II SA/Łd 511/25

II SA/Łd 511/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 5, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skarg W. Ł. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 maja 2025 r. znak: SKO.4120.251.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Łasku z dnia 27 listopada 2024 r., nr 571/2024, znak: UPP.6730.1.31.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego W. Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej B. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 14 maja 2025 r., znak: SKO.4120.251.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości decyzję Burmistrza Łasku z dnia 27 listopada 2024 r., znak: UPP.6730.1.31.2024, odmawiającą ustalenia warunków za budowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gospodarczego oraz orzekło co do istoty sprawy.
1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 stycznia 2024 r. M. B. wystąpiła do Burmistrza Łasku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gospodarczego (w części usługowej myjnia samochodowa) na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina Ł..
2. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak: UPP.6730.1.31.2024, organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym terenie, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizy nie występują budynki usługowe, istnieją jedynie drobne usługi wykonywane w budynkach mieszkalnych lub gospodarczych, takie jak biuro rachunkowe, lecz są to usługi tzw. nieuciążliwe. W zakreślonym obszarze nie występuje też zabudowa związana z prowadzeniem myjni samochodowej, do której mogłaby nawiązywać wnioskowana zabudowa.
3. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.4120.75.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na uchybienia proceduralne w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej.
4. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 15 lipca 2024 r., znak: UPP.6730.1.31.2024, organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stwierdzając brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
5. Powyższe rozstrzygnięcie również zostało poddane kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z dnia 2 września 2024 r., znaki: SKO.4120.162.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na uchybienia w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej i w tym zakresie dokonało wyjaśnienia w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.
6. Decyzją z dnia 27 listopada 2024 r., znak: UPP.6730.1.31.2024, organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
7. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wniosła M. B., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i za gospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz niedopuszczalną dowolność w podejmowaniu decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę na nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji wskazań zawartych w decyzjach Kolegium wydanych w przedmiotowym postępowaniu.
8. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dnia 14 maja 2025 r., znak: SKO.4120.251.24, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzekło:
I. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: Zabudowa usługowa.
II. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: Funkcja usługowo -gospodarcza.
III. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:
Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustala się w oparciu o istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenów sąsiednich nieruchomości objętej wnioskiem w następujący sposób:
1) linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym;
2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - od 14,6% do 15,2%;
3) szerokość elewacji frontowej - od 14,0 m do 20,0 m;
4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3,0 m do 5,0 m; SK0.4120.251.24
5) geometria dachu - dach płaski lub spadowy (jedno-, dwu- i wielospadowe), kąt nachylenia do 45°, wysokość najwyżej położonej krawędzi dachu od 3,0 m do 10,0 m, krawędź dachu prostopadła lub równoległa w stosunku do frontu działki.
IV. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu: Zakaz stosowania rozwiązań technicznych mających negatywny wpływ na stan środowiska przyrodniczego.
V. Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: Na terenie wskazanym we wniosku nie znajdują się zabytki, ani dobra kultury współczesnej. W przypadku natrafienia podczas prowadzenia inwestycji na znaleziska archeologiczne należy prace wstrzymać, zabezpieczyć i zgłosić odpowiednim organom (wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, a jeśli nie jest to możliwe wójtowi gminy); wszelkie znaleziska archeologiczne stanowią własność Skarbu Państwa.
VI. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:
1) Obsługa komunikacyjna - z ulicy [...]. Obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w ilości odpowiadającej projektowanej funkcji w granicach terenu inwestycji.
2) Zaopatrzenie w energię elektryczną - w ramach istniejącego przyłącza.
3) Zaopatrzenie w wodę - w ramach istniejącego przyłącza.
4) Zaopatrzenie w energię cieplną - obowiązek stosowania niskoemisyjnych lub bezemisyjnych źródeł energii cieplnej z zakazem stosowania paliw o emisji przekraczającej dopuszczalne normy.
5) Odprowadzanie ścieków - do sieci kanalizacji sanitarnej.
6) Odprowadzenie wód deszczowych - do sieci kanalizacji deszczowej lub powierzchniowo w granicach własnej nieruchomości; dopuszcza się inny alternatywny sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych, zgodny z przepisami odrębnymi.
7) Gospodarowanie odpadami - według zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ł..
VII. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: Inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania z terenów sąsiednich, zgodnie z ich faktycznym wykorzystaniem ani wpływać na wykonanie ich prawa własności, stwarzać ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów, zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, ani wywoływać uciążliwości skutkujących po gorszeniem warunków życia i bytu mieszkańców oraz wykluczyć możliwość uzupełnienia i kontynuacji dotychczasowego zagospodarowania. Inwestycja nie może powodować zanieczyszczenia wody i gleby, nie może wprowadzać zmian w stanie wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla terenów sąsiednich.
VIII. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych: Teren inwestycji nie znajduje się w obrębie terenów górniczych. Grunty, na których przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji, nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Teren planowanej inwestycji nie jest położony na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Teren inwestycji objęty wnioskiem nie jest zmeliorowany. Teren inwestycji nie jest położony na obszarze narażonym na osuwanie się mas ziemnych. Ewentualne kolizje planowanego obiektu z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą, należy rozwiązać w projekcie budowlanym, w uzgodnieniu z gestorami sieci.
Linie rozgraniczające teren inwestycji i oznaczenia graficzne oraz wynik graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione są na załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji i stanowią załączniki do niniejszej decyzji.
1. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z uwagi na dwukrotne uchylenie wydanych w postępowaniu decyzji Burmistrza Łasku (decyzje Kolegium z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.4120.75.24 i z dnia 2 września 2024 r., znak: SKO.4120.162.24) oraz braku pełnego uwzględnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwag w nich zawartych, Kolegium uznało, że koniecznym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez organ odwoławczy.
2. Kolegium stwierdziło, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Jednak z dniem 24 września 2023 r. u.p.z.p., została zmieniona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
3. Warunki, od łącznego spełnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozytywnej decyzji, zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. (w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r.).
4. Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to zostało zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Do postępowania nie ma jednak zastosowania rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), bowiem na mocy § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
5. Organ wyjaśnił następnie, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto całą działkę ewidencyjną nr [...]. Teren inwestycji przylega do drogi publicznej - ulicy [...] na długości około 24,0 m. Mając na uwadze powyższe minimalny obszar objęty analizą urbanistyczną wokół działki nr ewid. [...] wynosi 72,0 m (24,0 m x 3) i jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
6. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji przy drodze publicznej na terenie zurbanizowanym. Na analizowanym obszarze niemal każda działka jest zainwestowana. Na wskazanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą gospodarczą i garażową.
7. Wyznaczony obszar objęty analizą urbanistyczną tworzy "całość funkcjonalno-przestrzenną", która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla nowo planowanej inwestycji.
8. Analizę sporządzono na aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500. Budynki zlokalizowane na znajdujących się w granicach obszaru analizy urbanistycznej to budynki mieszkalne, gospodarcze i garażowe w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a także pojedyncze budynki letniskowe. W konsekwencji "w zakresie kontynuacji funkcji" mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
9. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowana jest realizacja budynku usługowo-gospodarczego (w części usługowej myjnia samochodowa). Planowana funkcja usługowa nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Projektowany obiekt będzie zaspokajał potrzeby mieszkańców najbliższej okolicy. Myjnia samochodowa, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, będzie zaspokajała potrzeby mieszkańców.
10. Organ wskazał, że z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w projektowanym obiekcie ma mieścić się myjnia samochodowa o gabarytach mniejszych lub zbliżonych do budynków zlokalizowanych w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Biorąc pod uwagę, że działalność w zakresie prowadzenia myjni samochodowej jest działalnością, która zaspokaja potrzeby osób zamieszkujących w bliższej i dalszej okolicy, jak również brak jest przepisu, który zakazywałby lokalizacji takiej działalności w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, wyprowadzić należy wniosek, iż planowana funkcja usługowa nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową, tylko ją uzupełniała.
Organ uznał, że planowana inwestycja nie będzie kolidować z funkcją istniejącą.
11. Dalej organ wyjaśnił, że linia zabudowy na analizowanym obszarze wyznaczona jest przez elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub gospodarczych, które są oddalone od frontowej granicy działki od 1,0 m do 89,0 m. W związku z faktem, że na analizowanym terenie linia zabudowy przebiega nieregularnie dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przepis ustawy w przeciwieństwie do rozporządzenia nie posługuje się pojęciem "obowiązującej" linii zabudowy, a jedynie pojęciem linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy w rozumieniu § 4 rozporządzenia to linia oficjalna, wyznaczona przez organ ustalający warunki zabudowy. Natomiast pojęcie linii zabudowy użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zawiera w sobie zarówno obowiązującą linię zabudowy (oznaczającą obowiązek sytuowania frontu budynku w tej linii), jak i nieprzekraczalną linię zabudowy (oznaczającą możliwość sytuowania frontu budynku w tej linii). Zgodnie z koncepcją zagospodarowania działki projektowany budynek ma być usytuowany w odległości około 16,0 m od granicy działki od strony drogi powiatowej.
12. Dalej organ zaznaczył, że działki sąsiednie dla działki objętej wnioskiem są działkami zabudowanymi. Linia zabudowy waha się na nich od 4,0 m do 77,0 m. Wobec tego brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 4 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Przepisem odrębnym w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych - art. 43, w którym zostały określone minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ulica [..] jest drogą powiatową i zgodnie z przepisami art. 43 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej na terenie miasta powinna wynieść 8,0 m. Zabudowa na działkach sąsiednich nie narusza powołanego przepisu. W związku z czym wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia jest bezzasadne. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Działka objęta wnioskiem, działka [...] jest już zainwestowana. Zlokalizowana na niej zabudowa położona jest w odległości 66,0 m od frontowej granicy działki z ulicą [...]. W związku z czym inwestor jako miejsce lokalizacji planowanej realizacji budynku usługowo - gospodarczego (w części usługowej myjnia samochodowa) wskazał część frontową działki. Mając to na uwadze organ uznał za bezzasadne wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia.
Wyznaczając linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem skorzystano z § 4 pkt 4 rozporządzenia dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Dla działki [...] linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], tj. w odległości 11,5 m od frontowej granicy działki. Tak wyznaczona linia zabudowy, zdaniem organu, mieści się w przedziale odległości występujących na obszarze analizowanym, ponadto nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny.
13. Ponadto, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 3,5% do 16,8%, średnio 7,7%. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowana jest realizacjo zabudowy o powierzchni od 220 m2 do 242 m2, co wraz z istniejącą już na działce zabudową o powierzchni 305 m2 stanowić będzie od 14,6% do 15,2% powierzchni działki nr ewid. [...] (powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 3594 m2). Obecnie wartość wskaźnika na działce nr ewid. [...] wynosi 8,5%, a więc już przewyższa średnią wartość wskaźnika z całego obszaru analizowanego. Mając to na uwadze organ stwierdził, że brak jest możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako wartości średniej, stosownie do § 5 pkt 1 rozporządzenia. Wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu skorzystano z zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczono tzw. "widełki" zgodnie z wnioskiem inwestora, czyli od 14,6% do 15,2%. W ocenie organu tak przyjęty przedział mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym oraz zapewnia zachowanie ładu przestrzennego. Wyznaczona w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków, w przypadku budynków mieszkalnych uwzględniając zarówno pomieszczenia mieszkalne jak i pomieszczenia gospodarcze czy garażowe znajdujące się w bryle budynków.
14. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej waha się od 3,0 m do 25,0 m, średnio 10,0 m. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesiono o dopuszczenie realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 14,0 m do 20,0 m. Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynków o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 8,0 m do 12,0 m. Przedział ten nie uwzględnia jednak wniosku inwestora. W związku z faktem, że w granicach obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej jest bardzo zróżnicowana, a także w związku z faktem, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesiono o dopuszczenie realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej przewyższającej wartość średnią parametru, wyznaczając parametr szerokości elewacji frontowej skorzystano z zapisu § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczono tzw. "widełki" zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. od 14,0 m do 20,0 m. Tak przyjęty przedział mieści się, zdaniem organu, w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym oraz zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.
15. Następnie organ podniósł, że zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek ma mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o wartości 5,0 m. Działkami sąsiednimi dla działki nr ewid. [...] są działki nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Są to działki najbliżej sąsiadujące z terenem inwestycji. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na działkach tych wartość parametru waha się od 3,0 m do 7,0 m. Wysokość na działkach sąsiednich tworzy więc uskok. W związku z czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla projektowanego budynku należy wyznaczyć zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia, czyli jako średnią wielkość parametru występującą na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że średnia wielkość parametru wynosi 4,5 m. Mając jednak na uwadze wniosek inwestora, który wniósł o wysokość 5,0 m uznano, że istnieje możliwość wyznaczenia parametru w sposób odmienny niż wartość średnia (zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia). Dla planowanej inwestycji wyznaczono "widełki" od wartości minimalnej parametru do wartości wskazanej we wniosku przez inwestora, tj. od 3,0 m do 5,0 m. Tak przyjęty przedział mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym oraz zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.
16. Na analizowanym terenie budynki mają dachy płaskie i spadowe (jedno-, dwu- i wielospadowe). Kąt nachylenia do 45°. Wysokość kalenic lub najwyżej położonych krawędzi dachu waha się od 1,5 m do 12,0 m. Kalenice lub krawędzie budynków są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe do bocznych granic działek. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, symetryczny o kącie nachylenia od 16° do 30° i wysokości głównej kalenicy w przedziale od 6,0 m do 10,0 m. Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki ma być równoległy z tolerancją ± 15%. Parametr dotyczący geometrii dachu wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski lub spadowy (jedno-, dwu- lub wielospadowy) o kącie nachylenia do 45° i wysokości głównej kalenicy od 1,5 m do 12,0 m. W związku z faktem, że główne kalenice dachów w stosunku do frontu działki są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działek/terenu bądź prostopadłe lub równoległe do bocznych granic działek dopuszczono realizację budynku z kalenicą prostopadłą, równoległą lub pod kątem w stosunku do frontu terenu bądź prostopadłą lub równoległą do bocznych granic terenu. Powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz stanowi kontynuację występującego na analizowanym obszarze ładu przestrzenny.
17. Organ dodał, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej – ulicy [...] (dz. nr ewid. [...]). Zaopatrzenie w energię elektryczną, dostęp do wody oraz odprowadzanie ścieków kanalizacyjnych odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza. Ścieki związane z funkcjonowaniem myjni odprowadzane będą do separatora frakcji ropopochodnych oraz osadnik frakcji stałych do kanalizacji poprzez projektowane przyłącze.
Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanek odpowiednio z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.
18. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Działka sklasyfikowana jest jako grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny mieszkaniowe B, zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony.
19. Teren inwestycji objętej wnioskiem wynosi 3594 m2, a powierzchni zabudowy projektowanego budynku ma się wahać od 220 m2 do 242 m2, co wraz z istniejącą zabudową będzie wynosić od 525 m2 do 547 m2.
Inwestycja nie należy do pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Działka oznaczona w ewidencji gruntów jako działka zabudowana i zurbanizowana B, a zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
20. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ stwierdził, że planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.
21. Decyzję uzgodniono ponadto pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Ł. (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Powiatowym Zarządem Dróg w Ł. (postanowienie z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: ZD.4400.13.2025).
2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W. Ł., reprezentowany przez adw. A. K.. Tożsamą co do treści skargę wniosła B. R., reprezentowana przez adw. P. K..
1. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
1) obrazę przepisów postępowania a to § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w nieprawidłowy sposób,
2) obrazę prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, 3, 5, 6,14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnie i bezpodstawne ustalenie, że wniosek spełnia konieczne przesłanki wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy,
3) naruszenie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego określonych w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wyrażeniu zgody na lokalizację myjni samochodowej w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych, co narusza zasady ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie obiektu generującego hałas, zanieczyszczenia oraz zwiększony ruch drogowy na okolicznych ulicach;
4) naruszenie przepisu art. 1 ust 2 pkt 6 ustawy przez zaniechanie analizy wpływu inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich i pominięcie w tym zakresie faktu, że budowa myjni samochodowej przyczyni się do obniżenia wartości nieruchomości mieszkalnych na terenie osiedla jednorodzinnego;
5) naruszenie wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która nie jest zgodna z funkcją oraz charakterem otaczającej zabudowy jednorodzinnej a obiekt usługowy o charakterze myjni samochodowej znacząco odbiega od istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i będzie powodował konflikt funkcjonalny;
6) naruszenie zasady ochrony własnego interesu prawnego skarżącej wynikającej z przepisu art. 6 ust 2 punkt 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie negatywnego wpływu inwestycji na jakość życia mieszkańców, w tym uciążliwości akustycznych, emisji substancji chemicznych i zagrożeń dla zdrowia i życia wynikających ze zwiększonego natężenia ruchu pojazdów.
2. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, oddalenie odwołania wnioskodawczyni i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Łasku odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
3. W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, że stan faktyczny sprawy, w szczególności ustalony przez wnioskodawcę obszar inwestycji, wskazuje, iż na analizowanym terenie brak jest budynków usługowych, do których mógłby nawiązywać wnioskowany budynek usługowo - gospodarczy z myjnią samochodową w części usługowej, a nadto projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Zdaniem skarżących funkcja zabudowy na działkach sąsiednich nie daje podstaw do ustalenia przeznaczenia wnioskowanej działki na cele działalności usługowej związanej z prowadzeniem myjni samochodowej. Na wnioskowanej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny i letniskowy. Na analizowanym terenie nie występują budynki usługowe, a jedynie istnieją drobne usługi wykonywane w budynkach mieszkalnych lub gospodarczych takie jak biuro rachunkowe czy kancelaria adwokacka, lecz mają one odmienny charakter od wnioskowanej inwestycji i stanowią usługi nieuciążliwe. Wnioskowana inwestycja stanowi więc funkcje kolidującą z zabudową mieszkaniową jednorodzinną istniejącą na analizowanym obszarze. Zgoda na lokalizację myjni samochodowej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zaprzeczeniem zasady "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako harmonijna całość oraz uporządkowane relacje wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych, kulturowych i estetycznych.
4. Obowiązujące na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. zatwierdzone uchwałą nr LXIV/809/2023 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 25 października 2023 r. wskazuje, że wnioskowana działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej o niskiej intensywności. Na analizowanym terenie funkcja usługowa jest dopuszczona jako uzupełniająca funkcję podstawową, tj. mieszkaniową i rozumiana jest jako usługi o niewielkiej skali i rozmiarze, nieposiadające cech uciążliwości środowiskowej oraz społecznej typowej dla działalności przemysłowej lub produkcyjnej.
5. Nie ulega wątpliwości, że działalność myjni samochodowych zalicza się do inwestycji mających duży i negatywny wpływ na środowisko ze względu na hałas i uciążliwości bryzy chemicznej.
6. Ścieki odprowadzane z myjni samochodowych zaliczane są do ścieków przemysłowych i mogą zawierać substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w tym substancje ropopochodne, substancje powierzchniowo czynne, siarczany, chlorki, związki fosforu i metale ciężkie, dlatego też taka inwestycja zaliczana jest do obiektów, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W tych okolicznościach, wnioskowana inwestycja nie spełnia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" w zakresie funkcji zabudowy oraz nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji istniejącej na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ulokowanie tam myjni samochodowej spowoduje wzmożony ruch samochodów i będzie źródłem immisji dźwiękowych wykluczających zamieszkanie a także korzystanie z działek rekreacyjnych. Ten rodzaj działalności, według uśrednionych badań emituje hałas na poziomie 60 dB, a zatem normy hałasu zostaną przekroczone przez inwestora a minimum 10 dB w ciągu dnia i 20 dB w ciągu nocy. Zdaniem skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zostali zawiadomieni wszyscy właściciele działek sąsiadujących, znajdujących się na obszarze oddziaływania inwestycji.
3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie.
1. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że są one niezasadne. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być wykładane jako ograniczające prawo do zabudowy w imię subiektywnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji na ich część nieruchomości.
2. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania lokalizacyjnego nie jest badanie dopuszczalności realizacji inwestycji pod kątem uciążliwości dla środowiska m.in. pod względem hałasu. Wskazana kwestia jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja nie zalicza się jednak do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są też zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.
3. Odnosząc się do podnoszonych kwestii dotyczących ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie były zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób.
4. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, że usytuowanie planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących narusza ich prawo własności, gdyż obniży wartość ich nieruchomości Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Co więcej także hipotetyczne zmiany wartości nieruchomości w związku z realizacją inwestycji nie mają wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
4. Skargi zasługiwały na uwzględnienie.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
2. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
3. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 maja 2025 r., znak: SKO.4120.251.24, którą SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza Łasku z dnia 27 listopada 2024 r., znak: UPP.6730.1.31.2024, odmawiającą ustalenia warunków za budowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gospodarczego oraz orzekło co do istoty sprawy ustalając warunki zabudowy.
4. W tym miejscu należy zauważyć, że ze względu na fakt, że przedmiotem zaskarżenia obu skarg (wniesionych przez W. Ł. oraz B. R.) jest ta sama ww. decyzja, Sąd na rozprawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć obie sprawy do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Łd 511/25.
5. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"].
6. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został złożony w dniu 19 stycznia 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. studium utraciło moc, stąd zastosowanie w sprawie mają przepisy w ww. brzmieniu.
7. Jedocześnie należy zauważyć, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
8. W dalszej kolejności wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji na danym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenia dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności danej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy. Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p.
9. Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
10. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to z regulacji, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z istniejącą - zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym. Działka dostępna z tej samej drogi to taka, która ma dostęp do drogi publicznej, znajdująca się w określonym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca z terenem inwestycji). Należy uznać za oczywiste, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje bezpośrednio z innymi zabudowanymi terenami. W orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 28.02.2024 r., II OSK 1390/21; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy opowiedzieć się zatem za szerszym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" jako nieruchomości położonej w okolicy planowanej inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego skonkretyzowanego przypadku (por. wyrok NSA z 10.01.2024 r., II OSK 1420/23; wyrok NSA z 18.06.2008 r., II OSK 58/07).
11. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO została wydana przede wszystkim w sposób istotnie naruszający art. 15 K.p.a.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mająca swoje umocowanie również w art. 78 Konstytucji RP, nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO wydało decyzję reformatoryjną i rozpatrzyło całą sprawę na gruncie powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. de facto w jednej instancji. Oczywiście wydanie decyzji reformatoryjnej i rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji jest co do zasady dopuszczalne stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Problem jednak w tym, że w realiach niniejszej sprawy, SKO ustaliło warunki zabudowy nie w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania przez organ I instancji, czy też materiał dowodowy pozyskany został stosownie do art. 136 § 1 K.p.a. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz zleciło sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, co oznacza, że stworzyło zupełnie nowy dowód w sprawie – co warto podkreślić – który jest głównym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i który powinien podlegać ocenie w dwóch instancjach. Co więcej, organ ten dokonał uzgodnień decyzji z właściwymi organami (Powiatowym Zarządem Dróg w Ł. w zw. z przyleganiem inwestycji do pasa drogowego – postanowienie z 22.04.2025 r. (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) oraz z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną), nawet dokonał ustaleń w zakresie doprecyzowania wniosku oraz charakteru inwestycji przez inwestora. Ponadto również na etapie postępowania przed organem II instancji skarżąca wskazała dokładnie jakie parametry będzie miała planowana inwestycja (pismo, które wpłynęło do SKO dnia 5 marca 2025 r. oraz protokół odebrania wyjaśnień od strony z 26 lutego 2025 r.).
W tym miejscu należy także zauważyć, że organ II instancji wskazuje w uzasadnieniu decyzji, iż z uwagi na dwukrotne uchylenie wydanych w postępowaniu decyzji Burmistrza Łasku oraz braku pełnego uwzględnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwag w nich zawartych Kolegium uznało, że koniecznym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez organ odwoławczy. Organ nie wskazuje jednak podstawy prawnej swojego działania w powyższym zakresie. Należy przy tym zauważyć, że ww. zakres przeprowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego nie miał z pewnością charakteru uzupełniającego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a.
Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego zgodnie z podstawowymi wymogami K.p.a., nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (wyrok NSA z 8.05.2007 r., I OSK 1859/06). Stad naruszenie art. 15 K.p.a. stanowi w niniejszej sprawie zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
12. Oceniając natomiast sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną dostrzec należy, że w dokumentach brak jest potwierdzenia, że autorem analizy jest osoba uprawniona w rozumieniu art. 5 u.p.z.p. Pod projektem decyzji znajduje się jedynie informacja, że został on sporządzony stosownie do art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 u.p.z.p. Pod analizą urbanistyczną podpisała się ta sama osoba. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stosownie do art. 5 u.p.z.p. projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, które spełniają jeden z warunków wymienionych w tym artykule. Jednakże na podstawie akt postępowania administracyjnego nie sposób ustalić, czy osoba, która sporządziła analizę i projekt decyzji faktycznie spełnia wymogi wynikające z przepisów u.p.z.p.
Sąd zauważa, że sam brak dokumentu potwierdzającego kwalifikacje ww. osoby nie przesądza jeszcze per se o wadliwości analizy skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (tak np. wyrok NSA z 11.09.2024 r., II OSK 1200/24), jednakże mogą w tym zakresie pojawić się pewne wątpliwości i tak jest też – w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego lub posiadanie przez tę osobę stosownych uprawnień należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi K.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być zatem udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 19.09.2023 r., II SA/Łd 555/23). Ww. okoliczność organy winny mieć na uwadze rozpoznając ponownie sprawę.
13. Warto ponadto zaznaczyć, że sporządzona na etapie postępowania odwoławczego analiza urbanistyczna jest niepełna i wybiórcza, bowiem urbanista w przypadku wielu obiektów mieszkalnych lub gospodarczych (dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie określił podstawowych parametrów zabudowy takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też parametrów dotyczących geometrii dachu, przy czym urbanista zaznaczył w tabeli załączonej do analizy, że brak jest możliwości określenia danego parametru z powodu lokalizacji obiektu. Wobec ilości brakujących danych nie sposób ocenić, czy wyznaczone na podstawie tak sporządzonej analizy urbanistycznej parametry zabudowy zostały określone prawidłowo.
14. Ponadto, dokumentacja w postaci załącznika mapowego do analizy, czy też tabela z opisem obiektów występujących w obszarze analizy, nie potwierdza czy i na ilu działkach realizowana jest funkcja usługowa.
Z twierdzeń inwestorki wynika, że na dz. ewid. nr [...] były kiedyś realizowane usługi wulkanizacyjne, a potem kancelaria prawna, jednak brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie. Nie wiadomo zatem czy istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, jak i jej funkcja pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Zgodzić się należy z SKO, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze. Istnienia takiego obiektu nie potwierdza materiał, który posłużył do wydania zaskarżonej decyzji.
15. Nie można też nie zauważyć, że obie analizy urbanistyczne – sporządzone w różnych instancjach abstrahują od rodzaju planowanej inwestycji. Urbaniści powinni mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy gospodarczo-usługowej, która jako zabudowa uzupełniająca charakteryzuje się mniejszymi gabarytami (co zresztą potwierdza urbanista w analizie zleconej przez SKO). Ta okoliczność nie została uwzględniona na żadnym etapie postępowania, a urbaniści wzięli pod uwagę parametry dla tej zabudowy de facto w oparciu o parametry zabudowy mieszkaniowej o znacznie większych wskaźnikach zabudowy.
16. Ponadto, we wniosku inwestorka wskazała, że inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do energii elektrycznej za pomocą przyłącza do sieci, jednak brak jest w aktach sprawy promesy gestora tej sieci, a co za tym idzie nie wiadomo, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
17. Na marginesie warto też dostrzec, że kąt nachylenia dachu został określony w zaskarżonej decyzji przy użyciu jedynie maksymalnej wielkości tj. "do 45⁰". Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), czy też określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest więc określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19).
18. Reasumując, mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
19. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią uwagi i poglądy Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu stosownie do art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd zastrzega, że na tym etapie nie przesądza o tym, czy dla planowanej inwestycji mogą zostać ustalone warunki zabudowy czy też nie.
20. O zwrocie na rzecz skarżącego W. Ł. kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).
O zwrocie na rzecz strony skarżącej B. R. kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).
ds