II SA/Łd 503/25

II SA/Łd 503/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 16 § 1, art. 105, art. 138 § 1 pkt 2, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 2147
Art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1, 2 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1984
Art. 3
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
Sentencja
Dnia 18 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 maja 2025 roku znak: GN-III.7581.33.2025.AG w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji dotyczącego odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. dc
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, decyzją 20 maja 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 31 grudnia 2024 r. stanowiącą o:
1. ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł., w obrębie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,7523 ha, której właścicielem jest Miasto Łódź na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 czerwca 2017 r., w kwocie:
a) 2.183.166 zł, stanowiącej wartość odtworzeniową części [...] działki nr [...] o powierzchni 0,6656 ha, obejmującej wartość gruntu w wysokości 776.156 zł i wartość naniesień w wysokości 1.407.010 zł zgodnie z mapą do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r., zaewidencjonowaną w Łódzkim Ośrodku Geodezji (obszar w granicach inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).
b) 363.911 zł, stanowiącej wartość odtworzeniową części [...] działki nr [...] o powierzchni 0,0867 ha, obejmującej wartość gruntu w wysokości 101.101 zł i wartość naniesień w wysokości 262.810 zł, zgodnie z mapą do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r., zaewidencjonowaną w Łódzkim Ośrodku Geodezji (obszar poza granicą inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego).
2. przyznaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz P. spółki z o.o. w W., ww. kwotach 2.183.166 zł i 363.911 zł
i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Z akt sprawy wynika, że [...] lipca 2007 r. została zawarta pomiędzy Skarbem Państwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Gminą Miasto Łódź, Gminą A., Powiatem [...] oraz P. spółką (deweloperem, spółką), umowa o współpracy w celu skomunikowania powstającego osiedla Z.
Decyzją z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), Prezydent Miasta Łodzi ustalił dla dewelopera warunki i zasady zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. [...] w Ł. wraz z infrastrukturą i oświetleniem, w granicach nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] (obręb [...]).
Decyzją z 7 czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku właściciela, tj. dewelopera, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, ust. 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], na działki: [...], [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 4 lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], w obrębie [...] została wydzielona zgodnie z umową o współpracy z [...] lipca 2007 r. i zostanie włączona do pasa drogowego ul. [...]. Wydzielana działka o nr [...] utworzy pas drogowy ul. [...], zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Transportu z 15 marca 2017 r. Ponadto nieruchomość położona jest na obszarze, oznaczonym w operacie gruntów symbolem "Bp" (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do jego sporządzenia. W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu podziału można dokonać jeśli nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 u.g.n.) albo jest on zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza treści wniosku o podział nieruchomości dokonana przez organ wykazała, że deweloper załączył do wniosku o podział nieruchomości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W oparciu o wniosek Miasta Łodzi o wpis w księdze wieczystej z [...] marca 2019 r. Miasto Łódź zostało wpisane jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r.
Wnioskiem z 17 września 2019 r. deweloper, powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi o wydanie decyzji ustalającej m.in. odszkodowanie za działkę: [...] o pow. 7 523 m2, która powstała na mocy ww. decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r.
Decyzją z 31 grudnia 2024 r. Starosta Łódzki Wschodni, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. orzekł o ustaleniu na rzecz dewelopera wskazanego na wstępie odszkodowania.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści decyzji z 27 lipca 2010 r. wynika, że ustalono dla dewelopera warunki i zasady zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. [...] w Ł. wraz z infrastrukturą i oświetleniem w granicach nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] zgodnie z załącznikiem graficznym sporządzonym na kopii mapy zasadniczej. Granice terenu inwestycji oznaczono linią czerwoną i literami od [...] do [...] na mapie stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji. Warunki i zasady zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w decyzji nie na działkach w całości, a w granicach działek nr [...] i nr [...]. W wyniku porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej z mapą z projektem podziału z dnia 31 maja 2017 r. stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej nie można potwierdzić, że obszar działki nr [...] na granicy z działkami nr [...] i [...] nie pozostaje w liniach rozgraniczających teren inwestycji (lit. A-B). Dodatkowym potwierdzeniem tego faktu jest mapa "Projekt zagospodarowania terenu" określającej początek i koniec projektu o długości 301,16 m.
