II SA/Łd 50/25

II SA/Łd 50/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 6, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2025 roku sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2024 roku nr SKO.4150.695-697.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 września 2024 roku, nr DPRG-UA-VII.1259.2024. dc
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. znak SKO. 4150.695-697.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 września 2024 r. znak DPRG-UA-VII.1259.2024 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 30 września 2024 r. znak DPRG-UA-VII.1259.2024 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie/rozbudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz fragmentach działek drogowych [...] i [...] w obrębie [...]. Rodzaj inwestycji określono jako zabudowa mieszkalna jednorodzinna.
1. Ustalono następujące zasady zabudowy:
1. linia zabudowy:
- nieprzekraczalna od strony ul. [...], tj. działki drogowej nr [...] - na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], w odległości ok. 7,5 m od granicy pasa drogowego, zgodnie z załącznikiem graficznym;
- nieprzekraczalna od strony działki drogowej nr [...] (droga bez nazwy) - na podstawie istniejącej linii zabudowy, wyznaczonej przez budynki usytuowane wzdłuż tejże drogi, w odległości ok. 6 m od granicy pasa drogowego, zgodnie z załącznikiem graficznym;
2. wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - od 0,11 do 0,17;
3. łączna szerokość elewacji frontowej dla zwartego zespołu zabudowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej od strony dłuższego boku granicy działki nr [...] z działką nr [...] - od 14,8 m do 22,2 m;
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków - od 4,5 m do 7 m;
5. geometria dachu: dach płaski o kącie nachylenia w przedziale od 0 do 10 stopni; wysokość głównej kalenicy do 7 m; kierunek attyki i płaszczyzny elewacji frontowej - równoległy/prostopadły do dłuższego boku granicy działki nr [...] z działką nr [...].
2. W decyzji ustalono, że zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz, wodę i odprowadzanie ścieków ma się odbywać z/do sieci na warunkach określonych przez gestorów sieci. Zaopatrzenie w ciepło - poprzez indywidualne źródło ciepła. Gospodarowanie odpadami ma się odbywać na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obsługa komunikacyjna dla inwestycji ma być zapewniona z ulicy [...] (tj. działki drogowej nr [...]) poprzez główny projektowany zjazd oraz działki drogowej nr [...] poprzez drugi projektowany zjazd. Zgodnie z pismem Wydziału Kształtowania Środowiska UMŁ, z uwagi na występowanie dużych i cennych okazów olch czarnych o znacznych rozmiarach, lokalizacja zjazdów powinna uwzględniać konieczność ich zachowania i zastać zaplanowana poza strefą ich ochrony najlepiej od strony ul. [...] lub od krótszego południowego boku działki nr [...] (Vis-a-vis adresu [...]). Dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, na terenie inwestycji, poza pasami dróg publicznych, w ilości: minimum 2 stanowiska na 1 lokal dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
3. W sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną – tekstową oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy organ wyznaczył obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej jego szerokości (3 x 37 m). Jak ustalono teren inwestycji jest położony jest w obszarze, gdzie występuje głównie zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojącą, jak również występują dwa budynki mieszkalne wielorodzinne oraz pojedyncze budynki o innej funkcji gospodarczej/garażowej. Obszar analizowany charakteryzuje się intensywną zabudową w północnej, wschodniej i południowej części, natomiast w części zachodniej dominują powierzchnie niezabudowane, użytkowane rolniczo. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - z ulicy [...] (tj. działki drogowej nr [...]) poprzez główny projektowany zjazd oraz działki drogowej nr [...] poprzez drugi projektowany zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
4. Zgodnie z wypisem z ewidencji dz. nr [...] w obrębie [...] oznaczona jest jako Ps IV (pastwiska trwałe). Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne organ uznał za spełniony.
5. Stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 lit a), b) i c). Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony z Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną w Łodzi, Marszałkiem Województwa Łódzkiego, Zarządem Zlewni Wód Polskich w Sieradzu, Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi - zarządcą ul. [...].
6. Organ odstąpił od uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego, operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, podmiotu zajmującego się transportem ropy naftowej lub produktów naftowych, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 5e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. P., D. P. i T. P. wnosząc o jej uchylenie.
