II SA/Łd 504/25

II SA/Łd 504/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 7 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2025 roku sprawy ze skargi O.L. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2025 roku nr 486362583 znak 010070/680/7149907/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak sprawy 010070/680/7149907/2024 wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.; art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1576) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez O.L. od ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M. D., na okres świadczeniowy 2024/2025.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w/w decyzją z dnia 10 marca 2025 r. rozstrzygnięto, wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, o utrzymaniu w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dziecko M.D. Powyższa decyzja, doręczona skarżącej w dniu 10 marca 2025 r., zawierała stosowne pouczenie o przysługujący prawie i trybie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego uprawnienia, lecz wniosła ponowne odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od decyzji z dnia 10 marca 2025 r. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu brak jest podstaw do rozpatrzenia wniesionego odwołania, z uwagi na jego niedopuszczalność.
W skardze z dnia 12 maja 2025 r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O.L. wniosła o rozpoznanie skargi w sprawie świadczenia wychowawczego na syna M.D. Wskazała, że otrzymała decyzję odmowną z ZUS, pomimo, iż po przybyciu do Polski z synem w dniu [...] marca 2022 r., nie opuszczali oni terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreśliła, że syn posiada aktualny status UKR. Do skargi strona dołączyła odpis postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazywał, iż z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia wychowawczego na dziecko M.D. skarżąca wystąpiła w dniu 24 maja 2024 r. W toku rozpatrywania wniosku stwierdzono, że pomimo, iż skarżąca przybyła na terytorium Polski po dniu 23 lutego 2022 r., a z danych rejestru S. wynika, że dziecko przyjechało do Polski w dniu [...] marca 2022 r. i został mu nadany status UKR, to w rejestrach Straży Granicznej brak jest danych potwierdzających statusu legalności pobytu dziecka na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe skarżąca wzywana była kilkukrotnie do podjęcia działań zmierzających do usunięcia niezgodności w rejestrach Straży Granicznej, jako warunek pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Wezwania pozostały bezskuteczne, bowiem w odpowiedzi na kierowane do skarżącej pisma, strona przedstawiała jedynie zaświadczenia z rejestru PESEL o nadaniu dziecku nr PESEL oraz statusu UKR. Wobec powyższego decyzja z dnia 3 grudnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko M.D., na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2025 r. Decyzję doręczono w dniu 19 grudnia 2024 r. Przed doręczeniem w/w decyzji, w dniu 5 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła na druku SW-ODW pismo do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie świadczenia wychowawczego, wskazując datę kwestionowanej decyzji 2 grudnia 2024 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzja z dnia 10 marca 2025 r., doręczona skarżącej w dniu 25 marca 2025 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 grudnia 2025 r. Pomimo stosownego pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skarżąca w dniu 18 marca 2025 r. wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na urzędowym druku SW-ODW, pismo w sprawie świadczenia wychowawczego, wskazując datę decyzji 27 lutego 2025 r. Dalej pełnomocnik organu odniósł się merytorycznie do zasadności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując na brak spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Wskazywał także, iż wcześniejsze wnoszenie pism przez skarżącą, jeszcze przed doręczeniem stronie podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, mogło wynikać z powzięcia przez skarżącą informacji udzielonej przez pracownika obsługi klienta, na podstawie roboczych wersji decyzji zawartych w systemie wewnętrznym EPWD. Reasumując pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak sprecyzowania orzeczenia nią objętego, a w przypadku uznania przez sąd, iż jest to skarga na merytoryczne rozstrzygnięcie z dnia 10 marca 2025 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego 30 dniowego terminu przewidzianego do jej wniesienia; ewentualnie o oddalenie skargi, w przypadku uznania przez sąd, że jest to skarga na postanowienie z dnia 30 kwietnia 2025 r., z uwagi na brak podstaw do ponownego rozpatrzenia odwołania.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 lipca 2025 r. skarżąca wezwana została do sprecyzowania przedmiotu objętego skargą rozstrzygnięcia. W oparciu o przedłożoną dokumentację, jak również mając na uwadze, iż skarga, do której strona załączyła doręczony jej w dniu 9 maja 2025 r. odpis postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wniesiona została w otwartym terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 7 sierpnia 2025 r. uznano, że przedmiotowa skarga dotyczy w/w postanowienia z dnia 30 kwietnia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga O. L. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem skargi O.L. uczyniła postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2025 r. o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M.D., na okres świadczeniowy 2024/2025.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przywołany wyżej przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie, z uzasadnienia objętego skargą uzasadnienia postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2025 r. wynika, że podstawę podjętego w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia, stanowił brak prawnych możliwości rozpatrzenia, w trybie przepisów k.p.a., wniesionego przez skarżącą pisma z dnia 18 marca 2025 r., potraktowanego przez organ jako odwołanie od ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. o odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia wychowawczego na dziecko M.D., na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Powyższe organ motywuje tym, iż skarżąca pomimo skutecznego pouczenia, zawartego w/w decyzji z dnia 10 marca 2025 r., o przysługującym jej prawie i trybie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosła nieprzewidziany przepisami k.p.a. środek zaskarżenia od ostatecznej decyzji organu odwoławczego.
