II SA/Łd 507/20

II SA/Łd 507/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1932/21 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145a par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 137 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 15 listopada 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", odmówił zwrotu nieruchomości położonej dawniej w Ł. przy ul. A 76, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 58/7, część działki nr 59/15, część działki nr 59/14, część działki nr 65/16, część działki nr 53/25, działka nr 53/22 oraz część działki nr 53/24. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zwrot nie był możliwy z uwagi na trwałe zagospodarowanie gruntu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, uzupełnił w trybie art. 111 k.p.a., na wniosek pełnomocnika B.K. z dnia 27 stycznia 2010 r., sentencję decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o powierzchnie działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia.
Następnie wnioskiem z dnia 26 marca 2014 r. B.K. i Z.M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 13 marca 2014 r. orzeczenia w sprawie o sygn. akt P 38/11 uznającego niezgodność z Konstytucją przepisu art.137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., powołując się na art. 145a k.p.a. wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], uzupełnioną ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wznowił postępowanie w powyższej sprawie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a k.p.a. i w związku z art. 136, art. 137 i nast, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej dawniej w Ł. przy ul. A 76, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 58/7, część działki nr 59/15, część działki nr 59/14, część działki nr 65/16, część działki nr 53/25, działka nr 53/22, część działki nr 53/24, oraz decyzji uzupełniającej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].
W wyniku rozpoznania odwołania B.K. i Z. M., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie adwokata, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] [...], działając na podstawie art. 152 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wraz z decyzją uzupełniającą z dnia [...] marca 2010 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w związku z art. 104, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145a k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz decyzji uzupełniającej z dnia [...] marca 2010 r.
Rozpatrując odwołanie B.K. i Z.M., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie adwokata, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), w związku z art.104, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145a k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz decyzji uzupełniającej z dnia [...] marca 2010 r.
Rozpatrując odwołanie B.K. i Z. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), w związku z art. 104, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145a k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz ww. decyzji uzupełniającej z dnia [...] marca 2010 r.
W wyniku odwołania złożonego przez B. K., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137 i nast., art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), w związku z art. 104, art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145a k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz decyzji uzupełniającej z dnia [...] marca 2010 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta Ł. i B.K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata.
Prezydent Miasta Ł. zarzucił zaskarżonej decyzji poważny błąd w jej uzasadnieniu, gdzie wskazano, że cel publiczny wywłaszczenia nie został zrealizowany z uwagi na przekroczenie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., natomiast zrealizowano cel "tożsamy" z celem wywłaszczenia. Wskazał na niekonsekwencję organu, który w jednym miejscu uzasadnienia stwierdza, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego (zgodnie z celem wywłaszczenia), ale nie w ramach zadania inwestycyjnego Skarbu Państwa wynikającego z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...], a w kolejnym miejscu stwierdza, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą została zrealizowana i jest "tożsama z celem wywłaszczenia". Zaprezentowana przez organ interpretacja art. 137 ust. 1 u.g.n. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 została uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. W konkluzji Prezydent Miasta Ł. wniósł o zmianę uzasadnienia decyzji poprzez wskazanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć po upływie terminów przewidzianych w art. 137 u.g.n., ewentualnie o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa z powodu błędnego przyjęcia w jej treści, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia (art. 151 § 2 k.p.a.).