W celu potwierdzenia granic lokalizacji inwestycji i tożsamości terenu działki nr [...] z fragmentami dawnych działek nr [...] i [...] organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie mapy do celów prawnych, z której będzie wynikało wskazanie czy działka nr [...] objęta wnioskiem o odszkodowanie odpowiada części dawnej działki nr [...] i części dawnej działki nr [...] ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w 2009 r. i ujawnionych w ewidencji gruntów na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej z 27 lipca 2010 r. oraz o wskazanie jaki obszar objęty decyzją lokalizacyjną z dnia Tl lipca 2010 r. znajdował się w granicach działki nr [...] a jaki obszar działki nr [...] znajdował się poza granicą lokalizacji inwestycji.
W oparciu o mapę do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r., wykonaną przez uprawnionego geodetę, zarejestrowaną w Łódzkim Ośrodku Geodezji organ stwierdził, że działka nr [...] o pow. 0,7523 ha stanowi część dawnej działki nr [...] o pow. 0,7280 ha i część dawnej działki nr [...] o pow. 0,0243 ha, które zostały wymienione w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ponadto mapa zaopatrzona jest w uwagę, że działka nr [...] powstała z podziału działki o pierwotnym numerze [...] a działka o nr [...] powstała z podziału działki nr [...], ujawnionym na mapie prawnej zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 22 grudnia 2006 r.
Ponadto, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział z 6 lutego 2007 r. Następnie działka o nr [...] w roku 2009 została podzielona m.in. na działki nr [...] oraz nr [...] operatem, którego celem było zniesienie współwłasności pomiędzy deweloperem a właścicielami lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] [...] -[...]. Podstawę stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego z 10 maja 2010 r.
W 2017 r. kolejnym operatem działka o nr [...] została podzielona na kolejne działki o nr [...], [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzającej podział z 7 czerwca 2017 r. nadto z arkusza 1 mapy z 15 kwietnia 2024 r., wynika, że część działki nr [...], wykazana na owej mapie o pow. 0,6656 ha oznaczona jako działka [...] odpowiada obszarowi objętemu decyzją z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wykazanemu na załączniku graficznym do tej decyzji literami od [...] do [...]., zaś pozostała część działki oznaczona jako działka [...] o pow. 0,0867 ha znalazła się poza granicami lokalizacji inwestycji.
W świetle tych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że wydzielona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, działka nr [...] nie powinna przejść z mocy prawa, w całości na rzecz Miasta Łodzi, a Miasto Łódź nie powinno zostać wpisane na podstawie decyzji podziałowej jako właściciel całej tej działki w księdze wieczystej, lecz jedynie jej części, objętej decyzją lokalizacyjną.
W konsekwencji Starosta Łódzki Wschodni wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r. o podziale nieruchomości, w części stwierdzającej nabycie przez Miasto Łódź prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. 0,7523 ha, powstałej w wyniku tego podziału.
W odpowiedzi z 22 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało na brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 7 czerwca 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec tego Starosta stwierdził, że skutek prawnorzeczowy decyzji o podziale nieruchomości z 7 czerwca 2017 r. został potwierdzony wpisem w księdze wieczystej prawa własności Miasta Łodzi, którego wpisu dokonano na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a Starosta Łódzki Wschodni jako organ ustalający odszkodowanie nie jest uprawniony do zmiany bądź uchylenia jak również do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe Starosta stwierdził, że wpis prawa własności w księdze wieczystej jest wiążący i tym samym doszło do utraty prawa własności, uzasadniającego wypłacenie odszkodowania w sytuacji w której rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym.
Organ powołał się przy tym na wyjaśnienia zawarte w piśmie Zarządu Dróg i Transportu z 6 czerwca 2023 r. i ustalił, że ZDiT zrealizował swoje obowiązki określone w § 4 umowy o współpracy z [...] lipca 2007 r., realizując treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 15 grudnia 2012 r. w zakresie prac ujętych w § 1 umowy. Pozostałe odcinki tzn. budowa ronda oraz drogi na terenie osiedla Z. znajdowały się poza kompetencjami ZDiT.
Dodano, że zgodnie z umową o współpracy z [...] lipca 2007 r. w zakresie obowiązków Miasta Łodzi oraz dewelopera pozostawała realizacja następujących docelowych zadań:
1. Modernizacja ulicy [...] w Ł. jako drogi gminnej łączącej od strony wschodniej osiedle Z. z ul. [...] w Ł. (§ 1 ust. 2) - zobowiązanie Miasta Łodzi.
2. Budowa ulicy projektowanej [...] (na granicy Ł. i A.) jako drogi gminnej łączącej od strony zachodniej osiedle Z. z budowanym rondem na drodze krajowej nr [...] - obecna ul. [...] (§ 1 ust. 3) -zobowiązanie P. Sp. z o.o.
