II SA/Łd 513/23

II SA/Łd 513/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3005/23 - Wyrok NSA z 2025-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 185 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 par. 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr KO.461.16.2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr KO.461.16.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania A.M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: OS.6224.1.2020 wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r., znak: OS.6224.1.2020 udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji, do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w S. w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], eksploatowanej przez B. sp. z o.o. Sp.k z siedzibą we W.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 7 października 2020 r., znak: OS.6224.1.2020 Starosta Bełchatowski działając na podstawie art. 183 ust. 1, art. 188 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 224 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś." udzielił prowadzącemu instalację B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...]. Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.
W dniu 29 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wpłynął wniosek A.M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r., znak: OS.6224.1.2020.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., znak: OS.6224.1.2020 Starosta Bełchatowski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r., znak OS.6224.1.2020. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w jego ocenie wnioskodawczyni nie ma legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku, gdyż nie przysługuje jej przymiot strony. Postanowieniem z dnia 10 września 2021 r., znak: KO.461.48.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło ww. postanowienie z dnia 19 maja 2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta Bełchatowski postanowieniem z dnia 22 września 2021 r., znak: OS.6224.1.2020 wznowił postępowanie w sprawie.
Decyzją z dnia 29 października 2021 r., znak: OS.6224.1.2020 Starosta Bełchatowski odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 7 października 2020 r., znak OS.6224.1.2020. Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło ww. decyzję z dnia 29 października 2021 r., znak: OS.6224.1.2020 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: OS.6224.1.2020 ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r., znak: OS.6224.1.2020 udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w S. w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], eksploatowanej przez B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. Organ stwierdził, że w związku z faktem, że skarżąca nie jest prowadzącym instalację oraz w związku z jej eksploatacją nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, zatem nie ma podstaw do oceny pozostałych przesłanek wskazanych przez skarżącą.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.M. stwierdzając, że Starosta Bełchatowski niesłusznie uznał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania. W jej ocenie wycofanie z obrotu prawnego pozwolenia jest wręcz niezbędne dla usunięcia aktualnego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego i poważnej szkody dla interesu społecznego. Pozwolenie emisyjne z dnia 7 października 2020 r. nie powinno być wykonywane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 16 § 1, art. 28, art. 145 § 1, art. 145a, art. 145 aa, art. 145b, art. 147, art. 148, art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. nie zgodził się z zarzutem odwołania, że organ bezzasadnie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia emisyjnego.
Następnie organ wyjaśnił, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek zaskarżenia lub innych osób (stron postępowania) nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Przymiot strony w danym postępowaniu musi być badany nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., ale również przepisów szczególnych, które modyfikują zasady uznawania określonych podmiotów za strony postępowania
Kolejno Kolegium przywołało treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. i wyjaśniło, że modyfikuje on krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w stosunku do normy ogólnej, bowiem ogranicza ten krąg do prowadzącego instalację oraz do władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, w przypadku, gdy taki obszar został utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa lub rada powiatu, w drodze uchwały. Uchwała ustanawiająca obszar ograniczonego użytkowania podejmowana na podstawie art. 135 ust. 1 lub 2 p.o.ś. ma charakter aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego krąg stron postępowania został ograniczony i może ulegać poszerzeniu tylko i wyłącznie wówczas, gdy został wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 135 - 136 p.o.ś. Bez podjęcia przez sejmik województwa uchwały w tym zakresie krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia będzie obejmował tylko prowadzących instalację.
Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 31, pkt 41 i art. 183a p.o.ś. i stwierdził, że skoro ustawodawca, w akcie prawa materialnego określił wprost, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia, to organ nie ma obowiązku poszukiwania innych podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty niemieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w hipotezie przepisu art. 185 ust. 1 p.o.ś., mogą dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym orzekającym w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że A. M. nie jest osobą prowadzącą instalację na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...]. Skarżąca nie posiada również tytułu prawnego do władania całością lub częścią instalacji, o której mowa w kwestionowanej decyzji. Dla instalacji do produkcji i naprawy przyczep znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w S. w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], eksploatowanej przez B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. ani Sejmik Województwa Łódzkiego ani Rada Powiatu Bełchatowskiego nie utworzyły w drodze uchwały obszaru ograniczonego użytkowania.
Zatem w świetle ww. przepisów skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielką działek o nr ewid. [...],[...] i [...] obręb S., znajdujących się w okolicy (bliskiej) terenu objętego decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r. nie uzasadnia przyznania jej statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z ww. instalacji.