Z kolei B.K. zaskarżyła powyższą decyzję organu I instancji w całości, zarzucając jej naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez:
* nieuprawnione uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w rzeczywistości nie nastąpiło,
* nieokreślenie podmiotu, który wybudował osiedle mieszkaniowe, na skutek czego doszło do niezgodnego z prawem uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy cel wywłaszczenia wskazany w decyzji z [...] lutego 1987 r. nr [...], tj. wybudowanie mieszkań gminnych, nie został zrealizowany do dzisiejszego dnia,
* brak ustalenia daty zakończenia inwestycji usytuowanej na nieruchomości położonej przy dawnej ul. A 76 w Ł., w skład której wchodzą: działka nr 59/14, część działki nr 65/16, część działki nr 53/25, działka nr 53/22 oraz część działki nr 53/24, a w rezultacie nieuprawnione stwierdzenie, że zakończenie tej inwestycji nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości;
art. 107 § 1, 3 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia rozstrzyga sprawę w całości, podczas gdy osnowa tej decyzji odnosi się jedynie do odmowy zwrotu spornej nieruchomości i nie znajduje się w niej orzeczenie odnośnie spełnienia przez skarżącą przesłanek zwrotu, przez co sprawa nie została w pełni rozstrzygnięta;
art. 146 § 2 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji będącej przedmiotem postępowania o wznowienie na skutek błędnego uznania, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy organ powinien był w osnowie decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie odnoszące się do spełnienia przez odwołujących się przesłanek zwrotu spornej nieruchomości, niezależnie od zasadności samego wniosku o zwrot spornej nieruchomości;
4. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia określonego w tym przepisie;
5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak samodzielnej analizy sprawy przejawiającej się przekopiowywaniem całych fragmentów decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] marca 2018 r.;
II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości albo co najmniej do stwierdzenia w osnowie decyzji, że zostały spełnione przesłanki zwrotu, pomimo tego, że cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany.
Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] marca 2018 r. na okoliczność wykazania, że skarżona decyzja nie stanowi samodzielnej pracy urzędniczej, a jest jedynie w istocie przekopiowaniem przywołanej decyzji.
W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i decyzji uzupełniającej tę decyzję z dnia [...] marca 2010 r. i wydanie decyzji stwierdzającej w osnowie, że zostały spełnione przesłanki zwrotu, jednak z uwagi na trwałe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości niemożliwe jest dokonanie jej zwrotu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podanie z dnia 26 marca 2014 r. spełniało określone przepisami k.p.a. wymogi, tj.: w pochodzącym od stron postępowania podaniu o wznowienie wskazana została podstawa prawna wznowienia określona w art. 145a k.p.a. i zachowany został termin do jego wniesienia, Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił następnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.). Przepis ten oznacza, że dopiero w toku postępowania, a zatem po przejściu do fazy rozpoznawczej, organ ustala, czy faktycznie występuje podstawa wznowienia postępowania.
Dalej organ wskazał, że kwestionowana przez B.K. decyzja Starosty [...] [...] miała za przedmiot działki: nr 58/7, nr 59/15 (w części), nr 59/14 (w części), nr 65/16 (w części), nr 53/25 (w części), nr 53/22, nr 53/24 (w części), pochodzące z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 76 i stanowiła o odmowie ich zwrotu z uwagi na trwałe zagospodarowanie terenu, co czyniło, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie było możliwe.
Organ podkreślił, że wskazane jako podstawa wznowienia postępowania w myśl art. 145a k.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, dotyczy okoliczności wznowienia, w obliczu których orzeczono o zwrocie nieruchomości, co w sposób oczywisty wyklucza tożsamość kontekstu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i spornej decyzji, stanowiącej wszak o odmowie zwrotu. Podana we wniosku B.K. i Z. M. podstawa wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a. związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie znajduje odniesienia do przedmiotowej decyzji. W realiach sprawy, ostateczną decyzją, co do której strony domagają się uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, nie orzeczono o zwrocie nieruchomości, nie stwierdzono, aby działki objęte decyzją stały się zbędne na cel wywłaszczenia, podczas gdy z treści wyroku wynika, że nieważna jest norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., o ile orzeczono o zwrocie w konkretnych okolicznościach. Skład orzekający Trybunatu Konstytucyjnego podał, że omawiany art. 137 ust. 1 pkt 2 jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim uznaje nieruchomość "za zbędną" w przedstawionych w wyroku okolicznościach. W niniejszej sprawie nie powstał zatem nowy stan faktyczny. Po pierwsze, w kwestionowanej decyzji nie orzeczono o zwrocie, a po drugie, powodem odmowy zwrotu było trwałe zagospodarowanie gruntu, nie zaś okoliczności objęte hipotezą art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Powołany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, ma znaczenie w kontekście instytucji wznowienia, w sytuacji gdy organ administracji publicznej orzekł w formie decyzji o zwrocie nieruchomości ze względu na niedochowanie wskazanych w art. 137 terminów, podczas gdy w istocie cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie 10 lat, o których mowa w przepisie. Opisana sytuacja nie zachodzi jednak w okolicznościach sprawy. Podważaną decyzją, co do której skarżący domagali się zastosowania omawianej instytucji, nie orzeczono bowiem o zwrocie nieruchomości.