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę stanowisko organu uznać należy, za co najmniej przedwczesne.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. (§ 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3).
Stosownie zaś do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (§ 2). Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (§ 3).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że wniesiony przez skarżącą wniosek z dnia 24 maja 2024 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko M.D., na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. był przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia przez dwa różne organy administracji publicznej, właściwe do jego rozpatrzenia. W pierwszej instancji decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2024 r., w drugiej instancji, w skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, ostateczną decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości również ta okoliczność, że doręczona skarżącej, w dniu 25 marca 2025 r. decyzja organu odwoławczego zawierała stosowne pouczenie o przysługującym skarżącej prawie i trybie jej zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Niemniej jednak, analiza załączonych do skargi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż stanowisko organu, co do tego, że datowane na dzień 18 marca 2025 r. pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r., de facto oparte zostało jedynie na tym, że wniesiono je na urzędowym druku SW-ODW, dostępnym w systemie informatycznym organu, za pomocą którego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, zatytułowanym "Odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń społecznych od decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego".
Podkreślenia wymaga, że inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, co oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. Wskazać również należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowoadminsitracyjnego o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł, nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie mu nadane przez adresata, powinno być zatem rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, obowiązkiem organu, do którego jest kierowane, pozostaje ustalenie, czego się domaga się strona i nadanie pismu biegu, stosowanie do treści, a nie jego nazwy. Z kolei w sytuacji, gdy ustalenie intencji strony nie jest możliwe w oparciu o treść wniesionego pisma, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do jego sprecyzowania (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., II FSK 2105/18; postanowienia NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 445/12; z 23 września 2019 r., II FZ 547/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r., I SA/Rz 72/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, treść pisma skarżącej z dnia 18 marca 2025 r. nie pozwala na bezsporne stwierdzenie, że intencją strony było wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. Zawarty na stronie 2 druku zwrot "Wnoszę odwołanie do Prezesa ZUS od decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego" stanowi bowiem integralną część formularza, niezależną od wprowadzanej przez wnioskodawcę treści, a w edytowalnym polu, oznaczonym jako "Treść odwołania", skarżąca wskazała jedynie, że cyt.: "Proszę o nadaniu odpowiedzi na jaki podstawie jest decyzja negatywna? Ja już czwarty raz pisze odwołanie ((( a przyczyna tak i nie znam". Co więcej, oznaczając datę decyzji, której dotyczy wniesione pismo strona wskazała 27 luty 2025 r. a nie 10 marca 2025 r. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu winny wzbudzić po stronie organu odwoławczego wątpliwości, co do rzeczywistych intencji strony wnoszącej przedmiotowe pismo z dnia 18 marca 2025 r. Tym bardziej, że jak wynika z przedłożonych wraz ze akt administracyjnych, skarżąca pomimo formułowania pism w języku polskim, niewątpliwe posiada pewne ograniczenia w zdolności komunikacji. Nadto, jak wskazał pełnomocnik organu w udzielonej odpowiedzi na skargę, wcześniejsze wnoszenie pism przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania, jeszcze przed doręczeniem stronie podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, mogło wynikać z powzięcia przez skarżącą informacji udzielanych przez pracownika obsługi klienta, na podstawie roboczych wersji decyzji zawartych w systemie wewnętrznym EPWD. Pomijając wadliwość takiego trybu procedowania, nie sposób stwierdzić, iż ewentualne udzielane skarżącej telefonicznie informacje, obejmowały swym zakresem także stosowne pouczenia o przysługujących stronie uprawnieniach procesowych.
Jednocześnie w ocenie Sądu sporządzone w sprawie, lakoniczne uzasadnienie kwestionowanego skargą postanowienia z dnia 30 kwietnia 2025 r. nie odpowiada w pełni wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., który to przepis stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Reasumując Sąd stwierdza, iż dokonane w sprawie ocena organu, co do rzeczywistych intencji skarżącej zawartych w treści wniesionego w dniu 18 marca 2025 r. pisma nie była wystarczająca do stwierdzenia, w sposób niezaprzeczalny, że pismo to stanowiło odwołanie strony od ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2025 r. Stąd też, wydane w sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcie stwierdzające o niedopuszczalności odwołania, na obecnym etapie postępowania Sąd uznał za, co najmniej przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności zobowiązany będzie do uprzedniego wystąpienia do skarżącej celem bezspornego ustalenia charakteru wniesionego w dniu 18 marca 2025 r. pisma i zawartych w jego treści intencji, którymi kierowała się strona. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, organ zobowiązany będzie do oceny zasadności podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., bądź też przekazania w/w pisma strony do sądu administracyjnego, w trybie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
dc