3. Budowa drogi łączącej oba odcinki, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej (§ 1 ust 4).
Zgodnie z § 7 ust. 3 umowy do obowiązków Miasta Łodzi należała modernizacja ul. [...] a także przejęcie pod zarząd i budowa projektowanej ul. [...].
Obowiązkiem dewelopera była budowa odcinka środkowego, spajającego odcinki drogi dochodzące od strony zachodniej (ulica projektowana) i wschodniej (ulica istniejąca) wraz z zapewnieniem warunków do prowadzenia komunikacji miejskiej na Osiedlu "Z..
Organ wskazał, że zobowiązanie do nieodpłatnego przekazania przez dewelopera na rzecz Miasta Łodzi dotyczy wyłącznie terenów niezbędnych do realizacji inwestycji określonej w § 2 ust. 3 - czyli pod budowę projektowanej ulicy [...] na granicy Ł. i A. jako drogi gminnej łączącej od strony zachodniej Osiedle Z." z budowanym rondem na drodze krajowej nr [...]. Zobowiązanie do nieodpłatnego przekazania dotyczyło wyłącznie gruntów, pod inwestycję którą miało realizować Miasto Łódź - zgodnie z podziałem określonym w § 7 ust. 3 pkt 3 tiret 2 umowy.
Nadto z wyjaśnień dewelopera wynika, że zobowiązanie nie dotyczyło "nieodpłatnego" przekazania wykonanej przez P. spółkę z o.o. inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 4 i § 2 ust. 4 umowy o współpracy. Przewidziano jednak przejęcie (lecz nie "nieodpłatnie") odcinka ulicy [...] na terenie osiedla "Z.", wykonanej przez dewelopera pod zarząd Miasta Łodzi i nadanie mu statusu drogi publicznej, skutkiem czego jest przeniesienie własności na zarządcę tej drogi. W następstwie powyższego odcinek drogi wykonanej wraz z pętlą autobusową, po wydzieleniu jako działka nr [...] przeszedł na własność Miasta Łodzi. Zaznaczono, że w dacie przejęcia na własność działki nr [...] została wybudowana przez dewelopera owa droga wraz z infrastrukturą i odwodnieniem, czego potwierdzeniem jest pozwolenie na budowę, zgłoszenie użytkowania, wyciąg z dziennika budowy. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika bezspornie, że inwestycja obejmuje budowę drogi (ul. [...]) o długości ok. 300 m wraz z infrastrukturą (odwodnieniem i oświetleniem), która będzie realizowana na mocy umowy z [...] lipca 2007 r. regulującej działania mające na celu m. in. skomunikowanie osiedla Z. z istniejącą drogą publiczną.
Zdaniem organu pierwszej instancji analiza wykazu zmian gruntowych ujawnionych na mapie z projektem podziału nieruchomości stanowiących załącznik do decyzji z 7 czerwca 2017 r. wyraźnie wskazuje, że projektowanej ulicy [...] o której mowa w § 1 ust. 3 umowy o współpracy odpowiadają działki nr [...] i [...] gdyż to one wyznaczają ciąg komunikacyjny łączący osiedle z ul. [...] (planowanym rondem, które nie powstało). Od strony ul. [...] dochodzi do osiedla istniejąca już wówczas droga publiczna [...]. Natomiast środkowy odcinek na terenie osiedla łączący te dwa odcinki to działka nr [...].
Organ zaznaczył, że pomiędzy deweloperem a Miastem Łódź nie były zawierane inne porozumienia lub umowy z których wynikałby obowiązek nieodpłatnego przekazania na rzecz Miasta działki nr [...]. Nie odbywały się też spotkania na których dochodziłoby do ustaleń co do zrzeczenia się roszczeń finansowych z tytułu własności i nakładów poczynionych na tej nieruchomości zgodnie z zawartą umową o współpracy. Umowa o współpracy regulowała wyraźnie i precyzyjnie kwestie praw do gruntów, na których zlokalizowana miałaby zostać inwestycja drogowa stanowiąca przedmiot umowy.
