II SA/Łd 508/25

II SA/Łd 508/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1,  ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2025 roku sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2025 roku znak: SKO.4150.351.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 22 maja 2025 roku, znak: 6730.90.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 czerwca 2025 r., znak SKO.4150.351.2025, po rozpoznaniu odwołania M. B. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) od decyzji Wójta Gminy Dobroń (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 22 maja 2025 r., znak: 6730.90.2025, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z uzbrojeniem terenu, planowanej do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. D., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia.
Strona skarżąca złożyła w dniu 17 kwietnia 2025 r. do Wójta Gminy Dobroń wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w związku z zamiarem jej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Do wniosku została załączona mapa syt. wys. w skali 1:1000 w dwóch egzemplarzach, kopia wypisu z rejestru gruntów ilustrujący stan władania i klasę bonitacyjną gleb.
Po otrzymaniu przez organ I instancji wniosku została opracowana analiza urbanistyczna.
W wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, opracowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024 r. poz. 1116) stwierdzono, że działka objęta wnioskiem nie spełnia łącznie warunków umożliwiających wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej. W szczególności wskazano, że działka nie spełnia warunków art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: działka nie stanowi kontynuacji zabudowy i nie spełnia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Pozostałe warunki nie były kwestionowane.
W wyniku tych działań Wójt wydał decyzję z dnia 22 maja 2025 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, powołano się na analizę urbanistyczną, wynik analizy funkcji i cech zabudowy.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła strona skarżąca. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją odmowną, gdyż w jej ocenie planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątek stanowi zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", ale w tym przypadku strona podkreśliła, iż w odległości 2m od granic obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem strony skarżącej w takim stanie rzeczy (przy tak minimalnej odległości granic obszaru od istniejącej zabudowy) odmowa ustalenia warunków zabudowy jest nieuzasadniona. Dodatkowo wskazała, iż dla działek sąsiednich nr [...], [...] i [...] zostały również złożone wnioski o ustalenie warunków zabudowy.
Skutkiem odwołania organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia 10 czerwca 2025 r.
W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organ II instancji podniósł, że za podstawę określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy uznać należy ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Stąd, stosownie do brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W tym miejscu organ zwrócił uwagę, że organ I instancji, prawidłowo powołując się na brzmienie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023 poz.1688), niekonsekwentnie jednocześnie zacytował treść art.61 ust. 5a w nowym brzmieniu, czyli określającym minimalną (50m) i maksymalną (200m) wielkość obszaru analizowanego.
Jak potwierdza zarówno część opisowa jak i graficzna analizy urbanistycznej, przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie, wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymaganiom określonym w treści art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Obejmuje on obszar w pasie 168m wokół terenu inwestycji, odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (tzn. części działki nr [...] przylegającej do drogi wewnętrznej). Szerokość frontu wynosi 56m (3x56m =168m). W aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej.
Przeprowadzona w tak wyznaczonym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w opinii organu odwoławczego, wykazała brak spełnienia, w przypadku planowanej inwestycji, jednego z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie warunku określonego w pkt 1. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do wyrażonej w tym przepisie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) zabudowy już istniejącej. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze - nowa zabudowa powinna odpowiadać funkcji i cechom zlokalizowanej tam zabudowy.
W przedmiotowej sprawie żadna z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego nie jest zabudowana. Nie istnieje zatem zabudowa w oparciu o którą możliwe byłoby wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy uznać zatem należy, iż w wyznaczonym w przedmiotowej sprawie obszarze analizowanym nie istnieje działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Tym samym w przypadku planowanej inwestycji nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle zarzutów odwołania dodatkowo podkreślono, iż bezspornie istnieje prawna dopuszczalność rozszerzenia obszaru analizowanego. W przepisie art. 61 ust.5a ustawy ustawodawca określił bowiem jedynie minimalną, nie zaś maksymalną wielkość obszaru analizowanego. Trzeba jednak podkreślić, iż działanie takie wymaga uprzedniego wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 721/10).
Jak się podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 610/13, także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Rz 955/13). Wyznaczenie obszaru analizowanego, w granicach większych niż ustawowe minimum, nie może bowiem zależeć od zamiarów inwestora czy koncepcji urbanistycznych lub architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.
Jak wskazują wyniki analizy, działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze niezurbanizowanym, na terenach rolnych. Wprowadzenie planowanej inwestycji na tereny poza pasem istniejącej zabudowy, dotychczas niezurbanizowane i wykorzystywane jako rolne, niewątpliwie prowadzi do zmiany funkcjonalnej i dysharmonizacji przestrzeni, sprzyjając jednocześnie rozproszeniu zabudowy, czego nie można pogodzić z zasadą ładu przestrzennego, a więc i z zasadą dobrego sąsiedztwa, której celem jest ochrona ładu przestrzennego.