Organ wskazał również, że status strony rozpatruje się na podstawie zaistniałego stanu sprawy, a nie na podstawie zdarzeń przyszłych i hipotetycznych. Okoliczność, że w związku z eksploatacją instalacji nie został obecnie utworzony obszar ograniczonego użytkowania nie jest sporna. Natomiast kwestia czy powinien być utworzony i że może być utworzony w przyszłości dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia.
Wobec tego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 7 października 2020 r. nie pochodzi od strony, która została pominięta w tym postępowaniu. Brak przymiotu strony oznacza zaś, że decyzja ta nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania organ ustali, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu, to wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej bez merytorycznego badania istoty sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.M. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji , wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skarżąca w pierwszej kolejności stwierdziła, że przyjęcie, że krąg stron postępowania nadzwyczajnego, w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia emisyjnego, musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania o wydanie pozwolenia emisyjnego, prowadzonego w trybie zwykłym nie ma wystarczających podstaw. Żaden przepis prawa nie mówi wprost, że krąg stron postępowania o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o wydania pozwolenia emisyjnego (w trybie nadzwyczajnym) musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania o wydanie pozwolenia emisyjnego (w trybie zwykłym). Art. 185 ust. 1 p.o.ś. odnosi się wprost tylko do kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia emisyjnego, mowa w nim o postępowaniu o wydanie pozwolenia. W innych postępowaniach, które nie zmierzają do wydania zezwolenia, w tym postępowania nadzwyczajne zastosowanie ma art. 28 k.p.a., który wyznacza standard instytucji strony postępowania administracyjnego. W jej ocenie w sytuacji, gdy żaden przepis nie reguluje wprost kwestii tożsamości stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego - wznowieniowego dotyczącego wydania pozwolenia emisyjnego, rozstrzygnięcie winno zapadać na korzyść wnioskującego, co wynika art. 7a § 1 k.p.a.
Następnie skarżąca stwierdziła, że swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym opiera o art. 86 ust. 1 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powoływanej dalej jako: u.u.i.ś. i art. 3 pkt 7 p.o.ś. Skarżąca wskazała, że wydanie pozwolenia emisyjnego może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. W toku postępowania skarżąca wykazała, że organ wydał pozwolenie emisyjne dla instalacji dla której oceny oddziaływania na środowisko nie dokonano (i brak decyzji środowiskowej dla takiej instalacji), zatem postąpił wbrew nakazowi wynikającemu z art. 86 ust. 1 u.u.i.ś. obowiązującej w RP, działając przy tym w sprzeczności z prawem UE (dyrektywa OOŚ, dyrektywa EIA, dyrektywa siedliskowa) i orzeczeniami TSUE. Wykazała też, że powyższe godzi w jej interes prawny m.in. jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej obejmującej instalację, o której mowa, które to postępowanie trwa od 2019 r. Pozostawanie zaś pozwolenia emisyjnego z dnia 7 października 2020 r. w obrocie prawnym czyni zasadniczo zbędnym uzyskanie decyzji środowiskowej, podczas gdy dla takiej instalacji jest ona prawnie wymagana.
W ocenie skarżącej mamy do czynienia z instalacją nową. W przeszłości do eksploatacji dopuszczono niewielką jej część i to na części wskazanego terenu. Pozwolenie emisyjne wydane w 2007 r. dopuszczało emisję ok. 8 Mg (ton) LZO rocznie pochodzących z 2 lakierni, zaś kwestionowane pozwolenie z 2020 r. dopuszcza emisję ok. 48 Mg/ LZO rocznie pochodzących z 4 lakierni. Pozwolenie z 2007 r. wydano w innym stanie prawnym, gdy przepisu art. 86 ust. 1 u.u.i.ś. w prawie RP jeszcze nie było. Nie było więc bezwzględnego obowiązku stosowania unijnej zasady konieczności dokonania oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia ani też wymogu zgodności pozwolenia emisyjnego z decyzją środowiskową. Pozwolenie z 2007 r. wygasło w 2017 r. zaś decyzję środowiskową z 2008 r. zawierająca ocenę oddziaływania na środowisko instalacji złożonej z 2 lakierni dopuszczająca emisję 8 Mg LZO rocznie wygaszono w 2019 r. Po 2007 r. przedsiębiorca znacząco zmienił instalację, czego dowodzi pozwolenie z dnia 7 października 2020 r. (oraz wniosek o jego wydanie), w którym mowa np. o 4 lakierniach i emisji ok. 48 Mg LZO rocznie.
