II SA/Łd 497/23

II SA/Łd 497/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 477/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt. 5, 6, 19, 32, art. 26 ust. 1, 2 i 3a, art. 27 ust. 1, 8 i 10, art. 43
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 16 pkt 34 a, art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 marca 2023 roku nr SKO.4177.2-3.2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. nr OŚ.6236.3.5.2022.WK Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego nakazał A.S. oraz K.S. usunięcie odpadów znajdujących się na nieruchomości położonej w K. przy ulicy ul. [...] na działce o nr [...] obr. [...]. Na usunięcie odpadów organ wyznaczył termin 1 miesiąca od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna. Nakaz usunięcia dotyczył odpadów o kodzie 20 02 02 - gleba i ziemia, w tym kamienie. W decyzji wskazano także, że jej wykonanie powinno nastąpić za pośrednictwem podmiotu, który zgodnie z prawem może takie odpady przyjąć i zagospodarować.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że po przeprowadzonych 22 września 2022 r. oględzinach stwierdzono, że na teren przedmiotowej działki zostały nawiezione bardzo duże ilości ziemi i został on bardzo mocno podniesiony - przed nawiezieniem ziemi działka znajdowała się w zagłębieniu i była porośnięta wysoką trawą. Teren działki przylega do rzeki [...]. Działka stanowiła naturalny teren, na który rzeka ta wylewała. Obecnie w przypadku wzrostu poziomu rzeki nadmiar wody nie będzie miał gdzie się rozlać. Organ przypomniał, że art. 77 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) zakazuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Na podstawie danych zawartych na mapach portalu https://isok.gov.pl/hydroportal.html, na których zostały naniesione obszary szczególnego zagrożenia powodzią wynika, że duża część działki znajduje w tym obszarze. W sprawie ustalono, że ziemia została nawieziona co oznacza, że nie pochodzi ona z terenu działki. W tym przypadku stanowi ona odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Organ I instancji przypomniał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) w przypadku odpadu w postaci gleby i ziemi dopuszczalną metodą odzysku jest wykorzystanie do utwardzania powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Oznacza to możliwość podniesienia terenu o ok 20-25 cm, natomiast w wyniku oględzin stwierdzono, że teren został podniesiony o ok. 1,5 m. (https://www.prawo.pl/samorzad/ile-mozna-nawiesc-ziemi-na-ieden-metr-kwadratowy-bez[?]zezwolenia,513501 .html). Teren działki został zrównany do poziomu ulicy [...]. Nawieziona ziemia według właściciela miała zostać wykorzystana pod działalność rolniczą.
Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego stwierdził, że posiadaczem odpadów na działce i tym samym stroną postępowania jest A. S. oraz K. S. W ocenie organu ilość odpadów jaka została nawieziona nie spełnia warunków określonych w cytowanym rozporządzeniu ponieważ przekroczono limit ilości odpadów tj. 0,2 Mg na m2 . Ponadto naruszono zakaz składowania odpadów w strefie szczególnego zagrożenia powodzią.
Wskutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją z 10 marca 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części - tj. punkt 2 i w tym zakresie orzekło; "2) rodzaj odpadów: Gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04)"; oraz utrzymało w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnień stron bezsprzecznie wynika, że na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] (Łąki, klasa III), w obrębie geodezyjnym [...]; położonej w K. przy ulicy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], znajdują się odpady. Organ odwoławczy zaznaczył, że o tym, co jest odpadem, przesądza ustawa o odpadach i rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, jednak organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że są to odpady - Gleba i ziemia, w tym kamienie (20 02 02), gdyż ten rodzaj odpadów należy do grupy (02) - Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie i podgrupy (20 02) - Odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy). W ocenie organu odwoławczego ze względu na zawartość gruzu ceglanego należy uznać, że jest to odpad: Gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04). Ten rodzaj odpadów należy do grupy (17) - Odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) i podgrupy (17 05) - Gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania). W toku oględzin ustalono, że na nieruchomość nawieziono "ziemię z elementami gruzu (cegła)" a "właściciel działki oświadczył, że znajdujące się na działce elementy gruzu i kamieni polnych zostaną uprzątnięte". W ocenie organu z całą pewnością nie była to warstwa próchnicza tzw. humus. Wyjaśnienia strony oraz załączone do akt sprawy fotografie jednoznacznie potwierdzają istnienie odpadów oraz ich rodzaj. Przepisy art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach nie znajdą zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku tego rodzaju odpadów nie ma konieczności powoływania biegłego celem określenia rodzajów odpadów ponieważ nie wymaga to wiadomości specjalnych a w trakcie oględzin potwierdzono istnienie odpadów oraz ich położenie. Organ II instancji podniósł, że bezsprzecznie odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania (teren nie jest składowiskiem, brak jest obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Przytaczając przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, organ podniósł, że wykluczyć należy możliwość magazynowania odpadów w tym miejscu, gdyż wstępne magazynowanie odpadów może mieć miejsce tylko w miejscu ich wytworzenia - § 4 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów, skarżący nie są przedsiębiorcami prowadzącymi zbieranie odpadów - brak wymaganego przepisami prawa zezwolenia - art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach), skarżący nie są przedsiębiorcami prowadzącymi przetwarzanie odpadów - brak wymaganego przepisami prawa zezwolenia - art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach), skarżący nie posiadają ważnych zezwoleń (https://rejestr-bdo.mos.gov.pl/Registry/Index). Poza tym skarżący sami podkreślają, że przyjęli odpady, jako osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami (art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach). Organ wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska) na której znajdują się odpady, a z ich wyjaśnień wynika, że zostały one nawiezione za ich zgodą.
W ocenie organu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, skarżący mogliby poddawać odzyskowi na potrzeby własne odpad: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod odpadu 17 05 04), jednak po spełnieniu określonych warunków. Rozporządzenie określiło dopuszczalne metody odzysku, który musi odbywać się z zachowaniem przepisów odrębnych. Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 może być wykorzystywana do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Skarżący wyjaśniał w toku oględzin, że "[...] teren działki zostanie przeznaczony pod uprawę [...]" (protokół oględzin z 22 września 2022 r.). W odwołaniu od decyzji skarżący podkreślali, że ziemia została wykorzystana do niwelacji terenu. Działania skarżących polegające na niwelacji terenu działki nie mogą jednak w ocenie organu odwoławczego zostać uznane za odzysk w rozumieniu procesu R5 (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych). Niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem. Niezależnie od powyższego na przedmiotowej nieruchomości nie można było również wykorzystywać odpadów do utwardzania powierzchni w ramach procesu R5 z innych względów.
Przywołując art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ przypomniał, że zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Pod pojęciem przetwarzania rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Zakaz prowadzenia przetwarzania odpadów obejmuje zatem również zakaz poddawania odpadów odzyskowi na potrzeby własne w procesie odzysku R5. Organ przypomniał, że pod pojęciem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny (art. 16 pkt 34 Prawa wodnego). Organ podniósł, że analiza mapy zagrożenia powodziowego jednoznacznie wskazuje, że na nieruchomości skarżących występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią (zob. https://wody.isok.gov.pl/ imap_kzgw/?locale=pl&gui=new&sessionID=400436). Organ powtórzył, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Utwardzenie gruntu również zmniejsza jego przepuszczalność, wyklucza możliwość prowadzenia tam upraw. Oznacza to wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a jak wynika z ewidencji gruntów i budynków nieruchomość skarżących to łąka klasy III (łąki trwałe - Ł), natomiast przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), którą skarżący nie dysponują.
Zdaniem organu, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, organ I instancji określił termin usunięcia odpadów, który dawał realną szansę wykonania decyzji.
Dodatkowo organ poinformował strony, że w ich interesie jest jak najszybsze usunięcie odpadów, gdyż zgodnie z art. 293 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania (ust. 3). W razie składowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (w tym opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska) oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 279 ust. 2 p.o.ś.). Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 p.o.ś.).
