II SA/Łd 517/23

II SA/Łd 517/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 24  ust. 2, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 marca 2023 r. nr KO.441.34.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 10 stycznia 2023 r., nr SR.4201.9.1.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz M. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r., znak: KO.441.34.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania M.C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 10 stycznia 2023 r. nr SR.4201.9.1.2023, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 20, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." o przyznaniu M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.S.: w kwocie 1744,40 zł na okres od 10 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. oraz w kwocie 2458,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2023 r. do: bezterminowo (pkt 1) oraz odmowie przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką I.S. na okres od 1 marca 2022 r. do 9 stycznia 2023 r.
Z akt sprawy wynika, że 2 marca 2022 r. został złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.S. do którego dołączono wydane na stałe orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji z [...] stycznia 2001 r.
Decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr SR.4201.12.9.2022 organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 26 września 2022 r. nr SR.4201.12.16.2022 organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim również uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznano, że M.C. spełnia przesłanki określone w u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M.C. od 20 lat mieszka i opiekuje się I.S., która posiada orzeczenie o niepełnosprawności od 2001 r. Obecnie jest po drugim udarze z prawostronnym niedowładem ciała i lewą stroną także nieaktywną w całości. Ponadto jest po operacji biodra, choruje na łuszczycę oraz nadciśnienie tętnicze. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia, po przebytych udarach mózgu, jest osobą leżącą, nie wstaje, nie siada i prawie nie mówi, dlatego kontakt z nią jest bardzo utrudniony. W pokoju ma specjalne łóżko dla osób leżących. M.C. od 1 lipca 2013 r. do chwili przeprowadzenia wywiadu pobierała na matkę zasiłek dla opiekuna. I.S. w 2022 r. skończyła 74 lata. W związku z zaawansowanym wiekiem, paraliżem ciała, po przebytych udarach mózgu oraz chorobami współistniejącymi jest osobą wymagającą stałej pomocy i całodobowej opieki. I.S. jest osobą leżącą i nie jest w stanie wykonać sama jakichkolwiek czynności związanych z higieną osobistą, myciem się, jedzeniem czy zażywaniem leków. Wszystkie czynności przy matce wykonuje skarżąca, tj. przebiera ją, zmienia pampersy, myje, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki. Opieka nad niepełnosprawną matką zajmuje skarżącej całą dobę, począwszy od wczesnych godzin porannych, gdzie wykonuje wszystkie czynności pielęgnacyjne, przygotowuje i podaje śniadanie, leki, karmi mamę, pomaga zmienić pozycję ciała. W ocenie pracownika socjalnego matka wnioskodawczyni wymaga stałej i systematycznej opieki w zaspokajaniu codziennych potrzeb. M.C. ma siostrę, z którą od lat nie utrzymuje kontaktu. Siostra nie interesuje się chorą matką. Skarżąca nie zna jej dokładnego adresu zamieszkania. M.C. jest jedyną osobą, która może opiekować się chorą matką.
Organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną z 16 czerwca 2014 r. nr SR.4211.380.25.2014 zmienioną decyzją z 6 listopada 2018 r. nr SR.ML.422.1.8.2018 przyznano M.C. zasiłek dla opiekuna przysługujący w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką I.S. na okres od 1 lipca 2013 r., bezterminowo. W oświadczeniu złożonym przez skarżącą 31 stycznia 2022 r., jak również w odwołaniu najprawdopodobniej omyłkowo napisane zostało, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nie zaś prawo do zasiłku dla opiekuna, które zostało jej przyznane od 2013 r. i je pobierała. Zwrócono się do M.C. o wyjaśnienie ww. kwestii i ewentualne wniesienie o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 30 grudnia 2022 r. wpłynęło oświadczenie skarżącej w którym rezygnuje z zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką I.S. pod warunkiem, że będzie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, przysługujące z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką I.S.
Organ w przywołanej na wstępie decyzji stwierdził, że w okresie od 1 marca 2022 r. do 9 stycznia 2023 r. M.C. pobierała zasiłek dla opiekuna, dlatego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zaś w okresie od 10 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. przysługuje w kwocie 1 744,40 zł, a w okresie od 1 lutego 2023 r. przysługuje w pełnej wysokości 2 458,00 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji w części przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 10 stycznia 2023 r., zamiast od dnia 1 lutego 2022 r. tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła skarżąca zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3a, ust. 3d, ust. 4, ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a, ust. 4 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazało, że I.S., wdowa, matka skarżącej orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr akt [...], została uznana za trwale, całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. M.C. do 9 stycznia 2023 r. miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna przyznanego od 1 lipca 2013 r. przysługującego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką I.S. W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej legitymuje się wymaganym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzeczeniem równoznacznym ze znacznym stopniem niepełnosprawności, jak i to, że skarżąca i jej matka pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Niekwestionowana jest także okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką I.S., a zakres wykonywanych czynności nie pozwala jej na podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, co znajduje potwierdzenie w dokonanych przez organ ustaleniach stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych, określonych wart. 17 ust. 5 u.ś.r., organ I instancji przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie, zaś sporną kwestią pozostaje początkowa data jego przyznania.
Organ I instancji decyzją z 10 stycznia 2023 r. nr SR.422.1.2023 uchylił decyzję nr SR.4211.380.25.2014 z 16 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją nr SR.ML.422.1.8.2018 z 6 listopada 2018 r. dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna M. C. w związku z opieką nad matką I.S. na okres od 1 lipca 2013 r. W związku z tym prawo do zasiłku dla opiekuna przysługiwało skarżącej do 9 stycznia 2023 r. Okolicznością niekwestionowaną jest także, że występując o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., rezygnując z pobieranego dotychczas zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Organ zwrócił jednak uwagę, że treść oświadczenia M.C. złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego sprostowanego następnie pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. oraz oświadczeniem skarżącej z dnia 30 grudnia 2022 r., w zakresie określenia rodzaju pobieranego świadczenia (zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazano zasiłek dla opiekuna) i wskazał, że był to wniosek warunkowy i nie mógł skutkować uznaniem, że spełniona została norma art. 24 ust. 2 u.ś.r. umożliwiająca wypłatę świadczenia. Adekwatnie we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji z dnia 6 listopada 2018 r. przyznającej M. C. zasiłek dla opiekuna, w przypadku przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką I.S..
Co do zasady stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, jednak zdaniem organu ww. zasady nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis stanowi normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpił po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, organ był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione.
Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można więc utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa sieje) z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Tak długo zatem jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia (w analizowanej sprawie zasiłku dla opiekuna), na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia.
W przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia.
Decyzja przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna, jako ostateczna, miała charakter wiążący, a uchylenie takiej decyzji mogło nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organ I instancji uchylił decyzję dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna dla M. C. zatem usunął zatem negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę, że od 10 stycznia 2023 r. nie ma już prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką I.S., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od 10 stycznia 2023 r. na czas nieokreślony. Skoro bowiem nie jest możliwe kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego. Rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, nie może też być warunkowa, jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Nie było zatem prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 marca 2022 r. do 9 stycznia 2023 r., gdyż w tym okresie skarżącej przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na marginesie Kolegium zauważyło, że wbrew stanowisku skarżącej miesiącem złożenia wniosku nie był luty 2022 r., lecz marzec 2022 r. Z materiału dowodowego wynika, że wniosek Pani M. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został nadany u operatora pocztowego w L. 22 lutego 2022 r., a wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu 2 marca 2022 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego od dnia 10 stycznia 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 marca 2022 r.;
2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;
3. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w marcu 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie stwierdziła, że pobiera zasiłek dla opiekuna i w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ona z pobieranego zasiłku. Skarżąca nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w zakresie czasookresu, na który zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji zatem nie było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz skarżącej do ram czasowych od 10 stycznia 2023 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 marca 2022 r.
W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i niesłusznie uznał, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Poddaną kontroli tutejszego Sądu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. z 10 stycznia 2023 r. nr SR.4201.9.1.2023 w sprawie przyznania M.C.:
1. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.S.:
- w kwocie 1.744,40 zł, na okres od 10.01.2023 r. do 31.01.2023 r.,
- w kwocie 2.458,00 zł miesięcznie, na okres od 01.02.2023 r. do bezterminowo.;
2) odmowy przyznania Pani M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.S., na okres od 01.03.2022 r. do 09.01.2023 r..