Z tego powodu bezwzględnie wymagane jest dokonanie oceny oddziaływania na środowisko, w wyniku czego przedsiębiorca uzyska, bądź nie uzyska decyzji środowiskowej odpowiadającej aktualnej skali działalności. Dokonanie oceny oddziaływania omawianej instalacji jest bezwzględnie konieczne również dlatego, że w bliskiej okolicy jej lokalizacji funkcjonują (co najmniej) 3 przedsięwzięcia, z których pochodzą m.in. emisje LZO: 1) oddział firmy B. w K., 2) firma E., 3) firma B. - Z. 1 - konieczne jest wobec tego zbadanie kumulacji oddziaływań. Powyższe dowodzi, że w sytuacji wycofania z obrotu pozwolenia emisyjnego z dnia 7 października 2020 r. przedsiębiorca (zainteresowany eksploatacją instalacji) będzie musiał przed dopuszczeniem instalacji do eksploatacji wykonać obowiązek prawny i przedstawić ocenę oddziaływania.
Następnie skarżąca stwierdziła, że poza wymienianymi w pismach w toku postepowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 k.p.a. występują podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145aa k.p.a. Jej zdaniem przegląd orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dostarcza dowodów potwierdzających zasadność wznowienia postępowania, o którym mowa oraz dodatkowo potwierdza jej interes prawny w tej sprawie. Instalacja do produkcji i naprawy przyczep znajdująca się na terenie zakładu zlokalizowanego w S. w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], eksploatowana przez B. Sp. z o.o. Sp. k.. z siedzibą we W. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i w świetle prawa RP wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Kwestię uzyskiwania uprawnień do eksploatacji instalacji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko państwa UE rozwiązują w różny sposób. Niezależnie od przyjętych w poszczególnych krajach procedur, w państwach UE dopuszczenie takiej instalacji do eksploatacji czy przedłużenie jej funkcjonowania musi być poprzedzone dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko, co orzeczono m.in. w wyroku TSUE w sprawie C-411/17.
Z przywołanego wyżej orzecznictwa TSUE wynika, że dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia, instalacji na środowisko warunkuje dopuszczenie do eksploatacji. Zdaniem skarżącej w toku postępowania wykazała że wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie zostało poprzedzone dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko wymaganym bezwzględnie w przypadku omawianej instalacji. Zatem decyzja Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r. pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem TSUE i bezpośrednio, jasno sformułowanym wymaganiem, aby dopuszczenie takiej instalacji do eksploatacji czy przedłużenie jej funkcjonowania, tj. wydanie pozwolenia emisyjnego było poprzedzone dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko. W jej ocenie jako strona wszystkich postępowań prowadzonych m.in. w sprawie decyzji środowiskowych dla instalacji firmy B. w S., w tym: postępowania trwającego od 2019 r. do chwili obecnej, ma interes prawny, aby eksploatacja instalacji odbywała się po wcześniejszym dokonaniu oceny jej oddziaływania na środowisko.
Pozwolenie emisyjne Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r. ma ten skutek, że dopuszcza do eksploatacji instalację, której oddziaływania na środowisko, ryzyka kumulacji z innymi podobnymi przedsięwzięciami, nie oceniono w żadnym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Opinia Kolegium, że wydanie pozwolenia godzi jedynie w jej interes faktyczny jako sąsiada instalacji, jest błędna. Dopuszczenie do eksploatacji instalacji, której oddziaływania na środowisko nigdy nie oceniono, godzi w mój interes prawny, gdyż jako strona m.in. trwającego aktualnie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej w dokonywaniu oceny oddziaływania na środowisko tej instalacji biorę udział. W toku tego postępowania powstało wiele wątpliwości, które doprowadziły do odmowy uzgodnienia przez RDOŚ w Łodzi i PPIS w Bełchatowie przedstawionego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko i zawieszenia postępowania w 2021 r. Stan tej sprawy dowodzi, że wyspecjalizowane, profesjonalne organy i instytucje nie akceptują przedstawionej przez inwestora oceny oddziaływania jego działalności środowisko.