W skardze na powyższą decyzję strona, zaskarżając ją w całości, zarzuciła istotne naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie; tj.:
a) art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez nieprecyzyjne określenie sposobu wykonania nałożonego na A.S. i K.S. obowiązku usunięcia odpadów, tj. brak określenia czy decyzja ma obciążać A. i K. małżonków S. łącznie, solidarnie, czy w częściach, a jeśli tak to jakich, co powoduje jej nieważność z powodu niewykonalności;
b) art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędne uznanie, że skarżący są posiadaczami odpadów, a na terenie ich nieruchomości doszło do "ich składowania oraz magazynowania", co rodzi obowiązek ich usunięcia, w sytuacji gdy ziemia wykorzystana do niwelacji terenu pochodziła częściowo z terenu nieruchomości, a w pozostałym zakresie stanowiła humus organiczny nawieziony w celu polepszenia warunków gruntowych pod przyszłe uprawy,
c) art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z § 2 Ip. 53 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez ich błędne zastosowania i mylne uznanie, że skarżący przekroczyli ilość możliwych do przyjęcia w trakcie jednego roku w sytuacji, gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie ilości ziemi nawiezione na nieruchomość skarżących, okresu, w którym dochodziło do nawiezienia ziemię, ilość ziemi składowanej na metrze kwadratowym, co czyni, że ustalenia organu I instancji w zakresie ewentualnego przekroczenia przez skarżących norm ilościowych wynikających z rozporządzenia są pozbawione oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym;
d) art. 77 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. prawo wodne, poprzez błędne zastosowania i bezpodstawne uznanie, że wykonana przez skarżących niwelacja terenu wpływa na brak możliwości rozlania się rzeki [...];
e) art. 7, art. 77 oraz art. 80 i 86 k.p.a. poprzez:
- niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji mylne stwierdzenie, że na nieruchomości skarżących są składowane odpady, a ich ilość normy wynikające z rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku,
- pominięcie dowodu z zeznań stron postępowania – A. S. i K.S., w celu ustalenia okresu, w jakim skarżący dokonywali niwelacji terenu i naniesienia ziemi, ilości ziemi nanoszonej w każdym roku kalendarzowym, pochodzenia ziemi oraz braku przekroczenia norm ilościowych wynikających z Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku;
f) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie dostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organ I instancji ustalił, że "teren został podniesiony o ok. 1,5 metra", a ilość składowanych odpadów w postaci ziemi przekracza normy wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku;
c) art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez pominięcia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, jakie odpady znajdują się na nieruchomości skarżących, jaką powierzchnie zajmują, jaka jest głębokość zalegania odpadów w stosunku do gruntu rodzimego oraz jaka ilość odpadów przypada szacunkowo na 1 m2 terenu oraz czy została przekroczona dopuszczalna ilość odpadów wynikająca z rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 marca 2023 r., którą uchylono decyzję organu I instancji w części - tj. punkt 2 i w zamiast tego orzeczono: "2) rodzaj odpadów: Gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04)"; oraz utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.
Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w sposób prawidłowy zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego, zasadnie uwzględniając także zasady i reguły określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły głównie przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), dalej "ustawa".
W opinii sądu zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organy, nie budzi wątpliwości sądu. W zaskarżonej decyzji nie sposób dostrzec naruszeń przepisów postępowania czy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ II instancji wyczerpująco przeanalizował wszystkie istotne dla rozpatrzenia sprawy przesłanki faktyczne i prawne, które były niezbędne do wydania decyzji nakazującej usunięcie nawiezionych na działkę mas ziemi, prawidłowo zakwalifikowanych jako odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach oraz do oznaczenia ich prawidłowym kodem.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena, czy zmagazynowane a następnie rozdysponowane na działce o nr [...] obr. [...] przy ulicy ul. [...] w K., która jest własnością skarżących małżonków, masy ziemi, mogły zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a jeśli tak – to do jakiego kodu odpadów należy je zaliczyć oraz czy są magazynowane legalnie. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzją organu I instancji nałożono na skarżących obowiązek usunięcia odpadów - mas ziemnych o kodzie 20 02 02 - gleba i ziemia, w tym kamienie, z powyżej wskazanej działki - jako miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast decyzją organu II instancji, z tych samych przyczyn, nałożono na skarżących obowiązek usunięcia tych odpadów kwalifikując je kodem 17 05 04 - gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03.