Podsumowując stwierdzono, iż regulacja powołanego wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, wymaga dla wydania pozytywnej decyzji łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Jeżeli natomiast, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, przeprowadzona analiza wykaże brak spełnienia co najmniej jednego z nich (w tym wypadku warunku z pkt 1), skutkować to musi odmową ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu I instancji oceniono jako prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję, zatytułowaną "Odwołanie", złożyła strona skarżąca, zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności faktycznych.
Strona w uzasadnieniu wskazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek, znajdują się inne działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w tym działki nr [...], [...] i [...], co wskazuje na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 czerwca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z 22 maja 2025 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z uzbrojeniem terenu, planowanej do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. D., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 17 kwietnia 2025 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie Gminy D. na dzień wydania decyzji przez organ I II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.
Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej także: z.u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej.
W ocenie Sądu organy obu instancji w kontrolowanej sprawie zastosowały właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Bezspornie działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 z.u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 z.u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 z.u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.
Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie szerokość frontu terenu wynosi 56 m, trzykrotność frontu terenu wynosi 168 m. Uwzględniając powyższe organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 168 m wokół wnioskowanego terenu inwestycji. Należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten organ wyznacza mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 z.u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 z.u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Chociaż w kontrolowanej sprawie obszar analizowany, wbrew twierdzeniom skarżącej, został wyznaczony w sposób prawidłowy, to jednak w ocenie Sądu, organy powinny były rozważyć wyznaczenie obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Powyższe powinno było nastąpić ze względu na to, że jak sam stwierdza organ I instancji, w odległości 170 m na północ od granic działki [...] (a więc 2m od granicy obszaru analizowanego) znajduje się zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działka nr [...], jak również dlatego, że na terenie obszaru analizowanego znajdują się: stanowisko archeologiczne oraz tereny przeznaczone do rekultywacji, zajmujące znaczną część obszaru analizowanego.
Obszar analizowany zaznaczony został na załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] w obrębie [...] gmina D.. Jednak nie sposób jest stwierdzić, czy przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, objęte obszarem analizowanym, które powinny zostać poddane analizie, brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy zestawienia tabelarycznego, wskazującego działki objęte analizą, sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej, powyższego nie można także stwierdzić na podstawie treści analizy urbanistycznej ani uzasadnienia decyzji organów.
Zdaniem organów orzekających w sprawie w tak zakreślonych granicach obszaru analizowanego nie ma ani jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organów w obszarze analizowanym nie istnieje działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający ustalić wymagania dla nowej zabudowy, co zdaniem organów oznacza, że nie jest spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.
Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665, CBOSA).
Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18, LEX nr 3310026, CBOSA).
Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia
2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155, CBOSA).
Mimo wskazanych wyżej braków w analizie urbanistycznej, Sąd stwierdził że,
w przeprowadzonej analizie urbanistycznej nie została uwzględniona część działki o nr ew. [...]. Działka o nr ew. [...] jest to działka, która została w części obszaru przecięta granicami obszaru analizowanego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (w szczególności z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] w obrębie [...] gmina D.) działka nr ew. [...] jest działką zabudowaną (potwierdza to także organ I instancji w uzasadnieniu decyzji – s. 3), a zabudowa znajduje się w części działki, która nie została objęta obszarem analizowanym. Jednak w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie urbanistycznej należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15, LEX nr 2340939, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2359/18, LEX nr 2865935, CBOSA). Czego jednak organy w kontrolowanej sprawie nie uczyniły. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przeprowadzona analiza urbanistyczna niewątpliwie nie obejmuje wszystkich działek, które powinny zostać poddane analizie, co oznacza, że analiza ta została sporządzona nieprawidłowo, co z kolei prowadzi do wniosku, że organy w kontrolowanej sprawie w istotny sposób naruszyły art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji argumentację dotyczącą braku zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej realizacji zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za co najmniej przedwczesną. Tym samym również przedwczesna okazała się zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, bowiem wydając je organy uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo należy wskazać, że chociaż skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek, znajdują się inne działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w tym działki
nr [...], [...] i [...], co wskazuje na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jednak powyższe nie znajduje potwierdzenia w materiale aktowym, w tym w szczególności w załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] w obrębie [...] gmina D.. Jak wynika ze wskazanego załącznika graficznego działki nr [...], [...] i [...] nie są zabudowane. Należy podkreślić, że kontynuacja parametrów zabudowy odnosi się do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, a nie do mogącej dopiero (potencjalnie) powstać w przyszłości, na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (o warunkach zabudowy lub o pozwoleniu na budowę) lub też takiej, która powstała po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2025 r., IV SA/Po 39/25, LEX nr 3856323, CBOSA). Powyższe stwierdzenie Sądu nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy prawidłowo sporządzą analizę urbanistyczną (w szczególności uwzględniając w niej całą działkę o nr ew. [...]) oraz sporządzą w oparciu o nią projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
ds