Skarżąca stwierdziła, że kolejna kwestia odnosi się do lokalizacji instalacji i ma związek z tzw. dyrektywą siedliskową obowiązującą w państwach UE, w szczególności art. 6 ust. 3 dyrektywy. Zgoda na realizację takiego przedsięwzięcia może zostać wydana dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie ono niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. Skarżąca wskazała, że instalację zlokalizowano w osiedlu mieszkaniowym (Osiedle [...]), tuż obok zabudowy mieszkalnej, natomiast na działce [...] znajdują się siedliska dzikich ptaków, zwłaszcza krukowatych - gawronów i kawek, co jest organom wiadome. Łącznie znajduje się tu ok. 250 gniazd (stado ok. 1000 ptaków). Działka jest od kilkudziesięciu lat miejscem ich lęgów. Z wniosku o wydanie pozwolenia wynika, że w omawianej instalacji kilkadziesiąt emitorów zanieczyszczeń z lakierni, śrutowni, spawalni i innych znajduje się kilka, kilkanaście lub kilkadziesiąt metrów od ptasich gniazd. Wydanie pozwolenia bez wcześniejszego przeprowadzenia oceny oddziaływania instalacji na środowisko oznacza, że nie oceniono skutków eksploatacji instalacji dla gniazdujących, nocujących i przebywających tu ptaków.
Skarżąca stwierdziła jednocześnie, że decyzja Kolegium została wydana bez należytej staranności i wnikliwości, gdyż całkowicie pominęło okoliczność, że w decyzji z dnia 4 kwietnia 2022 r. Starosta niewłaściwie określił zakres jej zarzutów, niedopuszczalnie zawężając go do art. 145 §1 pkt 1, pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącej decyzja winna zawierać komentarz odnoszący się wprost do art. 86 ust. 1 u.u.i.ś. wyjaśniający m.in., dlaczego nie zasługuje na uchylenie decyzja udzielająca pozwolenia emisyjnego wydana bez dokonania wymaganej oceny oddziaływania na środowisko i przed uzyskaniem decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 25 lipca 2023r. skarżąca uzupełniła skargę, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie twierdzeń zawartych w skardze oraz wskazując, że jest stroną o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Na wstępie rozważań zaznaczenia wymaga, że przedmiotem wniosku skarżącej było żądanie wznowienia postępowania, czyli wdrożenia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Tak określona istota żądania determinowała sposób i zakres działania organów administracji, w tym treść wydawanych rozstrzygnięć. Wyjaśnić bowiem należy, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową, która została uregulowana w rozdziale 12 (art. 145-152) k.p.a. Na gruncie tych przepisów w doktrynie prawa powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Dwuetapowość postępowania przejawia się szczególnie w odniesieniu do postępowania wszczynanego na wniosek. Na etapie pierwszym (wstępnym), z chwilą wpłynięcia podania o wznowienie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia rozstrzyga o kwestii dopuszczalności uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego. W tej pierwszej fazie organ analizuje przesłanki formalne, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza to badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano w nim jedną z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, 145aa § 1 i 145b § 1 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W pozostałych przypadkach, gdy nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu.
Zauważyć należy, że interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Tym samym ocena interesu prawnego dokonywana jest na gruncie konkretnej sprawy, w odniesieniu do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w postępowaniu, którego wznowienia domaga się podmiot we wniosku.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosta Bełchatowski z dnia 7 października 2020 r. w przedmiocie udzielenia prowadzącemu instalację B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...].
Analizując warunki wydania powyższej decyzji podnieść należy, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który uprawnia organ ochrony środowiska (jakim z mocy art. 376 pkt 2 tej ustawy jest także starosta) do udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Pozwolenie wydawane jest w drodze decyzji (art. 183 ust. 1 p.o.ś.) na wniosek prowadzącego instalację (art. 184 ust. 1 p.o.ś.). Stronami postępowania o wydanie pozwolenia (w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza) są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (art. 185 ust. 1 p.o.ś.). W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Odczytując art. 185 p.o.ś. zauważyć należy, że ustawodawca określił wprost, jakie podmioty legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwoleń określonych w art. 181 ust. 1 prawa ochrony środowiska, w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Regulację tę należy traktować jako normę szczególną w stosunku do normy ogólnej wynikającej z art. 28 K.p.a., zawierającej ogólną definicję strony postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zatem pierwszeństwo przed art. 28 K.p.a. i wyłącza jego stosowanie.