Ponadto organ uwzględnił operat szacunkowy sporządzony 7 października 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość odtworzeniową części [...] działki nr [...] w wysokości 363.911 zł, w tym wartość gruntu: 101.101 zł i wartość naniesień: 262.810 zł oraz wartość odtworzeniową części [...] działki nr [...] w wysokości 2.183.166 zł, w tym wartość gruntu: 776.156 zł i wartość naniesień: 1.407.010 zł, który zdaniem organu został sporządzony prawidłowo. Z operatu wynika, że na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości teren działki nr [...] był zagospodarowany i wykorzystywany jako fragment pasa drogowego - ul. [...]. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Na podstawie oględzin przeprowadzonych 2 sierpnia 2024 r. i dokumentacji projektowej przyjęto, że w skład pasa drogowego części B działki nr [...] wchodzą następujące obiekty budowlane: jezdnia, chodnik, zjazd na posesję, zatoka autobusowa, oświetlenie uliczne i kanalizacja deszczowa, które powstały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 11 maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla P. Sp. z o.o., polegających na budowie ul. [...] na odcinku od km 0+000,00 do km 0+301.16 wraz z odwodnieniem ulicy oraz oświetleniem, na działce nr [...] w obrębie [...] i są użytkowane zgodnie zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o braku sprzeciwu na zamiar użytkowania z 4 lipca 2016 r. W skład pasa drogowego części [...] działki nr [...] wchodzą obiekty budowlane: jezdnia, chodnik, część zatoki autobusowej, oświetlenie uliczne i kanalizacja deszczowa. Z uwagi na uzyskane dokumenty dotyczące innych obszarów aniżeli część [...] działki będącej przedmiotem wyceny opisu obiektów budowlanych dokonano na podstawie oględzin oraz analogii do naniesień budowlanych na części [...] działki nr [...]. Elementy drogi oceniono jako kontynuację elementów drogi na części B. Działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar [...] działki nr [...] jest objęty decyzją Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 27 lipca 2010 r. Dla części [...] działki nr [...] nie została odnaleziona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że teren jest zabudowany i użytkowany jako droga. Powołując się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. zmienionej uchwałami Nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr LI/605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r. przyjęto że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem M2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej. W procesie wyceny naniesień budowlanych rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście kosztowe, metodę odtworzeniową.
W konsekwencji Starosta Łódzki Wschodni stwierdził, iż wobec przejścia prawa własności całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] z P. Sp. z o.o. na rzecz Miasta Łodzi, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej należy się stosownie do art. 98 ust 3 u.g.n. odszkodowanie za nieruchomość zarówno w granicach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 27 lipca 2010 r., określonych na podstawie mapy do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r. jak również poza obszarem decyzji lokalizacyjnej wykazanym na powyższej mapie.
Wojewoda Łódzki uchylając powyższą decyzję, wskutek odwołania Prezydenta Miast Łódzi, wyjaśnił, że w decyzji podziałowej z 7 czerwca 2017 r. nie został powołany żaden dokument, z którego wynikałoby drogowe przeznaczenie spornej działki nr [...]. Co więcej, organ pierwszej instancji zaznaczył, że nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego brak jest plan zagospodarowania przestrzennego, a do wniosku o wydanie decyzji podziałowej deweloper nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak też w decyzji podziałowej wzmianki dotyczącej skutków wynikających z regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody zapisy decyzji z 7 czerwca 2017r., wskazują na to, że podział został zatwierdzony na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, a nie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Skoro organ, dokonując podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] w decyzji z 7 czerwca 2017 r., wydał decyzję na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., nie kierował się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym razie w podstawach prawnych powinien być podany art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Podkreślono, że wnosząc o zatwierdzenie podziału deweloper nie powołał się na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która mogłaby wywołać skutek prawnorzeczowy na podstawie art. 98 ust. 2 u.g.n., w szczególności nie wskazał, że wniosek ma być opiniowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Wnosząc o wydanie postanowienia zatwierdzającego wstępny projekt podziału działki [...] w piśmie z 12 stycznia 2017 r., deweloper zaznaczył, że po podziale działka nr [...] zostanie przejęta przez ZDiT w Łodzi. Do wniosku dołączona została zarówno umowa o współpracy, jak i decyzja lokalizacyjna. Opiniując pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] w piśmie z 3 marca 2017 r. ZDiT nawiązał do spełnienia zapisów umowy o współpracy z [...] lipca 2007 r. i nieodpłatnym przekazaniu terenu na rzecz Miasta. Wobec tego, zdaniem Wojewody, zarówno wnioskodawca, jak i organ powołując art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., działali celowo i racjonalnie w realiach sprawy. Co więcej, deweloper nie zakwestionował też decyzji podziałowej z racji np. zastosowania błędnej podstawy prawnej, nieuwzględniającej sytuacji objętej przepisem art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej. Dodano, że w decyzji z 7 czerwca 2017 r. podział został zatwierdzony bez uwzględnienia granic terenu objętego lokalizacją inwestycji celu publicznego. Wydzielona działka nr [...] nie jest w całości położona na terenie przeznaczonym pod drogę, oznaczonym literami od A do Ł na złączniku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie ul. [...] w Ł. Decyzja lokalizacyjna dotyczyła jedynie fragmentu działki nr [...] o pow. 0,7523 ha, tj. fragmentu oznaczonego na mapie do celów prawnych z dnia 15 kwietnia 2024 r. literą [...], o pow. 0,6656 