Na wstępie należy przypomnieć, iż za posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz.10).
Wskazać zatem należy, że o tym, kto jest posiadaczem odpadów oraz co jest odpadem, przesądza ustawa i rozporządzenie z 2 stycznia 2020 r., a nie oświadczenia skarżących. Wyżej powołane rozporządzenie z 2 stycznia 2020 r. w § 2 pkt. 17 kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. W załączniku do tego rozporządzenia wskazano, iż gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 oznaczone zostały kodem 17 05 04 - jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. Zasadnie w tym miejscu organ II instancji, prawidłowo interpretując ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, zmienił jego decyzję w tym zakresie. Kod do jakiego bowiem organ I instancji zaliczył nawiezione masy ziemi dotyczył odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie (kod 20), co nie mogło się ostać w sytuacji, gdy bezspornie na zdjęciach działki skarżących dołączonych do protokołu oględzin z 22 września 2022 r. widoczne są elementy gruzu, cegły. W tych warunkach nie budzi wątpliwości, że organ II instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji odpadów jako odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) tj. do kodu 17 w rozumieniu załącznika do rozporządzenia z 2 stycznia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji prawidłowo także wskazał, że art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie znajdzie w sprawie zastosowania. Przepis art. 2 pkt 2 i 3 ustawy, stanowi bowiem, iż przepisów ustawy nie stosuje się do gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem (pkt. 2) oraz do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (pkt. 3). Należy podkreślić, iż regulacja art. 2 ustawy znajduje swoje uzasadnienie w tej regulacji prawnej tylko przy założeniu, że wymienione w tym przepisie substancje lub przedmioty są odpadami, ale z takich czy innych powodów bądź przy spełnieniu określonych warunków nie stosuje się do nich ustawy o odpadach. Jeżeli natomiast wskazane tam warunki nie zostały spełnione, do wskazanych w art. 2 ustawy substancji lub przedmiotów, stosuje się przepisy ustawy o odpadach. A zatem skoro zanieczyszczona gleba zostanie wydobyta, będzie mieć już do niej zastosowanie ustawa o odpadach. Natomiast jak wynika z fotografii dołączonych do protokołu oględzin z 22 września 2022 r. z glebą niezanieczyszczoną organy nie miały do czynienia w niniejszej sprawie.
Abstrahując od powyższego, według ustaleń organu dokonanych na miejscu z udziałem strony skarżącej, ziemia została na sporną działkę nawieziona a więc nie pochodziła z działki, co nie tylko wyklucza stosowanie art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, ale także konieczność powoływania biegłego na okoliczność badania składu nawiezionych mas ziemi w kontekście tego przepisu.
Nawet gdyby więc przyjąć, iż ziemia pochodziła z zasobów tej samej nieruchomości, jak następczo twierdzi strona w odwołaniu od decyzji I instancji i skardze do sądu, oraz że została ona zmagazynowana w celu odzysku, do którego strona, w swojej ocenie, miała pełne prawo, to jednak nie sposób pominąć przy ocenie prawidłowości tych twierdzeń przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93).
Mocą art. 3 ust. 1 pkt. 32 ustawy, za wytwórcę odpadów rozumie się m.in. każdego, kogo działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (...).
Zgodnie z art. 27 ust. 1, 8 i 10 ustawy, wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Minister właściwy do spraw klimatu, w drodze rozporządzenia: 1) określi listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, 2) może określić dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości - kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania.
Załącznik do wyżej wskazanego rozporządzenia, wydanego na podstawie z art. 27 ust. 10 ustawy, pod pozycją 40, przy kodzie odpadu 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, wskazuje jako dopuszczalne metody odzysku utwardzenie powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Przy warunkach magazynowania tego rodzaju odpadu wskazano natomiast, iż możliwe jest magazynowanie w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Ilości odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku określono maksymalnie na 0,2 Mg/m2.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, w sprawie należało najpierw zbadać, jak trafnie uznał organ odwoławczy, spełnienie warunków odzysku tych odpadów a dopiero później warunki ich magazynowania a ostatecznie ich dopuszczalną ilość.