Nie ulega wątpliwości, że art. 185 ust. 1 p.o.ś. zawęża krąg stron postępowania wyłącznie do podmiotów wskazanych w tym przepisie. Należy do nich - co do zasady - prowadzący instalację. Atrybut strony przysługuje również podmiotom władającym powierzchnią ziemi na tym obszarze, jednak pod warunkiem, że w związku z eksploatacją instalacji utworzony został obszar ograniczonego użytkowania. A contrario - w razie stwierdzenia, że tego rodzaju obszar nie został utworzony, to w postępowaniu o wydanie pozwolenia brak jest podstaw do dalszego rozważania i badania istnienia przymiotu strony w odniesieniu do podmiotów innych niż prowadzący instalację. Omawiana norma z art. 185 ust. 1 p.o.ś. ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w sprawie wydania pozwolenia, ale również implikuje określenie stron w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a zatem także do postępowania wznowieniowego.
Wskazać należy, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. odczytywany przez pryzmat wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca przewidział konieczność rozszerzenia kręgu stron (poza wnioskodawcą) tylko wówczas, gdy w związku z instalacją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a więc w przypadkach szczególnie zagrażających środowisku i spełniających warunki opisane w art. 135 ww. ustawy, to brak jest podstaw do poszerzania kręgu stron wówczas, gdy organ ma dokonać wznowienia decyzji na wniosek podmiotu innego niż wnioskodawca. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia – skoro zatem sprawa jest ponownie rozpatrywana to krąg stron powinien ustalać przepis szczególny mający zastosowanie przy trybie zwykłym.
Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że brak jest podstaw do budowania pojęcia strony, odmiennego w zależności od trybu prowadzonego postępowania. Jednoznacznie wskazuje się, że "art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska powinien być odczytywany jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 p.o.ś), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia w trybie art. 154, art. 155 itp. Skoro art. 28 K.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w K.p.a., to wyjątek uczyniony w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw, określonych w art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska" (por. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07, LEX nr 256065 oraz wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 1303/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,).
Z ukazanych względów nie można zgodzić się z koncepcją skarżącej, według której w postępowaniu nadzwyczajnym legitymację strony można wywodzić z innego przepisu niż w postępowaniu zwykłym i rozważać przymiot strony w kontekście ogólnej normy wynikającej z art. 28 K.p.a. Prowadziłoby to do zniweczenia założenie ustawodawcy w przypadku ograniczenia kręgu stron danego postępowania ustanowionego w przepisach prawa materialnego, tak jak ma to miejsce w art. 185 ust. 1 p.o.ś. Wówczas bowiem szerszy krąg podmiotów ustalonych w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. mógłby doprowadzić do wzruszenia decyzji i rozpoznania sprawy ponownie na podstawie art. 185 ust. 1 p.o.ś., ale z jego rażącym naruszeniem, bo przy udziale stron, którym w świetle powyższego przepisu ustawodawca nie zagwarantował legitymacji w tym postępowaniu. Na powyższą ocenę nie ma wpływu wskazywany przez skarżącą fakt, że została uznana za stronę w innych postępowaniach wymienionych w skardze i jej uzupełnieniu, gdyż ocena jej legitymacji procesowej w tych sprawach następowała na podstawie odrębnych przepisów. Już tylko na marginesie dodać trzeba, że w poglądach doktryny dotyczących art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazuje się, iż podmioty, które nie mieszczą się w kręgu wskazanym przez ten przepis, którym nie przysługuje przymiot strony postępowania, mogą dochodzić ochrony swoich praw (interesów) w postępowaniach odrębnych od postępowania administracyjnego, m.in. w postępowaniu przed sądem powszechnym, mającym za przedmiot realizację roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 308).
Na gruncie przedstawionych dotychczas rozważań stwierdzić należy, że skoro w związku z eksploatacją instalacji objętej decyzją z dnia 7 października 2020r. nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, to nie ulegało wątpliwości, że w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś. skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 7 października 2020r. Z tego też względu skarżąca nie mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, gdyż sam fakt braku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla spornej instalacji przesądzał jednoznacznie o tym, że skarżąca nie jest podmiotem władającymi obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 18 lipca 2023r. Sąd pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia Sądu. Załączone kserokopie dokumentów potwierdzają, że skarżąca jest stroną innych postepowań, nie ma to jednak wpływu na ocenę czy ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 października 2020 r., znak: OS.6224.1.2020.
Jednocześnie w ocenie Sądu rozpoznającego skargę procedujące w sprawie organu obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił.