachowania przez skarżącą terminu do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, na podstawie art. 73 ust. 4-5 ustawy wprowadzającej.
W tym zakresie wskazać należy, że z żądaniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Powiatu [...] części działki ew. [...], odpowiadającej wydzielonym w roku 2023 działkom ew. nr [...] i [...], skarżąca wystąpiła w dniu 20 listopada 2017 r. Zgodnie natomiast z nienasuwającym wątpliwości art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wniosek taki mógł być złożony skutecznie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Po upływie przewidzianego w nim okresu do składania tego typu wniosków przedmiotowe roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Określony w powołanym wyżej przepisie termin jest bowiem terminem prawa materialnego, prekluzyjnym i nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę, z powodu której nie został dochowany. Wniosek o wypłatę odszkodowania złożony po upływie takiego terminu nie może być uwzględniony, co w każdym wypadku skutkuje odmową jego uwzględnienia. Upływ przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy terminu nie jest uzależniony od faktu czy uprawniony do dochodzenia odszkodowania o tym terminie wiedział, a jeżeli nie wiedział to z jakich powodów (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 225/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zgodzić się należy z stwierdzeniem procedujących w sprawie organów obu instancji, iż złożony w dniu 20 listopada 2017 r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Konsekwencja powyższego stwierdzenia jest uznanie, iż przysługujące skarżącej roszczenie w tym przedmiocie wygasło, a procedujące w sprawie organy obu instancji, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, zasadnie orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Przy czym bez wpływu na stwierdzenie wygaśnięcia przysługującego skarżącej roszczenia odszkodowawczego pozostają podnoszone przez skarżącą argumenty, co do braku wiedzy o konieczności wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania w zakreślonym prawem terminie, gdyż żaden z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym analizowany art. 73 nie obligował organów do wystosowania tego rodzaju zawiadomienia, kierowanego do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości.
Bez wpływu na powyższe pozostaje również podnoszona przez skarżącą okoliczność nie wydania w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdzającej fakt nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Powiatu [...], o której mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Decyzja ta, jak już wcześniej wskazano wydana została dopiero w dniu 30 sierpnia 2023 r. Jednakże powyższa okoliczność nie wpływa na ciążący na skarżącej obowiązek zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, gdyż jak wynika z treści art. 74 ust. 3 ustawy wprowadzającej uprzednie wydanie decyzji w nim określonej jest niezbędne dla dokonania wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Tym samym deklaratoryjny charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej, potwierdza jedynie fakt przejścia prawa własności nieruchomości na dany podmiot, zaś samo nabycie tego prawa nastąpiło z mocy ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. Na marginesie należy wskazać, że w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (OTK ZU-A 2009, Nr 8, poz. 1123). Z tych samych względów nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, co do braku podstaw do wystąpienia przez nią z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przed dniem 31 grudnia 2005 r.
Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 28 k.p.a.
Jednocześnie Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron. Dokonane w sprawie, przez organy obu instancji (art. 15 k.p.a.), ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają minimum wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
dc