Organ przypomniał ponadto, że w przypadku postępowania wznowionego co do zasady na wniosek, w którym osoba zainteresowana skonkretyzowała podstawę wznowienia, czyli w niniejszej sprawie art. 145a k.p.a., rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych tą podstawą wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia ma na celu naprawienie konkretnych wad wskazanych we wniosku o wznowienie, a zaistnienie podstawy umożliwiającej skuteczne złożenie wniosku o wznowienie nie uzasadnia, jak chciałaby strona skarżąca, ponownego rozpoznania sprawy w całości w każdym jej aspekcie. W wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego organ doszedł do wniosku, że nie wystąpiła w sprawie podstawa uchylenia określona w art. 145a k.p.a., co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiającej uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, wydanie orzeczenia zgodnie z żądaniem strony sprowadzałoby się do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania orzeczenia na nowo zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., jednakże uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowej nie jest możliwe, bowiem organ nie stwierdził istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a. Z tych samych względów nie ma zastosowania norma art. 151 § 2 k.p.a.
W konkluzji Wojewoda stwierdził, że skoro nie zaistniała przesłanka wznowienia, organ nie rozstrzyga sprawy w jej całokształcie, a co za tym idzie nie było możliwe przychylenie się do żądania Prezydenta Miasta Ł. wyrażonego w odwołaniu i dokonanie zmian w zakresie uzasadnienia. Z kolei, orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa przewidziane dyspozycją art. 151 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji objętych hipotezą art. 146 k.p.a. Przepis ten nie miał jednak charakteru przesądzającego o odmowie uchylenia decyzji w sprawie. Co więcej, tracą na ważności zarzuty pełnomocnika byłej właścicielki gruntu wyrażone w punkcie 1 podpunktach 1 i 2. W okolicznościach sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażone w punkcie II podpunkcie 1, powtórzone w całości w podpunkcie 2. Organ nie dopatrzył się ponadto naruszenia art. 7 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli B.K. i M.M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. przejawiającej się błędnym ustaleniem, że decyzja pierwotna z dnia 29 grudnia 2009 r. "dotyczyła odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt, iż cel publiczny został zrealizowany" (str. 8 uzasadnienia zaskarżanej decyzji), podczas gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. zawierała w uzasadnieniu ustalenie "tym sam należy przyjąć, że roszczenie o zwrot nieruchomości co do zasady przysługuje. W chwili orzekania w niniejszej sprawie nie ma jednakże możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości, gdyż Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością",
- przepisu art. 145a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie kontroli zaskarżanego postępowania jedynie do treści sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., a nie w granicach zakreślonych podstawą wznowienia.
W ocenie pełnomocnika skarżących, przedstawione zarzuty miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem doszło do nich w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a zakres postępowania po wznowieniu został niesłusznie zawężony. Powyższe doprowadziło do nierozpoznania sprawy w jej istocie, przez co nie doszło do zmiany decyzji z 2009 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesowych i rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] nr [...] przez adwokata M.W., pełnomocnika B.K., wynika, że rozstrzygnięcie zostało odebrane w dniu 26 marca 2020 r. Trzydziestodniowy termin przewidziany w sprawie na wniesienie skargi rozpoczął dla strony bieg po odebraniu decyzji w dniu 26 marca 2020 r. Przed zawieszeniem terminów ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) (na okres od 31 marca do 24 maja 2020r.) upłynęły cztery dni z trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi przez B. K., reprezentowaną przez adwokata M. W. Pozostało zatem 26 dni po uchyleniu przepisu. Ostatni dzień na skorzystanie ze środka zaskarżenia to 18 czerwca 2020 r. Skarga została złożona za pośrednictwem operatora pocztowego, w dniu 22 czerwca 2020 r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu i powinno to skutkować jej odrzuceniem.
