II SA/Łd 513/08

II SA/Łd 513/08 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oddala skargę. LS
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Wojewoda Ł., działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] roku nr [...], udzielającej S. i S. małżonkom P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...], powierzchni całkowitej – [...], kubaturze – [...], na działce położonej w D. D. nr [...], Gm. B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższą decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:
W dniu 9 października 2006 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek S. P. o zmianę decyzji z dnia [...] w trybie art. 154 k.p.a., w części dotyczącej zobowiązania inwestorów do rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że budynki, które podlegały rozbiórce zostały wyremontowane i służą jako miejsce składowania opału na zimę. Tylna ściana jednego z budynków stanowi w chwili obecnej część ogrodzenia. Skarżąca stwierdziła, że w przypadku rozbiórki tej ściany oraz drugiego budynku, będzie musiała zbudować ogrodzenie w tym miejscu, co wiąże się z dużymi nakładami finansowymi. Podniosła także, iż decyzja rozbiórkowa nie została przez organ uzasadniona.
Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Starosta B. odmówił zmiany orzeczenia z dnia [...] stwierdzając, że w sprawie ma zastosowanie art. 155 k.p.a., nie zaś art. 154 k.p.a., ponieważ decyzją, objętą żądaniem zmiany, strona nabyła prawo. Organ uznał jednakże, iż nie ma możliwości jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż "jej wzruszenie znosiłoby sankcję ustanowioną decyzją, o zmianę której wnosi strona postępowania". Powołując się na wyrok "Naczelnego Sądu Apelacyjnego z dnia 15.03. 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97" organ stwierdził, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.") należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę.
Od powyższej decyzji S. P. wniosła odwołanie, podnosząc argumenty analogiczne do zawartych w złożonym wcześniej wniosku. Odwołująca podniosła również, że w zaskarżonej decyzji brak jest podstawy prawnej.
Po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] organ II instancji wydał decyzję, będącą przedmiotem skargi. W uzasadnieniu orzeczenia, powołując się na treść art. 6 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, że z planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego część składową złożonego projektu budowlanego, bezspornie wynika, że projektant zaznaczył trzy obiekty jako przeznaczone do rozbiórki: budynek gospodarczy, oznaczonego nr 3, budynek mieszkalny – nr 4 i parnik – nr 11. Wydana decyzja, udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, usytuowanego w miejscu dotychczasowego budynku mieszkalnego (nr 4) oraz uwzględniająca rozbiórkę ww. obiektów była zgodna z wolą inwestorów, którzy do wniosku o pozwolenie na budowę załączyli projekt budowlany, obejmujący również rozbiórkę budynku nr 3. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, co wynika z postanowień zawartych w art. 107 § 4 k. p. a. Ponadto organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że niedopełnienie przez stronę warunku przewidzianego powyższym przepisem powoduje, że decyzja nie wywołuje skutku prawnego. Warunku, który został zawarty w decyzji pozwolenia na budowę mieli dopełnić inwestorzy – S. i S. P., przed przystąpieniem do budowy. Organ I instancji powinien był zatem wziąć pod uwagę również powyższe okoliczności, czego nie uczynił. Ponadto organ powinien był, w początkowej fazie postępowania wszczętej na wniosek S. P. ustalić w sposób prawidłowy strony postępowania tak, aby dać im możliwość udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem organ I instancji, działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę dopiero pismem z dnia 29 styczna 2008 r. Zawiadomienie to zostało wysłane do skarżących oraz do H. J. oraz do jej pełnomocnika. Nie zostało natomiast wysłane do J. W., będącego stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie została mu także doręczona decyzja organu I instancji co spowodowało, że nie uczestniczył on w tym stadium postępowania, dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę. To zaś skutkuje naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji uznał natomiast za stronę postępowania H. J., chociaż nie brała ona udziału w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby miała ona interes prawny w toczącym się postępowaniu o jego zmianę. W powołanej podstawie prawnej organ I instancji wskazał m.in. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mimo iż jest on zastrzeżony do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a nie do właściwości organu administracji architektoniczno – budowlanej.
Ponadto w momencie złożenia przez S. P. wniosku o zmianę decyzji obowiązywał inny stan prawny niż wówczas, gdy prawo do wybudowania budynku otrzymała wnioskodawczyni wraz z mężem, mocą decyzji wydanej w 1988 r. Inwestorzy uzyskali bowiem pozwolenie na budowę w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.), które straciły moc na podstawie art. 107 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H. J., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- art. 7 k. p. a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania H. J., która w wyniku niewykonania przez inwestorów "decyzji [...]" nie posiada swobodnego dojazdu do swojej nieruchomości oraz uchylenie się od dokonania ustaleń faktycznych, tj. niewyjaśnienie, że jest ona właścicielem nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego ww. decyzją, co winno skutkować ustaleniem, iż posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz nieustalenie, iż nierozebrane obiekty gospodarcze powodują brak dojazdu H. J. do swojej nieruchomości;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do organów państwa i odmówienie skarżącej przymiotu strony postępowania jedynie w oparciu o fakt, iż nie brała ona udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem "decyzji [...]", mimo iż nieruchomość, której skarżąca jest właścicielką, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego ww. decyzją;
- naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż decyzja [...] została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku w sytuacji, gdy decyzja wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności.
Skarżąca podniosła, iż niewykonanie przez małżonków P. decyzji z [...] od ponad 20 lat pozbawia ją swobodnego dojazdu do jej posesji. Ponadto wskazała, że w sprawie z jej wniosku, z udziałem S. P. i innych o ustanowienie służebności, Sąd Rejonowy w Brzezinach Wydział I Cywilny zawiesił postępowanie I Ns 410/03 do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, zapis mówiący o rozbiórce obiektów w decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] to typowy przykład wydania decyzji z tzw. zaleceniem, unormowanej w art. 162 § 2 k. p. a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł ponadto, że obiekty przeznaczone do rozbiórki są posadowione na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], której prawo własności posiadają S. i S. P. Sam fakt wykonania czy niewykonania przez inwestorów rozbiórki ww. obiektów nie może mieć, w ocenie organu odwoławczego, wpływu na uznanie H. J. za stronę postępowania, gdyż właściciele ww. działki, zgodnie z prawem, mogliby działkę ogrodzić i w miejsce ściany budynku postawić ogrodzenie. Powyższe nie miałoby w żaden sposób wpływu na swobodny dojazd do posesji skarżącej. Swobodny dojazd do tejże posesji mogłaby zapewnić służebność gruntowa, ustanowiona na jednej z działek sąsiadującej z działką o numerze [...]. Z akt sprawy natomiast nie wynika, żeby skarżąca nabyła prawo przejazdu przez nieruchomość o numerze [...]. Ewentualne przyszłe ustanowienie służebności tej działki na rzecz skarżącej przez Sąd Rejonowy w B. nie może mieć obecnie żadnego wpływu na status skarżącej w badanym postępowaniu, gdyż jest okolicznością przyszłą i niepewną. Organ odwoławczy podniósł wszakże, iż kwestia legitymacji procesowej skarżącej nie została w zaskarżonej decyzji przesądzona. O ile zatem skarżąca ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, powinna poprzeć go stosownym materiałem dowodowym. To zaś jest kwestią otwartą, gdyż w wyniku decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, prowadzone jest przez Starostę B. postępowanie w tej sprawie.
Pełnomocnik uczestniczki postępowania S. P. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Decyzją wspomnianą, Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] Nr [...] w całości i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia . Jakkolwiek bowiem w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, wskazane zostały również przepisy art. 155 i 162 k.p.a., w istocie jego podstawę procesową stanowi jedynie norma art.138 § 2 k.p.a.
Wskazany przepis normuje bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92).
W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, należycie uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez S. B. postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.
Kwestią zasadniczą, co podkreślił organ odwoławczy, jest bowiem fakt, iż Starosta B. nieprawidłowo ustalił strony postępowania, wyłączając z ich kręgu J. W. i pozbawiając go tym samym możliwości wzięcia czynnego udziału w tym stadium postępowania. (art.10 § 1 k.p.a.). Nie budzi natomiast wątpliwości, iż jako strona postępowania, zakończonego wydaniem decyzji, objętej wnioskiem o zmianę, winien brać udział również w postępowaniu nadzwyczajnym. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1999r., sygn.akt IV SA 1089/96, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48171, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 158/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 190638). Okoliczność wspomniana, w sposób klarowny wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sama w sobie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, z zapewnieniem wszystkim stronom prawa do czynnego w nim udziału. Wyjaśnienia wymaga również interes prawny skarżącej, wobec faktu, iż nie była ona stroną postępowania pozwoleniowego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073).
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485) Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowałaby uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście, zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 162 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mogły być uznane za zasadne. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.
Nie sposób też podzielić poglądu, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia służy natomiast realizacji przywołanych zasad postępowania, bowiem zapewnić ma przeprowadzenie rzetelnego, pogłębiającego zaufanie do organów państwa, postępowania wyjaśniającego.
Reasumując, rozstrzygniecie organu II instancji uznać należy za prawidłowe a argumenty skarżącej, akcentowane w uzasadnieniu skargi, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.
A. B.