ha. Część działki nr [...], tj. teren o pow. 0,0867 ha, oznaczony literą [...] na mapie do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r., zlokalizowany jest poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objętej ww. decyzją. Zdaniem Wojewody nie jest możliwe zaistnienie skutku prawnorzeczowego z art. 98 ust. 1 u.g.n. względem wydzielonej działki, jeżeli przeznaczenie drogowe fragmentu działki nie wynika z dokumentów planistycznych, tj. z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli konfiguracja wydzielonej działki gruntu sugerowałaby taką funkcję. Nadto szczególnie istotnym aspektem w niniejszej sprawie jest fakt zawarcia [...] lipca 2007 r. umowy o współpracy, a każda ze stron umowy stoi na stanowisku, że strona przeciwna błędnie odczytuje i realizuje postanowienia umowy. Prezydent Miasta Łodzi utrzymuje, że deweloper zobowiązał się przenieść tytuł własności spornej działki na podmiot publicznoprawny bezpłatnie. Deweloper nie podziela tego stanowiska, twierdząc, że ekwiwalent za działkę drogową jest na jej rzecz należny. Prezydent Miasta Łodzi stoi na stanowisku, że decyzja podziałowa z 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 2010 r. zostały wydane w celu realizacji umowy o wzajemnej współpracy z [...] lipca 2007 r. Wpis w księdze wieczystej tytułu właścicielskiego Miasta do działki [...] uzasadniony był umową o współpracy, a decyzja podziałowa spełniła służebną rolę w celu realizację postanowień umowy w zakresie zmiany tytułu rzeczowego. Charakter cywilnoprawny umowy skutkuje tym, że wszelkie elementy sporne będące następstwem dokonanych ustaleń mogą być rozstrzygane wyłącznie w tym samym trybie, tj. w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami sporu lub przed sądem powszechnym. Zatem ocena ważności i skuteczności umowy o współpracy co do nieodpłatnego przekazania spornego gruntu stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego.
Wobec powyższego w ocenie Wojewody brak jest uzasadnienia, by zastosować w sprawie przepisy dotyczące ustalenia i przyznania odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3, w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.). Wobec zawarcia umowy o współpracy z [...] lipca 2007 r. i wynikłego na tym tle sporu, należy ocenić, że postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
W skardze P. spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:
- art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie uprawnień i prowadzenie postępowania weryfikującego postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, tryb i przejęcie własności nieruchomości, w sytuacji gdy skutek ten został usankcjonowany prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o wpisie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości;
- art. 89 ust. 3 u.g.n., poprzez przekroczenie granic normy upoważniającej organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość do weryfikacji podstawy prawnej przejęcia nieruchomości w rozumieniu art. 98 ust 1 u.n.g., w przypadku prawomocnego wpisu ujawniającego na tej podstawie jednostkę samorządu terytorialnego jako nowego właściciela;
- art. 365, w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., poprzez podważanie treści prawomocnego orzeczenia sądu o wpisie prawa własności Miasta Łodzi w księdze wieczystej;
- art. 6 k.p.a., w zw. z 155 § 1 k.c., poprzez przyjęcie, że podstawą nabycia prawa własności nieruchomości jest umowa o współpracy z 2007 r., która nie została zawarta w formie aktu notarialnego i nie zawiera oświadczeń o przeniesieniu własności nieruchomości pomiędzy stronami;
- art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez uwzględnienie stanowiska Prezydenta Miasta Łodzi, że podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości (działki nr [...]) jest umowa o współpracy zawarta w zwykłej formie pisemnej, a decyzja podziałowa spełnia "rolę służebną" w zakresie zmiany tytułu rzeczowego;
- art. 98 ust. 1 i ust. 3, w zw. z art. 93 i 94 u.g.n., poprzez przejęcie tezy, że o wystąpieniu skutku przejścia własności oraz prawa do odszkodowania decyduje to czym "kierował się" organ wydający decyzję zatwierdzająca podział, a nie treść dokumentów planistycznych;
- art. 93 ust. 4, w związku z art. 94 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że strona wnioskująca o zatwierdzenie podziału wyznacza organowi to, według którego z kryteriów określonych w art. 94 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 u.g.n. dokonuje oceny proponowanego podziału;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkujące przyjęciem, że w postępowaniu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości strony nie dążyły do wywołania skutku prawnego określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n.;
- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. staje się bezprzedmiotowe w sytuacji zawarcia przez strony "umowy", bez ustalenia czy dotyczy ona odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz jaka jest treść uzgodnień w tym zakresie;
- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, będący następstwem naruszenia przepisów polegający na przyjęciu, że umowa o współpracy zawarta w 2007 r. stanowiła cywilnoprawne uregulowanie kwestii odszkodowania za nieruchomość przejętą w 2017 r. stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności pominięcie zeznań świadków, wyniku rozprawy administracyjnej, wyjaśnień i oświadczeń strony skarżącej - oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i niedokonanie istotnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy strony zawarły umowę dotyczącą odszkodowania, jaka jest jej treść oraz co wynika z tych uzgodnień;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania, jak również zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;
- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z powodu rzekomego uregulowania sprawy odszkodowania w trybie cywilnoprawnym - podczas gdy materiał dowodowy oraz jednoznaczne zapisy umowy o współpracy tego nie potwierdzają;
- art. 9, art. 10 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w części dotyczącej obszaru [...] działki nr [...] ze względu na rzekome cofnięcie wniosku przez stronę, podczas gdy strona takiej czynności nie dokonała.
Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Stan faktyczny ustalony przez organy nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości sądu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy tak jak przyjął organ odwoławczy postępowanie zainicjowane wskazanym wcześniej wnioskiem spółki zasadnie uznano za bezprzedmiotowe.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, a w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu postępowania wymagającego rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów w niniejszej sprawi stanowiły przepisy art. 98 ust. 1 i ust. 3, w zw. z art. 129 ust. i 5 pkt 1 u.g.n.
Stosownie do treści art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3).
Stosownie do brzmienia art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:
1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Dla wykazania przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyroki NSA z 20 maja 2014 r., I OSK 2681/12; z 8 marca 2018 r., I OSK 748/16; z 28 marca 2022 r., I OSK 1204/21;).
O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (zob. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; z 10 września 2014 r., I OSK 229/13; z 7 lutego 2017 r. I OSK 1810/16).
Wobec tego podkreślić należy, że organy w ramach postępowania, prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną nie mogły uczynić przedmiotem kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji podziałowej z 7 czerwca 2017 r., na podstawie której strona skarżąca domaga się odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną.
Rozstrzygnięcie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu, z której to możliwości nie skorzystano. Także próba wzruszenia tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym nie przyniosła skutku.
Skoro decyzja podziałowa ma charakter ostateczny, to wszelkie zarzuty co do jej treści, czy też wadliwości pozostają poza oceną w przedmiotowej sprawie. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (zob. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Skoro tak, to decyzji tej nie można pominąć dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym w k.p.a.
W konsekwencji zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej właściwy w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest związany treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia. Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest formą wywłaszczenia, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje właścicielowi odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest nastąpić przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych.
Zatem zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest, czy nieruchomość składająca się z działki oznaczonej nr [...] przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości strony skarżącej, która podlegała podziałowi.
Jak już wskazano, o tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., przy czym, jak zaakcentowano już wyżej, o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania ani organ nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, ani też właściciel nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału, czy przeznaczenie działki jest inne niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Organ nie może zatem, sam we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, przy tym pod jaką drogę publiczną.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia zmian w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Sąd wieczystoksięgowy w toku postępowania o wpis bada jedynie treść i formę wniosku, a także treść i formę dołączonych do niego dokumentów. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 6268 § 2 k.p.c. sąd nie rozstrzyga sporów istnienie lub nieistnienie prawa, które podlega wpisowi. Oznacza to zatem, że to z decyzji podziałowej musi wynikać jaka nieruchomość przeszła z mocy prawa na określony podmiot publicznoprawny. Jeżeli decyzja ta jest nieprawidłowa nie jest możliwe prowadzenie w ramach innego postępowania czynności mających na celu ustalenie zaistnienia zmian w prawie własności określonej działki w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Możliwe jest jedynie skorzystanie z przewidzianych w k.p.a. trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. został złożony z uwagi na to, że działka [...] została wydzielone pod drogę publiczną, wskutek decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku właściciela, tj. P. spółki z o.o., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, ust. 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], na działki: [...], [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 4 lipca 2017 r.
Podkreślić przy tym należy, że sama okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, że w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie jak brak jego powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej. Dodać wypada, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.
W treści decyzji podziałowej wydzielana działka o nr [...] wskazano, że zgodnie z umową o współpracy z dnia [...] lipca 2007 roku zawartą pomiędzy Skarbem Państwa-Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. a Gminą Miasta Łódź, Gminą A., Powiatem [...] oraz P. - Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością zostanie włączona do pasa drogowego ulicy [...]. Obsługa komunikacyjna nowo powstałej działki o nr [...] odbywać się będzie bezpośrednio z drogi gminnej - ulicy [...]. Wydzielana działka o nr [...] utworzy pas drogowy ulicy [...]. W decyzji wskazano nadto, że zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi ona podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Na podstawie powyższej decyzji Miasto Łódź zostało wpisane jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], a wpis korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 23 maja 2023 r., II OSK 3333/19 domniemanie, o którym mowa w art. 3 u.k.w.i.h., nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem wzruszalnym (...). Domniemanie to nie może jednak być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny przesłanki - przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć.
Sąd w kwestionowanym przez Wojewodę zakresie, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podziela stanowisko Starosty Łódzkiego Wschodniego, a w konsekwencji stanowisko strony skarżącej, że treść decyzji podziałowej z 7 czerwca 2017 r. koresponduje z treścią decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z tejże decyzji wynika, że ustalono dla dewelopera warunki i zasady zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. [...] w Ł. wraz z infrastrukturą i oświetleniem w granicach nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] (obr. [...]) zgodnie z załącznikiem graficznym. Jak zasadnie wskazał Starosta z mapy do celów prawnych z 15 kwietnia 2024 r. wynika, że działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] i część dawnej działki nr [...], które zostały wymienione w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Część działki nr [...] wykazana na mapie o pow. 0,6656 ha oznaczona jako działka [...] odpowiada obszarowi objętemu decyzją z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś pozostała część działki oznaczona jako działka [...] o pow. 0,0867 ha znalazła się poza granicami lokalizacji inwestycji. Słusznie wskazał także Starosta, że wprawdzie wydzielona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 czerwca 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, działka nr [...] nie powinna przejść z mocy prawa, w całości na rzecz Miasta Łodzi, a Miasto Łódź nie powinno zostać wpisane na podstawie decyzji podziałowej jako właściciel całej tej działki w księdze wieczystej lecz jedynie jej części, objętej decyzją lokalizacyjną, to jednak wiążąca jest treść decyzji podziałowej z 7 czerwca 2017 r., stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej, na podstawie której bezsprzecznie Miasto Łódź stało się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. zarówno części oznaczonej jako działka [...] jak i działka [...].
W konsekwencji skoro, jak już wskazano, wpis prawa własności w księdze wieczystej jest wiążący to tym samym doszło do utraty prawa własności, uzasadniającego wypłacenie odszkodowania.
Tym samym bez znaczenia jest podnoszona przez Wojewodę okoliczność, że w podstawie prawnej decyzji z 7 czerwca 2017 r. nie wskazano art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Istotne jest bowiem to, że na skutek owej decyzji z 7 czerwca 2017 r., bezsprzecznie Miasto Łódź stało się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co nie jest kwestionowane. Jak już bowiem wskazano organy orzekające o odszkodowaniu nie posiadają prawa do kwestionowania postanowień decyzji podziałowej. Natomiast z uzasadnienia decyzji podziałowej, w zestawieniu z treścią umowy o współpracy w celu skomunikowania powstającego osiedla Z. z [...] lipca 2007 r. oraz treścią decyzji z 27 lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, których decyzja z 7 czerwca 2017 r. była następstwem, wynika, że sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na własność Miasta Łódź z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Przejście na podmiot publicznoprawny własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, a zatem bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji czy osobnego rozstrzygnięcia. Z treści cytowanego art. 98 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, że skutek w postaci przejścia prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. ustanawia obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej przez właściwy organ prawa własności działki przejętej pod drogę publiczną, co w niniejszej sprawie uczyniono.
Sąd akceptuje także stanowisko Starosty oraz skarżącej spółki, że zgodnie z umową o współpracy z [...] lipca 2007 r. w zakresie obowiązków Miasta Łodzi oraz P. Sp. z o.o. pozostawała realizacja następujących docelowych zadań:
1. Modernizacja ulicy [...] w Ł. jako drogi gminnej łączącej od strony wschodniej osiedle Z. z ul. [...] w Ł. (§ 1 ust. 2) - zobowiązanie Miasta Łodzi.
2. Budowa ulicy projektowanej [...] (na granicy Ł. i A.) jako drogi gminnej łączącej od strony zachodniej osiedle Z. z budowanym rondem na drodze krajowej nr [...] (obecna ul. [...]) § 1 ust. 3) -zobowiązanie P. Sp. z o.o.
3. Budowa drogi łączącej oba odcinki, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej § 1 ust 4.
Zgodnie z § 7 ust. 3 umowy do obowiązków Miasta Łodzi należała modernizacja ul. [...] a także przejęcie pod zarząd i budowa projektowanej ul. [...].
Obowiązkiem dewelopera była budowa odcinka środkowego, spajającego odcinki drogi dochodzące od strony zachodniej (ulica projektowana) i wschodniej (ulica istniejąca) wraz z zapewnieniem warunków do prowadzenia komunikacji miejskiej na Osiedlu "Z..
Zawarte w § 2 ust. 3 zobowiązanie do nieodpłatnego przekazania przez P. Sp. z o.o. na rzecz Miasta Ł. dotyczy wyłącznie terenów niezbędnych do realizacji inwestycji określonej czyli pod budowę projektowanej ulicy [...] (na granicy Ł. i A. jako drogi gminnej łączącej od strony zachodniej Osiedle Z." z budowanym rondem na drodze krajowej nr [...], tj. realizacji inwestycji określonej w § 1 ust. 3 umowy, co wprost wynika z treści § 2 ust. 3 umowy. Zatem zobowiązanie do nieodpłatnego przekazania dotyczyło wyłącznie gruntów, pod inwestycję którą miało realizować Miasto Ł.- zgodnie z podziałem określonym w § 7 ust. 3 pkt 3 tiret 2 umowy. Nie dotyczyło tym samym "nieodpłatnego" przekazania wykonanej przez dewelopera inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 4 i § 2 ust. 4 umowy o współpracy, a tym samym odcinka drogi, który jako działka nr [...], przeszedł na własność Miasta Ł., na podstawie decyzji podziałowej. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika bezspornie, że inwestycja obejmuje budowę drogi (ul. [...]) o długości ok. 300 m wraz z infrastrukturą (odwodnieniem i oświetleniem), która będzie realizowana na mocy umowy z dnia [...] lipca 2007 r. regulującej działania mające na celu m. in. skomunikowanie osiedla Z. z istniejącą drogą publiczną. Dokonana przez organ pierwszej instancji analiza wykazu zmian gruntowych ujawnionych na mapie z projektem podziału nieruchomości stanowiących załącznik do decyzji z 7 czerwca 2017 r. wskazuje, że projektowanej ulicy [...] o której mowa w § 1 ust. 3 umowy o współpracy odpowiadają działki nr [...] i [...] gdyż to one wyznaczają ciąg komunikacyjny łączący osiedle z ul. [...] (planowanym rondem, które nie powstało). Od strony ul. [...] dochodzi do osiedla istniejąca już wówczas droga publiczna [...]. Natomiast środkowy odcinek na terenie osiedla łączący te dwa odcinki to działka nr [...] (§ 1 ust. 4 i § 2 ust. 4 umowy). Wobec tego, w ocenie sądu § 2 ust. 3 umowy nie ma zastosowania do działki nr [...]. Odnosi się bowiem do inwestycji określonej w § 1 ust. 3 umowy i dotyczy obowiązku budowy drogi przez Miasto Łódź a nie przez skarżącą spółkę, Potwierdza to zestawienie tego zapisu z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz operatem szacunkowym opisującym działkę [...], jako odcinek drogi, na wysokości osiedla z pętlą autobusową, co wskazuje, że nie może on dotyczyć działki [...].
Wobec takich zapisów umowy o współpracy sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że wpis w księdze wieczystej tytułu właścicielskiego Miasta Łódź do działki [...] wynikał z postanowień umowy o współpracy, a nie decyzji podziałowej z 7 czerwca 2017 r. Nie było wobec tego przesłanek, co do konieczności oceny ważności i skuteczności umowy, co do nieodpłatnego przekazania spornego gruntu przez sąd powszechny, a w konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania.
W konsekwencji w ocenie sądu zachodzą pełne podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a w wyniku wydania decyzji podziałowej, która uzyskała walor decyzji ostatecznej strona skarżąca utraciła prawo własności działki przeznaczonych pod drogę publiczną, które przeszło na Miasto Łódź. Użyte w art. 98 ust. 1 u.g.n.
Tym samym prawidłowo Starosta Łódzkiego Wschodni decyzją z z 31 grudnia 2024 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania, w wysokości wskazanej na wstępie, biorąc pod uwagę operat szacunkowy sporządzony 7 października 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, którego poprawność nie budzi zastrzeżeń organów, a także sądu.
W związku z powyższym sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zostały wydane z naruszeniem art. art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § k.p.a., w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę należało uwzględnić.
Organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Ze wskazanych powodów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.