Jak prawidłowo oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a dla prawidłowego odkodowania znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy kierować się wykładnią systemową i celowościową, co też organ odwoławczy uczynił wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niespornym jest, że mama skarżącej legitymuje się orzeczeniem, o którym stanowi art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą. Zatem, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, skarżąca spełniła przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto wnioskodawczyni na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z 16 czerwca 2014r. nr SR.4211.380.25.2014 zmienionej decyzją z dnia 6 listopada 2018r. nr SR.ML.422.1.8.2018 miała przyznany zasiłek dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to organ I instancji zamiast poinformować ją o możliwości wyboru świadczenia odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotny w sprawie jest fakt, że skarżąca składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w marcu 2022r. jednocześnie dokonała wyboru świadczenia bardziej korzystnego dla siebie – co prawda wskazała, na specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie na zasiłek dla opiekuna, jednak z oświadczenia wynika, że chodzi o zasiłek dla opiekuna, ponieważ we wniosku z 22 lutego 2022 r. wskazana została data wydania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a powyższe stanowisko zostało potwierdzone dodatkowo w toku postępowania przy czym co wręcz karygodne organ zwrócił się do skarżącej dopiero w grudniu 2022 r. o wyjaśnienie tej kwestii. Oświadczenie nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyraziła wolę rezygnacji z otrzymywanego dotychczas zasiłku dla opiekuna. Odmiennej oceny nie uzasadnia warunkowy charakter tego oświadczenia.
Z zebranego w sprawie materiału aktowego wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy - jak twierdzi Kolegium i organ I instancji - świadczenie pielęgnacyjne winno przysługiwać skarżącej od 10 stycznia 2023 r., czy też - jak uważa skarżąca – świadczenie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przysługuje jej od 1 marca 2022 r.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań winien stanowić przepis art. 24 u.ś.r., który w ustępie 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.).
Zgodnie zaś z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: pkt 1) świadczenia rodzicielskiego lub pkt 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub pkt 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub pkt 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub pkt 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych wyżej unormowań, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18). Użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Zauważa się także, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK [...]76/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18, wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2019 r. sygn. IV SA/Gl 985/18). Według Sądu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżąca w treści wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. napisała cyt. "W przypadku przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad I.S., wnoszę o uchylenie decyzji Miejskiego środka Pomocy Społecznej w B. z dnia 6 listopada 2018 r. przyznający specjalny zasiłek opiekuńczy." , tym samym pomyliła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Data decyzji wskazanej w tym oświadczeniu - 6 listopada 2018 r. - wprost wskazuje na decyzję nr SR.ML.422.1.8.2018 zmieniającą przyznany zasiłek dla opiekuna. Nie mniej ani organ I instancji ani organ II instancji nie wezwały skarżącej do wyjaśnienia tej rozbieżności od razu tylko tak prowadziły postepowanie administracyjne, że zajęło im to 10 miesięcy. Co prawda organy prawidłowo oceniły, że skarżąca spełnia przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nie dostrzegły, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy winien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., Fakt, że dopiero od 10 stycznia 2023 r. skarżąca nie pobiera wskazanego świadczenia nie może prowadzić do negatywnych dla strony skutków prawnych, zwłaszcza gdy się weźmie się pod uwagę okoliczność, że organ pierwszej instancji wadliwie odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., strona nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek. Organy administracji z naruszeniem art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjęły, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowane świadczenie począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym przestała ona pobierać zasiłek dla opiekuna. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżąca miał wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. bezterminowo, a nawet pobrał za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania za okres od 1 marca 2022r. na stałe świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela pogląd sądów administracyjnych, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z 20 września 2018 r. II SA/Op 302/18, Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Po 158/19, Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 322/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca, tak jak w rozpatrywanej sprawie, warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18).
Godzi się w związku z tym zaznaczyć, że tutejszemu Sądowi jest znana i akceptowana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z 3 stycznia 2013 r. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/[...]), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15).
Wobec tego, że działania organów administracji (wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia zamiast wezwania do wyjaśnienia rozbieżności we wniosku) doprowadziły do tego, że złożony wniosek z marca 2022r. nie mógł być uzupełniony w wymaganym terminie o oświadczenie i że skoro skarżąca oświadczyła, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mamą rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, nie zwłocznie kiedy się o takim wymaganiu dowiedział to organ powinien potraktować je jako wymaganą w rozumieniu art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwestia ustalenia w zaskarżonej decyzji, końcowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez jego przyznanie na czas nieokreślony - nie budzi zastrzeżeń w świetle regulacji art. 24 ust. 4 u.ś.r.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni, że skarżąca dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już w marcu 2022 r., kiedy to wpłynął do organu wniosek. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, organ powinien wziąć pod uwagę, że skarżąca pobierała za przedmiotowy okres zasiłku dla opiekuna, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Należy zatem uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku przy uwzględnieniu brzmienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.