1. Strony zarzuciły niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem nie ma w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej. Ponadto, nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany wobec objęcia analizą działki nr [...], co zaburzyło otrzymane wyniki. Nie wskazano także precyzyjnie szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku co stwarza olbrzymie pole do nadużyć dla inwestora i jest źródłem nieścisłości interpretacyjnych.
3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. znak SKO. 4150.695-697.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
1. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy.
2. Nadto, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
3. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
4. W odniesieniu do zarzutów odwołań organ wyjaśnił, że działka nr [...] jest położona w znacznej odległości od planowanej zabudowy, stąd organ I instancji nie uznał jej wprost za wzorzec do ustalenia parametrów planowanego zamierzenia. Poza tym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Jednakże ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. W przedmiotowej sprawie, na obszarze analizowanym zdecydowanie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Organ I instancji wziął pod uwagę, że pomimo kontynuacji funkcji zabudowa jednorodzinna różni się co do parametrów i cech zabudowany od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej, jakiej dotyczy wniosek inwestora.
5. Odnośnie takich cech jak uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe czy kulturowe, organ zasadnie uznał, że planowana inwestycja, polegająca na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym. Stanowi w tym zakresie kontynuację cech już istniejącej zabudowy.
6. Organ ustalił także, że parametry planowanych budynków w zabudowie szeregowej będą zbliżone do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Kolegium stwierdziło, że przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym, jednakże takowego konfliktu nie ma. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei w myśl z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o zabudowie jednorodzinnej należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W konsekwencji, zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące, jak i budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej realizują funkcję mieszkaniową i są budynkami jednorodzinnymi. Przy tym zabudowę bliźniaczą i szeregową cechuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy, obiekty w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej to faktycznie odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian.
W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że projektowana zabudowa jednorodzinna szeregowa nie narusza zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego oraz kontynuuje funkcję tego terenu, zaś istniejąca w obszarze zabudowa jest tego rodzaju, że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
7. Kolegium dalej podniosło, że szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynoszą od 3,5 m (budynek gospodarczy w rolnictwie) do 43 m (budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...]).
8. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 17 m. Szerokość elewacji frontowej dla planowanych budynków (łącznie dla zwartego zespołu) przyjęto w granicach od 14,8 do 22,2 m, co nawiązuje do zabudowy w obszarze. Kolegium stwierdziło, że skoro maksymalna szerokość zespołu wynosić może do 22 m, to trudno jest zgodzić się z twierdzeniem o nieograniczonych możliwościach nadużyć inwestora, tudzież o tym, że kolosalne znaczenie będzie miał fakt, że mogą powstać budynki, których szerokość elewacji będzie albo 4 m albo 7 m.
W obszarze znajdują się działki z zabudową jednorodzinną przy ul. [...], gdzie budynki jednorodzinne mają szerokości np. 16,5 m, 24 m, 20 m, zatem ustalona maksymalna wartość dla inwestora nie stanowi o różnicy pomiędzy planowanym zamierzeniem a istniejącymi budynkami.
9. Wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi od 0,01 do 0,31, natomiast średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym - 0,17. Wnioskowany wskaźnik jest znacznie wyższy niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a ponadto jak zauważa autor analizy maksymalny wnioskowany wskaźnik jest równy maksymalnemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym, który nie może stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Powyższe miało wpływ na ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika znacznie niższego niż wnioskowany tj. 17% terenu inwestycji (średni wskaźnik z obszaru). Z uwagi na charakter inwestycji, czyli budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, w bliskim sąsiedztwie z wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wskaźniki zabudowy dla planowanej inwestycji należało wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli na poziomie średniego wskaźnika. Natomiast minimalny wskaźnik można było wyznaczyć na podstawie minimalnego powtarzalnego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, który wynosi 0,11. Tak wyznaczony wskaźnik zabudowy nie zaburzy zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego.
10. Kolegium dodało, że wysokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynoszą od 2,5 m do 9 m. Średnia wysokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 4 m. Natomiast wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym wynoszą średnio 4,5 m. Inwestor wnioskował o wysokość od 7 m do 10 m, przy czym jak wynika z analizy maksymalną wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym posiadają budynki mieszkalne wielorodzinne, znajdujące się przy ul. ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...], znajdujące się w znacznej odległości od terenu inwestycji. Budynki te stanowią wyjątek w analizowanym obszarze, zatem organ uznał, że nie mogą stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Skoro bowiem maksymalna wysokość wśród budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest wartością powtarzalną i występuje w przypadku budynków z dachami płaskimi to, aby zachować ład przestrzenny, należało wyznaczyć wysokość elewacji frontowej od średniej wysokości budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym do maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych: od 4,5 m do 7 m (§ 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
11. Kolegium dostrzegło, że układ połaci dachowych nad budynkami w analizowanym obszarze to głównie dachy wielospadowymi w tym dwuspadowymi w granicach od 10 do 45 stopni. W obszarze analizowanym występują również budynki posiadające dachy płaskie i jednospadowe o kątach nachylenia w granicach od 0 do 10 stopni. Wysokości budynków w obszarze analizowanym wynoszą od 2,5 m do 12 m, średnio 6,5 m. Zgodnie z wnioskiem planowana zabudowa będzie posiadała dwie kondygnacje nadziemne, dach płaski o kącie nachylenia od 0 do 5 stopni i wysokości attyki od 7 m do 10 m. Zgodnie § 8 rozporządzenia geometrię ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wnioskowane parametry takie jak układ połaci dachu, kąt nachylenia połaci dachowych oraz kierunek attyki/płaszczyzny elewacji frontowej wyznaczono jako kontynuację parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z obszaru analizowanego. Kąt nachylenia połaci dachowych od 0 do 10 stopni, wysokość głównej attyki do 7 m, układ połaci dachowych – płaski, kierunek attyki i płaszczyzny elewacji frontowej - równoległy/prostopadły do dłuższego boku granicy działki nr [...] z działką nr [...].
12. Kolegium stwierdziło, że bezspornie wyniki analizy ograniczyły rozmiary planowanej inwestycji względem parametrów proponowanych przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalone w sprawie wskaźniki w znaczącej większości odpowiadają średnim wartościom z analizy. Te, które odbiegają od tychże średnich parametrów na zasadzie odstępstwa od wartości średnich zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni uzasadniały odstępstwo od średnich wartości. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw jest na tyle szczegółowa, że możliwe stało się ustalenie, iż odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość powoduje nadal zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego analizowanego obszaru. W opinii Kolegium planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. P..
1. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą, dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą między innymi na nieuwzględnieniu wszystkich istotnych uwarunkowań występujących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym w zakresie form architektonicznych, gabarytów budynków, ładu architektonicznego, istniejącego zagospodarowania przestrzennego i tym samym uznanie, iż na działce nr [...] obręb [...], dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna szeregowa, podczas gdy w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa jednorodzinna szeregowa, co powinno skutkować jej niedopuszczalnością na przedmiotowej działce;
b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych uwarunkowań występujących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym w zakresie form architektonicznych, gabarytów budynków, ładu architektonicznego, istniejącego zagospodarowania przestrzennego i tym samym uznanie, iż na działce nr [...] obręb [...], dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna szeregowa, podczas gdy w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa jednorodzinna szeregowa, co powinno skutkować jej niedopuszczalnością na przedmiotowej działce;
c) naruszenie art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne rozszerzenie obszaru analizowanego poza obszar wyznaczony jako 3-krotność frontu działki, w szczególności poprzez zaliczenie do obszaru analizowanego działki o nr [...], obręb [...],
d) naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieustalenie szerokości elewacji frontowej, w szczególności szerokości minimalnej, dla każdego budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej.
2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, celem ponownego rozpoznania.
2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale co do zasady w innych przyczyn niż w niej wskazane.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
2. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2024 r. znak SKO. 4150.695-697.2024 utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 września 2024 r. znak DPRG-UA-VII.1259.2024 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie/rozbudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz fragmentach działek drogowych [...] i [...] w obrębie [...].
3. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"].
4. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został złożony w dniu 8 maja 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. studium utraciło moc.
5. Jedocześnie należy zauważyć, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
6. Odnosząc się w ww. wniosku wszczynającego postępowanie warto zwrócić uwagę, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
1. Wniosek taki może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (por. wyrok NSA z 11.01.2007 r., II OSK 144/06; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, jednakże, iż wniosek taki jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem winny zostać w nim wskazane osoby, które wniosek składają, adres wnioskodawców, a jednocześnie pismo takie powinno zostać podpisane przez podmioty je składające. W przypadku braku któregoś z elementów wniosku organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawców do uzupełnienia braków pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem organ nie może rozstrzygać sprawy na podstawie niekompletnego wniosku.
2. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został podpisany w dniu 29 marca 2024 r. przez A. N., do organu wpłynął zaś dnia 8 maja 2024 r. Do wniosku załączono pełnomocnictwo udzielone w dniu 11 marca 2024 r. przez C. K. "działającego jako pełnomocnik spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.", [dalej: "Spółka"]. Pełnomocnictwo, które otrzymał A. N. od C. K. zawierało umocowanie m.in. do reprezentowania Spółki we wszystkich sprawach związanych z realizacją planowanej inwestycji oraz składania wszelkich wniosków, pism i podań w imieniu Spółki, a także do wszystkich innych działań faktycznych i prawnych jakie okażą się konieczne przydatne lub niezbędne w związku z realizacją tego pełnomocnictwa. W ocenie sądu nie można wykluczyć, że zakres umocowania w tym wypadku uprawniał do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, niemniej jednak zakres powyższego umocowania może budzić pewne wątpliwości.
3. Co jednak najbardziej istotne, w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego uprawnienie C. K. do działania w imieniu Spółki w powyższym zakresie, tzn. udzielenia dalszego pełnomocnictwa w tym konkretnie zakresie, tzn. złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Takie umocowanie nie wynika bowiem z znajdującego się w aktach pełnomocnictwa udzielonego w dniu 27 lutego 2024 r. w formie aktu notarialnego przez Prezesa Zarządu Spółki uprawnionego do samodzielnej jej reprezentacji. Jak wynika z treści oświadczenia o udzieleniu pełnomocnictwa C. K. został upoważniony do: 1) zawarcia w imieniu i na rzecz Spółki umowy projektowej dot. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka numer [...], 2) uzyskiwania wszelkich dokumentów geodezyjnych oraz architektonicznych dotyczących nieruchomości opisanej w pkt 1 powyżej, w szczególności wypisów i wyrysów z rejestru gruntów; 3) występowania do właściwych jednostek organizacyjnych o wydanie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków; 4) występowania do właściwych jednostek organizacyjnych o wydanie warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych; 5) reprezentowania mocodawcy i dokonywania w jego imieniu wszelkich czynności faktycznych i prawnych wobec osób fizycznych i prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów i urzędów administracji państwowej i samorządowej, sądów w tym sądu wieczystoksięgowego, jakie okażą się niezbędne w celu wykonania tego pełnomocnictwa, 6) odbioru korespondencji i innych przesyłek pocztowych.
4. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej treść udzielonego pełnomocnictwa w ocenie sądu budzi zasadne wątpliwości, czy osoba, która podpisała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla A. Sp. z o.o. w W. (tj. A. N.) była de facto uprawniona do reprezentowania Spółki w prowadzonym postępowaniu, przede wszystkim zaś do złożenia wniosku i dokonywania jego modyfikacji. Powyższa wątpliwość wskazuje w ocenie sądu na to, że organy administracji rozpoznały w niniejszej sprawie wniosek dotknięty brakiem formalnym, bowiem z uwagi na brak właściwego upoważnienia dla C. K. akta sprawy nie potwierdzają, aby wniosek został podpisany przez osobę uprawnioną do działania w imieniu wnioskodawcy. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą zobowiązane do jednoznacznego wyjaśnienia zakresu umocowania udzielonego przez Spółkę C. K., w dalszej zaś kolejności A. N..
7. Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało po ustaleniu, iż działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.
8. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
9. Zgodnie z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
10. Podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze legalnego sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p.
11. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28.04.2022 r., II SA/Po 618/21; z 26.08.2022 r., II SA/Po 343/22). O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na zasadach określonych w powołanym wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno bowiem mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. wyrok NSA z 5.05.2022 r., II OSK 691/22).
12. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Podkreślenia również wymaga, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Jednakże takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i znaleźć uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz wydanym na jej podstawie rozstrzygnięciu organu lokalizacyjnego.
13. W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 5 pkt 4 u.p.z.p. (tj. przez M. F. posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, część tekstowa przeprowadzonej analizy urbanistycznej oparta została o obszar analizowany, którego granicę wyznaczono na załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej w skali 1:000. Wyznaczone na mapie, na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego odpowiadają trzykrotności frontu terenu inwestycji (3 x 37 m = 111 m), określonego we wniosku inwestora jako działka nr [...]. Ustalono jednocześnie, że front terenu znajduje się od strony dz. drogowej nr [...] (ul. [...]), z której odbywa się główny zjazd na teren inwestycji. Wbrew zarzutom skargi obszar analizowany nie został "bezzasadnie rozszerzony". Uwzględnienie w obszarze analizowanym m.in. działki nr [...] wynikało z przebiegu linii granicznej obszaru analizy. W świetle ugruntowanego orzecznictwa przyjmuje się bowiem, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11.10.2023 r., II SA/Go 428/23).
14. Uwzględniając tak wyznaczony obszar analizy stwierdzić należy, że nie jest także zasadny zarzut braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak występowania w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a jedynie dostosowania zabudowy do cech i parametrów dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (por. wyrok NSA z 14.05.2024 r., II OSK 738/23). Zdaniem Sądu rację mają organy administracji w niniejszej sprawie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy mieszkalnej istniejącej w obszarze analizowanym i nie godzi w zastany stan rzeczy, pozwalając na wyznaczenie parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
15. Organ, powołując się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną ustalił następujące parametry dla planowanej zabudowy.
1. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy organ ustalił nieprzekraczalna linię nowej zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. [...] tj. działki drogowej nr [...] na podstawie istniejącej linii zabudowy na dz. [....] przy ul. [...], w odległości 7,5 m od granicy pasa drogowego. Natomiast od strony działki drogowej [...] nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki usytuowane wzdłuż tejże drogi w odległości ok. 6 m od granicy pasa drogowego. Przypomnieć w tym miejscu warto, że zgodnie z § 4 cyt. wyżej rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). W sprawie zdaniem sądu uznać należy, że organ korzystając z powołanego przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia uzasadnił zastosowane odstępstwo poprzez odniesienie do stosownych postanowień analizy.
2. Następnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,11 do 0,17 (od minimalnego powtarzalnego wskaźnika zabudowy do średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym). Ustalony parametr nie budzi wątpliwości sądu. Organ w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną słusznie uznał, że ustalony parametr pozwala na zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.
3. Przechodząc natomiast do analizy wyznaczonej przez organy szerokości elewacji frontowej przypomnieć należy, że zgodnie z § 6 cyt. wyżej rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie organ w oparciu o § 6 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia ustalił ten parametr na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym z tolerancją ±20% tj. od 14,8 m do 22,2 m. Podkreślić jednakże należy, że wnioskodawca wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla 14 budynków w zabudowie szeregowej, przy czym każdy z budynków miał mieć szerokość elewacji frontowej od 5,5 do 7 m.
Ustalona przez organ szerokość elewacji frontowej, czego zdają się nie dostrzegać organy w niniejszej sprawie, pozwala de facto na zrealizowanie maksymalnie 4 budynków w zabudowie szeregowej. Wobec tego stwierdzić należy, że z uwagi na ustalone parametry nowej zabudowy, organ nie rozważył czy planowana inwestycja jest w ogóle możliwa do realizacji na wskazanym przez inwestora terenie i w proponowanym przez inwestora kształcie. Warto bowiem zaznaczyć, że postępowanie prowadzone w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji ma na celu ustalenie czy planowana inwestycji jest możliwa do realizacji w parametrach określonych we wniosku. W judykaturze przyjmuje się, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06, wyraził pogląd, iż granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (por. wyrok NSA z 26.02.2020 r., II OSK 1028/18). W rozpoznawanej sprawie z uwagi na ustaloną szerokość elewacji frontowej taka widoczna sprzeczność się pojawia.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organy wydanych w sprawie decyzjach posługują się pojęciem "zwartego zespołu zabudowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej", jednakże nie wyjaśniają w jaki sposób to pojęcie należałoby rozumieć, zwłaszcza w kontekście złożonego przez stronę wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie obejmującego 14 budynków. Powyższe skutkuje w ocenie sądu tym, że nie jest jasne czy wnioskowana inwestycja jest możliwa do realizacji.
4. Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że wysokość elewacji frontowej dla projektowanych budynków można wyznaczyć w przedziale od średniej wysokości budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym do maksymalnej wielkości budynków mieszkalnych jednorodzinnych tj. 4,5 m do 7 m – w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie uznać należy, że organ korzystając z powołanego przepisu rozporządzenia przeanalizował omawiany parametr występujący w zabudowie mieszkaniowej zastanej w obszarze analizowanym i uzasadnił zastosowane odstępstwo koniecznością zachowania ładu przestrzennego poprzez odniesienie do stosownych postanowień analizy.
5. Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości określony przez organ kąt nachylenia połaci dachowych od 0⁰ do 10⁰ oraz płaski układ połaci dachowych. Warto natomiast dostrzec, że wysokość głównej kalenicy została ustalona w decyzji organu I instancji w sposób nieprawidłowy, bowiem za pomocą jedynie maksymalnego parametru "do 7 m". Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), czy też określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest więc określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2017 r., IV SA/Wa 707/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19). Nieprawidłowego ustalenia wysokości głównej kalenicy nie dostrzegł także organ odwoławczy.
6. Określając natomiast kierunek attyki i płaszczyzny elewacji frontowej organy administracji nie dostrzegły, że parametr ten został określony w sposób odmienny w analizie urbanistycznej i w wynikach tej analizy. Autor analizy urbanistycznej określił kierunek attyki i płaszczyzny elewacji frontowej jako równoległy do granicy przedmiotowej działki z działką nr [...]. Natomiast z wyników analizy urbanistycznej wynika, że kierunek attyki i płaszczyzny elewacji frontowej określono jako równoległy/prostopadły do dłuższego boku granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W decyzji organu I instancji parametr ten został natomiast ustalony w sposób zgodny z wynikami analizy urbanistycznej. Organy administracji nie dostrzegły jednak rozbieżności jaka zachodzi pomiędzy treścią analizy urbanistycznej, a jej wynikami, stanowiącymi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia kierunku attyki i płaszczyzny elewacji frontowej. Taka sytuacja nie może mieć jednak miejsca, bowiem wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21.09.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 509/16). Stąd treść tych dwóch dokumentów musi być spójna. Oceniając zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy nie sposób stwierdzić, który parametr w postaci kierunku attyki i płaszczyzny elewacji frontowej został wyznaczony w sposób prawidłowy.
16. Pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. nie budzą co do zasady wątpliwości, bowiem teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Należy w tym miejscu poczynić jednak istotne zastrzeżenie, a mianowicie, oświadczenia gestorów sieci w zakresie uzbrojenia terenu dotyczą 14 budynków, a nie zwartego zespołu zabudowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Wskazana wyżej okoliczność winna zostać również wyjaśniona przez organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że spełnione zostały także wymogi art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Nie zachodzi także przypadek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., teren objęty wnioskiem nie znajduje się bowiem w obszarach wskazanych w tym przepisie.
17. Mając jednakże na uwadze opisane powyżej nieprawidłowości i nieścisłości oraz braki w postępowaniu wyjaśniającym stanowisko organów administracji o ziszczeniu się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy w ocenie Sądu uznać za przedwczesne.
18. Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
19. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni uwagi i poglądy sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu stosownie do art. 153 P.p.s.a.
20. Reasumując, mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Na marginesie Sąd zauważa, że nie orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie, pomimo stosownego pouczenia strony skarżącej.
ds