II SA/Łd 506/19

II SA/Łd 506/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Bożena Kasprzak /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 420/20 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 998
art. 35,  art. 80 ust. 1a, art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 49, art. 80 ust. 1 pkt 1, pkt 1a, art. 87 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 998 ze zm.) – dalej jako: ustawa, po rozpoznaniu odwołania K.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w sprawie przyznania dodatku wychowawczego.
Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił K. C. przyznania dodatku wychowawczego na dziecko J.K. umieszczone w rodzinie zastępczej. Organ I instancji wyjaśnił, iż strona wystąpiła o dodatek wychowawczy, który przysługuje na każde dziecko do ukończenia 18 roku życia umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka na podstawie orzeczenia sądu. Z materiałów sprawy wynika zaś, iż postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. umieścił małoletnią w trybie natychmiastowym pod bieżącą pieczą strony, co w ocenie organu nie jest tożsame z umieszczeniem w rodzinie zastępczej.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.C. podniosła, iż złożyła wszystkie wymagane dokumenty i od dnia 17 października 2018 r. pełni opiekę nad małoletnią, co za tym ponosi koszty podstawowych potrzeb małoletniej.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji.
Przytaczając zapis art. 80 ust. 1a i art. 87 ustawy Kolegium podkreśliło, iż warunkiem koniecznym uzyskania przedmiotowego dodatku wychowawczego jest posiadanie przez podmiot wnoszący żądanie (tj. wnioskodawcę) statusu bądź rodziny zastępczej małoletniego (spokrewnionej lub niespokrewnionej), bądź statusu osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. postanowił w trybie natychmiastowym umieścić małoletnią pod bieżącą pieczą ciotki K.C. Strona nie posiada zatem ani przymiotu rodziny zastępczej małoletniej, ani osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, w których to umieszczona zostałaby małoletnia. Kolegium podkreśliło, iż wolą ustawodawcy, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, strona nie znajduje się wśród podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, o której mowa w art. 80 ust. 1a ustawy. Dopiero wydanie przez sąd powszechny orzeczenia o ustanowieniu strony rodziną zastępczą małoletniej stworzy wnioskodawczyni prawo do domagania się wparcia, o które wnioskowała w dniu 29 listopada 2018 r. Do tego czasu, wnioskowana pomoc stronie nie przysługuje.
Kolegium wyraziło zrozumienie dla trudnej sytuacji strony, ale rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie może stwierdzić, by organ I instancji naruszył którąkolwiek z norm postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego i podjął rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wyznaczone przez ustawodawcę. Tym samym Kolegium nie może zmienić, czy uchylić wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji, bowiem działałoby wówczas w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, zwłaszcza, że ocena tego materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji nie jest dowolna.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.C. zarzuciła naruszenie postanowień Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Podkreśliła, iż od momentu hospitalizacji opiekuna prawnego, tj. od dnia 17 października 2018 r. sprawuje opiekę nad małoletnią i ponosi wszelkie koszty jej utrzymania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. strona skarżąca poparła skargę i oświadczyła, iż J.K. obecnie nie znajduje się pod jej bieżącą pieczą. Dziecko przebywało u niej od 17 października do 3 grudnia 2018 r. Od 3 grudnia 2018 r. J.K. przebywa w mieszkaniu babci razem z pełnoletnią siostrą M.K., ale skarżąca utrzymywała J. K. do maja 2019 r. Obecnie pieczę bieżącą sprawuje starsza siostra dziecka. Skarżąca okazała postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] ., sygn. akt [...], o zmianie postanowienia sądu rejonowego z dna 23 listopada 2018 r., sygn. akt [...], w ten sposób, że na czas trwania postępowania umieścić małoletnią J.K. pod bieżącą pieczą M. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] . utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania stronie skarżącej dodatku wychowawczego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły zapisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W szczególności zapis art. 80 ust. 1a ustawy, który stanowi, iż rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei przepis art. 87 ust. 1 ustawy, przewiduje, iż świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88.
Zasadą jest, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. I tak w myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż omawiana regulacja nie odwołuje się jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego (rejonowego), wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 ustawy posłużył się zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu", co oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy, co stanowiłoby podstawę przyznania dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy.
Ponadto, w myśl art. 112¹ § 1 K.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 1411/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 345/15; w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 596/17; we Wrocławiu z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 148/14 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W niniejszej sprawie, mając na uwadze ugruntowane już stanowisko judykatury, w ocenie składu orzekającego, organ nieprawidłowo uznał, iż dodatek wychowawczy (art. 80 ust. 1a ustawy) będzie należał się skarżącej dopiero od daty wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, którą ustanowiona będzie skarżąca, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia poprzez powierzenie stronie skarżącej sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią.
W świetle przedstawionego stanowiska sądów administracyjnych, przypomnieć trzeba, iż postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił w trybie natychmiastowym tymczasowo umieścić małoletnią pod bieżącą pieczą jej ciotki K.C. Sąd uznał, iż dobro dziecka jest zagrożone, ponieważ kwestia bieżącej pieczy nad małoletnią pozostaje nieuregulowana. Dlatego, w trosce o dobro małoletniej i w celu zapewnienia jej bezpieczeństwa oraz należytej bieżącej opieki, orzekł, jak wskazano powyżej, na podstawie art. 569 § 2 K.p.c., art. 109 § 1 K.r.i.o. w zw. z art. 730 § 1 i § 2 K.p.c., art. 756¹ K.p.c. i art. 755 § 1 pkt 4 K.p.c. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika nadto, iż skarżąca sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnią, jest także w trakcie kompletowania dokumentacji niezbędnej do zostania niezawodową rodziną zastępczą dla małoletniej.
Wprawdzie w przywołanym orzeczeniu Sąd Rejonowy nie posłużył się określeniem "umieścić małoletniego w rodzinie zastępczej", to jednak w ocenie składu opisane orzeczenie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powyższa ocena znajduje uzasadnienie również w sytuacji faktycznej stanowiącej podstawę wydania omawianego postanowienia sądu opiekuńczego.
W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje także konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13; w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 541/10).
Podkreślić trzeba, iż ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Zgodnie zaś z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to w ocenie Sądu również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujący własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Pogląd taki - wyrażony w wyrokach WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 566/17 oraz z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14. - Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przyjmuje jako własny.
Podnieść przy tym trzeba, że niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania dodatku wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem w ramach ustanowionej orzeczeniem sądu rodziny zastępczej, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego faktycznie wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do dodatku wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Natomiast prawo do dodatku wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i Konstytucji, czyli na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy. Oczywistym jest także, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do dodatku wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy te wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do dodatku wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17).
Podsumowując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a, art. 87 ust. 1 oraz art. 90 ustawy, które niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia omawianego orzeczenia i wyjaśnień strony, małoletnia od dnia 17 października 2018 r. już faktycznie przebywała pod opieką skarżącej, gdyż babka małoletniej, która dotychczas była ustanowiona rodziną zastępczą była hospitalizowana i zmarła w dniu 22 października 2018 r., co oznacza, iż strona skarżąca spełniała przesłanki przyznania dodatku wychowawczego od chwili wykonalności postanowienia tymczasowego o powierzeniu pieczy nad małoletnią.
Jednocześnie Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się innych naruszeń prawa wskazanych w skardze w ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną. Przeprowadzić ponowną analizę akt administracyjnych i następnie podjąć rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń.
Z uwagi na powyższe, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji.
IB