Z kolei, dla M. M., reprezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez A.M., przed zawieszeniem terminów upłynęło jedenaście dni z trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi. Rozstrzygnięcie zostało odebrane przez pełnomocnika strony w dniu 19 marca 2020 r. Pozostało zatem 19 dni po uchyleniu przepisu. Ostatni dzień na skorzystanie ze środka zaskarżenia dla tej strony to 12 czerwca 2020 r. (11 czerwca był dniem świątecznym). Nadanie skargi w placówce pocztowej w dniu 22 czerwca 2020 r. oznacza, że została ona złożona dziesięć dni po terminie.
Organ zaznaczył jednak, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest też odmienne stanowisko, zgodnie z którym terminy procesowe uległy zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r., to jest od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego. Jednak z uwagi na obowiązek działania organów administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności na podstawie i w granicach prawa, organ wniósł o odrzucenie skargi.
Zarządzeniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) i w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) przy zastosowaniu art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) oraz wobec doręczenia pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji w dniu 26 marca 2020 roku, a pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 marca 2020 r., uznano, że skarga (nadana listem poleconym na adres organu w dniu 22 czerwca 2020 r.) została wniesiona z zachowaniem terminu i sprawę skierowano do oczekujących na wyznaczenie rozprawy.
Następnie zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżących, organ i uczestników postępowania, informując o możliwości złożenia pisma zawierającego ich stanowisko i ewentualne uzupełnienie argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia stron i uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu opisanej wyżej nieruchomości.
Spór prawny zainicjowany wniesieniem powyższej skargi dotyczy zaś ustalenia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, mógł kreować podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie zwrotu nieruchomości przy ul. A 76, o której mowa w przepisie art. 145a § 1 k.p.a., umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji ostatecznej, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.
Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb potępowania stwarza ono możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art.145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie znaczenia ma podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z którym, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art.145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym w niniejszej sprawie stanowi art. 145a § 2 k.p.a., tj. w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z zestawienia powołanych regulacji wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15 – Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 – Lex nr 1655246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu o wznowienie postępowania występują trzy etapy. W przypadku postępowania opartego na podstawie z art. 145a § 1 k.p.a., jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 k.p.a. i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 k.p.a.). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).
W drugiej fazie tego postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odpowiada stanowi faktycznemu sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 k.p.a.
W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne i orzeka co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W rozważanym aspekcie należy zaznaczyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, ma charakter zakresowy, jeżeli chodzi o treść art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i co za tym idzie, uprawniał organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia. W podsumowaniu Trybunał przyjął, że zgodnie z sentencją wyroku nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji).
Jednocześnie należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie uchylił mocy obowiązywania całego przepisu art.137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i nie wyeliminował tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dotyczyła ustalenia, czy przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r., jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim uznaje za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż w dniu 22 września 2004 r. zrealizowano określony w decyzji cel wywłaszczenia.
Podkreślić przy tym należy, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny (WSA w Warszawie) na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy konkretnej sprawy, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w drugiej fazie postępowania był zatem zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy wydany w innej sprawie będzie miał zastosowanie do niniejszej sprawy, a ściślej, czy wykładnia dotycząca kwestii konstytucyjności przepisu objętego sentencją tego wyroku ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia wskazanej przez skarżących przesłanki wznowienia postępowania.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd podziela stanowisko organów administracji, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie w rozważanym kontekście dotyczącym kwestii konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji. Konkluzja wyroku dotyczyła stwierdzenia, według którego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.
W kontrolowanej sprawie w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta [...] [...] ustalił, że cel wywłaszczenia został na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany, natomiast pozostała część nieruchomości podlega zwrotowi z uwagi na jej trwałe zagospodarowanie. Z treści tej decyzji nie wynika, aby organ orzekł o zbędności nieruchomości z uwagi na upływ czasu wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Wobec powyższego zgodzić się należy z Wojewodą [...], że w sprawie nie wystąpiła podstawa uchylenia określona w powołanym przepisie z art. 145a § 1 k.p.a, zatem zasadne było wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc