II SA/Łd 514/23

II SA/Łd 514/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 13 lit. a, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 5, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 marca 2023 roku nr SKO.4150.107.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 6 lutego 2023 roku, nr GP.6730.125.2022.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 30 marca 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 6 lutego 2023 r., którą odmówiono P. spółce z o.o. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz magazynami energii na działkach nr [...] , [...] , [...] , położonych w obrębie [...] , w gminie K.
Kolegium, utrzymując w mocy wspomnianą decyzję Burmistrza K. z 6 lutego 2023 r. wyjaśniło, że wydana ona została wskutek wniosku inwestora z [...] listopada 2022 r. Organ dodał, że ze względu na charakter planowanego przedsięwzięcia prawidłowo zostało ono zakwalifikowane jako instalacja odnawialnego źródła energii, o której mowa w treści art. 2 pkt 13 lit.a ustawy o odnawialnych źródłach energii. W związku z tym, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – u.p.z.p.), planowana inwestycja nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Natomiast przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. wykazała, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 5 ustawy, czyli warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy bowiem fragmentu działki czyli obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej wymaganej dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność braku spełnienia jednego z warunków wymaganych do wydania pozytywnej decyzji skutkowała odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz całej powierzchni działki nr [...] , dotyczy części działek ewidencyjnych [...] i [...] , tj. obszaru stanowiącego część terenu działek [...] i [...] , nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla części terenu działek [...] i [...] . w pasie na głębokość ok. 30,5 m 35,0 m od drogi (działka nr [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północno wschodniej części gminy K., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 15 lipca 2022 r., jednak teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w granicach działek [...] i [...] stanowi jedynie fragment terenu z części nieobjętej ustaleniami planu. Zdaniem Kolegium ów fakt przesądza o tym, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, bowiem takowe dotyczyć może np. sytuacji, gdy część działki nieobjęta planem miejscowym jest w całości objęta wnioskiem inwestora. W takim przypadku przyjmuje się. że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, co jednak nie stanowi reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Te części które wnioskodawca wyłączył z działek nr [...] i [...] , stanowią grunt leśny (Ls V) o łącznej powierzchni 0,27 ha (0,15 ha dz. [...] , 0,12 ha dz. [...] ). Ten grunt leśny objęty jest planem urządzenia lasu dla obrębu [...] , sporządzonym na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Ustalenie warunków zabudowy dla działek [...] i [...] w pozostałej części. nieobjętej ustaleniami m.p.z.p., umożliwiłoby wprowadzenie zabudowy na przedmiotowy teren bez uzyskania odpowiedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. co naruszałoby przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. [...] 9); Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów powierzchnia w/w działek. nieobjęta ustaleniami planu wynosi ok. 3,31 ha. W związku z powyższym, ustalenie warunków zabudowy dla terenu nieobjętego planem miejscowym spowodowałoby. iż przekształceniu mógłby ulec teren o powierzchni większej niż 1,0 ha. Umowne wydzielenie przez inwestora w przedmiotowej sprawie, części działki jako terenu przeznaczonego stricte pod planowaną inwestycję, nie ma znaczenia prawnego, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, organ uznał, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu związku z realizacją przedsięwzięcia. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części.
Organ wskazał także na treść art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), w zw. z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), wyjaśniając, że przez powierzchnię zabudowy w przypadku instalacji fotowoltalicznych należy uznać nie tylko powierzchnię rzutu paneli fotowoltalicznych uwzględniającą ich nachylenie względem terenu ale także powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (np. drogi, parkingi, transformatory, falowniki) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem ogrodzenia, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych.
Skoro teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, to planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 86 ustawy środowiskowej). Zdaniem Kolegium przedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej terenu o powierzchni mniejszej niż teren, dla którego należałoby ustalić warunki zabudowy nie stanowi o spełnieniu ww. wymogu.
W skardze spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 7, w zw. z art. 77 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu, że pojęcia "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć; niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że wnioskodawca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach leśnych, podczas gdy teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ogranicza się do terenu położonego na gruntach rolnych, oznaczonych symbolem klasy innym, niż użytki rolne klasy I-III; braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że do przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącą terenu o powierzchni mniejszej niż teren, dla którego należałoby ustalić warunki zabudowy, a zatem, że konieczne było dołączenie decyzji środowiskowej, obejmującej swym zakresem cały obszar wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych, a nie ich części (część działek [...] i [...] );
- art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001 /77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;
- art. 7a 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów zarówno stron jak i osób trzecich;
- art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 52 ust. 2 pkt. 1) i 1a, w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części, określonej przez wnioskodawcę, tj. terenu;
- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nieleśne, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nieleśne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
- art. 61 u.p.z.p., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił jej wydanie.
W związku z postawionymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza K. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.
Tymczasem zdaniem inwestora w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej.
Rację w tym sporze należy przyznać skarżącej spółce.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. - u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest realizacja inwestycji na całej powierzchni działki [...] oraz części działek ewidencyjnych [...] i [...] , tj. obszaru stanowiącego część terenu działek [...] i [...] nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonych w obrębie [...] , w gminie K.
Jak słusznie zauważyło Kolegium w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poprzedzającym nowelizację u.p.z.p. nie było jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Wskazać zatem należy, że nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., rozwiała wątpliwości o słuszności drugiego ze wskazanych poglądów orzeczniczych.
Przypomnieć wypada, że po pierwsze zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na mapie ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali.
Po wtóre użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów.
Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy wspomniana nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu".
Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 sformułowanie "frontu działki" zastąpiono sformułowaniem: "frontu terenu". Cytowane pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21; z 4 lipca 2022 r, II OSK 1322/22, a także wyroki WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r. II SA/Łd 173/23, II SA/Łd 174/23, z 21 lipca 2023 r., II SA/Łd 368/28 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego, zdaniem sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Przy czym, w ocenie sądu wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
Dodać przy tym należy, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kodeksu cywilnego). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Wobec powyższego uznać należało, że zastosowana przez organy wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki była nieprawidłowa.
W konsekwencji sąd nie podziela także stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia poza tą którą załączył do wniosku. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja. W niniejszej sprawie inwestor załączył do wniosku decyzję z 11 kwietnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach [...] , [...] i [...] , o łącznej mocy do 5 MW i łącznej powierzchni zabudowy do 2,5052 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, nie było zatem podstaw do żądania uzupełnienia wniosku o kolejną decyzję środowiskową.
Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organy będą miały na uwadze przedstawioną przez sąd wykładnię powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście analizy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.[pic]