II SA/Łd 51/21

II SA/Łd 51/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6521/21 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 66 ust. 1 pkt 19a, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy Ż., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił ustalenia na wniosek C.K. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Chowie i hodowli bydła o obsadzie 1219 DJP w miejscowości C. 28, działka o nr ewidencyjnym 73 i 71 obręb A, gm. Ż., powiat [...]". W uzasadnieniu decyzji organ za przesądzające uznał m.in., że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył C.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:
1) art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.o.ś.", poprzez wydane decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w oparciu o wadliwe postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia decyzji, podczas gdy organ uzgadniający miał obowiązek ustalenia, czy cała inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, tj. zmierzająca do zwiększenia istniejącej obsady hodowli bydła mlecznego do obsady na poziomie 1219 DJP, zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska,
2) art. 80 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy z ustawy tej wynika, że przesłanki te nie występują,
3) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez błędne uznanie, że odmowne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową, podczas gdy nie ma ono takiego charakteru,
4) art. 77 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niezawiadomienie i niewezwanie odwołującego do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego raportu i jego aneksu z uwagi na brak oryginalnego podpisu oraz brak oświadczenia kierującego zespołem autorów, przez co doszło do wydania wadliwej decyzji administracyjnej,
5) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i pominięcie faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustalenie w toku postępowania dowodowego przez organ, czy inwestycja miałaby mieć wpływ na ludzi oraz środowisko i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie postanowienia RDOŚ w Ł., podczas gdy organ zobowiązany był do weryfikacji stanowiska organu współdziałającego i wydania decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym także wskazujący, że wniosek dotyczy inwestycji planowanej, a nie zrealizowanej i zakończonej,
6) art. 8, 9, 10 § 1 k.p.a. m.in. ze względu na przyjęcie pozaprawnych kryteriów odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Powyższe zarzuty, zdaniem odwołującego się, świadczą także o wadliwości postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2020 r., które powinno zostać uchylone w całości.
W uzasadnieniu odwołania C. K. zarzucił, że organ I instancji oparł swoją decyzję na odmownym postanowieniu RDOŚ, przyjmując jego wiążący charakter bez dokonania uprzedniej jego merytorycznej weryfikacji na podstawie całego materiału dowodowego. Odwołujący się wyjaśnił, że planuje zrealizować przedsięwzięcie zmierzające do zwiększenia chowu i hodowli bydła do poziomu obsady 1219 DJP. Stwierdził, że inwestycja nie została zakończona. Podniósł, że RDOŚ kolejny raz pominął kwestię, iż ocenie oddziaływania na środowisko powinna być poddana planowana inwestycja jako całość, a nie jej poszczególne elementy. Natomiast wszczęte postępowanie ma prowadzić do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym we wniosku o wydanie decyzji zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Jego zdaniem, okoliczność nieznacznej zmiany wielkości prowadzonego chowu i hodowli bydła mlecznego nie mogła stanowić przesłanki przemawiającej za odmową zaopiniowania przedsięwzięcia.
Jednocześnie odwołujący się zarzucił, że organ nie wskazał podstawy prawnej decyzji odmownej oraz nie podważył przedstawionych przez skarżącego dokumentów w sprawie. Jego zdaniem, organ ten błędnie przyjął, że jest związany odmową uzgodnienia przedsięwzięcia przez RDOŚ. Postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji środowiskowej nie jest bowiem wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ nie wezwał go do uzupełnienia braku formalnego raportu i jego aneksu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że sporne przedsięwzięcie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), wymagających obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. PPIS w K. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. uzgodniło realizację planowanego przedsięwzięcia oraz określiło jego warunki. Natomiast RDOŚ w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając odmowę uzgodnienia decyzji RDOŚ wskazał okoliczność częściowego zrealizowania przedmiotowego przedsięwzięcia, co wynika z faktu, że na terenie działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dz. nr ew.: 73 i 71 w obrębie C., gmina Ż.) prowadzony jest obecnie chów i hodowla bydła mlecznego w ilości 443,55 DJP. RDOŚ zwrócił uwagę na okoliczność, że zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na dz. nr ewid. 73 i 71 możliwe jest prowadzenie chowu krów mlecznych o obsadzie 202 DJP. Oznacza to, że zgodnie z wydaną decyzją środowiskową na przedmiotowym terenie legalnie powinien być prowadzony chów zwierząt w obsadzie cechującej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wnioskodawca samowolnie, tj. bez wymaganej decyzji środowiskowej prowadzi chów zwierząt o obsadzie, jak dla przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. RDOŚ podkreślił, że organ gminy, prowadząc postępowanie w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia, sankcjonuje funkcjonowanie przedsięwzięcia wykraczającego poza ramy wydanej uprzednio przez siebie decyzji środowiskowej. Następnie stwierdził, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. nie przewiduje możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć już istniejących. Jednakże biorąc pod uwagę stanowisko Kolegium zawarte w wydanej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] października 2019 r. RDOŚ przeanalizował treść raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wraz z jego uzupełnieniem. W związku z licznymi brakami, rozbieżnościami i niejasnościami w jego treści organ uzgadniający wyjaśnił w postanowieniu, że zwrócił się do Burmistrza Gminy Ż. o ich wyjaśnienie oraz wskazał na potrzebę uzupełnienia raportu. RDOŚ zwrócił uwagę, że raport i aneks wykonane dla potrzeb tej sprawy nie zawierają w swej treści podpisu kierującego zespołem autorów raportu oraz imion, nazwisk i podpisów członków zespołu autorów, a widniejący na ww. opracowaniach podpis nie jest oryginałem podpisu, a jedynie kopią. Ponadto, omawiane opracowanie zwane "raportem" nie zawiera oświadczenia kierującego zespołem autorów raportu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy. W związku z powyższym RDOŚ stwierdził, że formalnie przedłożone opracowania nie są raportem w rozumieniu art. 66 ust. 1 ustawy, a ich braki i nieścisłości - mimo wezwania - nie zostały wyjaśnione, usunięte i uzupełnione. Powyższe powoduje brak możliwości prawidłowego określenia przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ uzgadniający podkreślił w postanowieniu, że nie ma podstaw do wydania decyzji środowiskowej, jeżeli inwestycja formalnie jest zakończona, a żadna procedura legalizacyjna (naprawcza) się nie toczy. W niniejszej sprawie inwestycja została zakończona, hodowla w istniejących budynkach jest prowadzona, a RDOŚ nie ma wiedzy, żeby postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Kolegium nie jest władne uchylić odmownego postanowienia organu uzgadniającego ze względu na to, iż nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ. W tym aspekcie omawiane postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia jest zatem wiążące zarówno dla organu I instancji, jak i dla Kolegium. Bez merytorycznych warunków określonych przez ten organ specjalistyczny w postanowieniu o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest bowiem możliwe ukształtowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Kolegium, przekonujące wydają się również wyjaśnienia tego organu zawarte w uzasadnieniu postanowienia, że usiłował on uzyskać od inwestora za pośrednictwem Burmistrza Ż. niezbędne informacje i wyjaśnienia dotyczące przedsięwzięcia, lecz pomimo starań w tym względzie nie udało się ich uzyskać. Jednakże Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu uzgadniającego, że nie istnieje możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć już istniejących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym potwierdzono bowiem dopuszczalność wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 764/16, z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2147/11), jak również w trakcie jego realizacji niezależnie od tego, czy przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w stosunku do samowoli budowlanej, czy też nie toczy się takie postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł C. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 142 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy zobowiązany był ustosunkować się do zarzutów dotyczących treści postanowienia RDOŚ z dnia 20 maja 2020 r., które zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji,
2) art. 77 ust. 1 i 3 u.o.o.ś. poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji środowiskowej w oparciu o wadliwe postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy RDOŚ miał obowiązek ustalenia, czy cała inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, tj. zmierzająca do zwiększenia istniejącej obsady hodowli bydła mlecznego do obsady na poziomie 1219 DJP, zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska,
3) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w wyniku błędnej wykładni i przyjęcia, że postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową, podczas gdy zdaniem skarżącego nie ma ono takiego charakteru,
4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegający na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustalenie w toku postępowania dowodowego, czy inwestycja miałaby wpływ na ludzi oraz środowisko i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie postanowienia RDOŚ, podczas gdy w ocenie skarżącego organ miał obowiązek zweryfikowania stanowiska organu współdziałającego i wydania decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy, w tym okoliczności, że wniosek dotyczy inwestycji planowanej a nie zrealizowanej,
5) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa na skutek stwierdzenia braku możliwości uchylenia postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2020 r., pomimo uznania, że błędne jest stanowisko organu uzgadniającego, iż nie istnieje możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania dla przedsięwzięć już istniejących.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację prezentowaną w toku postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 18 marca 2021 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 14 kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a skarżący i uczestnicy postępowania w powyższym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia na wniosek C. K. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Chowie i hodowli bydła o obsadzie 1219 DJP w miejscowości C 28, działka o nr ewidencyjnym 73 i 71 obręb A, gm. Ż., powiat [...]".
Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w powołanych wyżej przepisach.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.o.o.ś.".
Stosownie do art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W świetle natomiast art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: pkt 1 - wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; pkt 2 - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; pkt 3 - wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; pkt 4 - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 u.o.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowienia, do którego nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Postanowienie wydane w tym trybie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, niemniej jednak w świetle art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że w przepisie art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. ustawodawca wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest zatem rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 810/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy i zarazem podzielając przywołane powyżej poglądy sądów administracyjnych Sąd w składzie niniejszym potwierdza zasadność stanowiska Kolegium, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak zatem pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej. Uwzględnienie odwołania może jednak nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem organ II instancji wnikliwie przeanalizował postanowienie RDOŚ i zasadnie uznał, że takie naruszenia prawa nie występują. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie powoływanego w skardze naruszenia art.142 k.p.a.
W rozważanym aspekcie z pola widzenia nie może umykać, że u podstaw zaskarżonej decyzji legło negatywne stanowisko organu uzgadniającego (RDOŚ) na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że raport jest podstawowym dowodem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, który powinien być kompletny, rzetelny i spójny. Mimo, iż raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym na zlecenie inwestora, to niewątpliwie powinien zostać poddany starannej ocenie organów orzekających zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to zawiera on w zdecydowanej mierze informacje wymagające wiedzy specjalistycznej, jego merytoryczną ocenę przeprowadzają organy wyspecjalizowane, głównie RDOŚ, dając wyraz tej ocenie, właśnie w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu, kontroluje natomiast ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 u.o.o.ś. (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 988/17, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie niniejszym po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedstawionej przez organy orzekające w sprawie oceny tego materiału, podzielił w całości stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w motywach podjętych rozstrzygnięć, że przedłożony przez inwestora raport nie został uzupełniony, a jego niejasności nie zostały należycie wyjaśnione.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. RDOŚ zwrócił się za pośrednictwem organu I instancji o złożenie wyjaśnień dotyczących przedsięwzięcia oraz dokonanie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 3 marca 2020 r. pełnomocnik inwestora przedłożył ujednolicony raport oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z aneksem do raportu. Analiza tych dokumentów dowodzi, że organ prawidłowo przyjął, iż zarówno raport, jak i aneks nie zawierają podpisu kierującego zespołem autorów raportu, a ponadto imion, nazwisk i podpisów członków zespołu autorów. Brak jest także oświadczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a u.o.o.ś. Tymczasem z treści art.66 ust. 1 pkt 19 u.o.o.ś. wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności datę sporządzenia raportu, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów. Z kolei zgodnie z pkt 19a tego artykułu raport winien zawierać także oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu. W przywołanym przepisie ustawodawca wskazuje na obowiązek zawarcia oświadczenia o treści "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia" i klauzula ta dotyczy oświadczeń o wymienionych w art. 74a ust. 2 u.o.o.ś. odnośnie kompetencji autora raportu. Konsekwencją braku takiego oświadczenia jest pojawienie się uzasadnionych wątpliwości, czy sporządzony został przez osobę spełniającą warunki ustawowe do jego sporządzenia. Podkreślić jeszcze raz należy, że sam raport nie został podpisany imieniem i nazwiskiem autora, a więc obarczony jest istotnym brakiem wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 19 u.o.o.ś. Podpis na dokumencie jest formą złożenia oświadczenia woli lub wiedzy i służy identyfikacji osoby, która to oświadczenie złożyła. Z tych też względów podpis ten powinien być własnoręczny.
W ocenie Sądu, stwierdzone i wykazane powyżej braki, podważające moc dowodową raportu, uzasadniają przyjęcie, że raport nie został uzupełniony zgodnie z wymogami zaprezentowanymi w piśmie RDOŚ z dnia 4 grudnia 2019 r. Podzielić należy tym samym szczegółowo umotywowane przez RDOŚ przesłanki negatywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności.
Ponadto należy podkreślić, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).
W przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.77 ust. 1 u.o.o.ś.), zatem odmowa ustalenia w drodze decyzji przez organ I instancji środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia była uzasadniona, a jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy w drodze decyzji z dnia 10 [...] r. zgodne z prawem.
Reasumując, zdaniem Sądu kontrola decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie wykazała naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Stanowisko Kolegium co do związania organu wydającego merytoryczną decyzję w sprawie warunków zgody na realizację inwestycji postanowieniem organu ochrony środowiska wydanym w ramach współdziałania jest w pełni trafne. Abstrahując od oceny zasadności kwestii uzupełnienia raportu, już tylko brak pozytywnego uzgodnienia RDOŚ obligował organ do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie chybione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza art. 77 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.
Ponadto podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący nieustosunkowania się organu II instancji do treści odwołania strony również okazał się nietrafny. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie zawiera odpowiedzi na sformułowane w odwołaniu przez skarżącego zarzuty, powtórzone w całości w skardze. Sformułowany zarzut w tym zakresie nie był tym samym zasadny. Nie potwierdziły się także pozostałe zarzuty skargi natury procesowej, wyrażone w pkt 4 i 5 skargi.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
dc