Należy w całej rozciągłości zgodzić się tutaj z wnioskami organu odwoławczego, że warunki odzysku tego rodzaju odpadów nie mogły być w tej sprawie spełnione.
Pomijając kwestię okoliczności, że jak trafnie uznał organ odwoławczy, "niwelacja" terenu czy, jak w protokole – jego "wyrównanie", nie równa się jego "utwardzeniu", (a taką jedynie metodę odzysku przewiduje załącznik do rozporządzenia), to jednak należy podkreślić, iż odzysk tego typu odpadu mógłby się odbyć jedynie z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Jak natomiast chociażby wskazuje art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Jak wynika natomiast z ustaleń przeprowadzonych przez organy w sprawie (analizy mapy zagrożenia powodziowego ze strony https://wody.isok.gov.pl/ imap_kzgw/?locale=pl&gui=new&
sessionID=400436), obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka skarżących, jest szczególnie zagrożony powodzią (obszar, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% - art. 16 pkt 34 a Prawa wodnego) co wyklucza magazynowanie odpadów na tej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy bezzasadne stało się dalsze ustalanie przez organ ilości nawiezionych mas ziemi na sporną działkę, jeżeli już warunki tego odzysku nie zostały spełnione.
Wracając do kwestii legalności działań skarżących w zakresie magazynowania odpadów, należy wskazać, za organem II instancji, że:
I. odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy teren ten nie jest bowiem składowiskiem, tj. brak jest tam obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy;
II. nie ma prawnej możliwości magazynowania odpadów na działce stron.
Rację ma organ II instancji, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę możliwe jest jedynie w miejscu ich wytworzenia - § 4 rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1742). Natomiast pozostałych sposobów magazynowania odpadów z tego przepisu, z uwagi na fakt, iż skarżący bezspornie przyjęli odpady, jako osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, nie będą miały w sprawie zastosowania, gdyż dotyczą przedsiębiorców. Z tych także względów skarżący nie dysponują żadnymi zezwoleniami na zbieranie czy przetwarzanie odpadów z art. 43 ustawy, czego nie negują. Powyższa okoliczność została także potwierdzona przez organy administracji na stronie https://rejestr-bdo.mos.gov.pl/Registry/Index.
W tych warunkach należało stwierdzić, iż organy zasadnie uznały, iż skarżący magazynują odpady z naruszeniem przepisów prawa, wydając odnośne decyzje.
Mocą art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, że nawiezione na teren spornej działki masy ziemi zmieszane z gruzem, cegłą, są odpadem w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów. Ustalenia poczynione w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania są kompletne i nie budzą zastrzeżeń sądu. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest, że przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na teren spornej działki za zgodą i wolą właścicieli działki, którzy nie tylko przyjęli masy ziemi na teren nieruchomości stanowiącej ich własność, ale którzy obecnie odpowiadają za ich rozplanowanie. W świetle zebranego materiału dowodowego działka skarżących nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżący jako właściciele tej działki, są posiadaczem odpadów a więc także podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia.
Sąd stwierdza, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. a dowody w postaci protokołu oględzin, fotografii, wyjaśnień strony oraz ustaleń dokonany za pomocą publicznych rejestrów i map, nie były przez strony kwestionowane. W motywach decyzji organu odwoławczego, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Organ, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżących obowiązek usunięcia odpadów a także, słusznie zmienił ją w zakresie błędnie oznaczonego kodu odpadów. Decyzja ta nie zawierała żadnych wad prawnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Wbrew zarzutom skargi w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów organ nie był zobowiązany do innego zaadresowania decyzji. Skarżący jako małżonkowie pozostają we wspólności ustawowej małżeńskiej i w toku sprawy nie kwestionowali także faktu, iż nieruchomość sporna należy do ich wspólnego majątku. Nadto decyzję, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1 i za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a ustawy). Solidarność zobowiązania do wykonania tej decyzji nie jest w takich warunkach domniemana, ale wynika zarówno z treści ustawy jak i stosunków prawnych stron względem siebie. W przypadku nieruchomości objętej współwłasnością łączną jaka wynika z faktu bycia nieruchomością wprowadzoną do małżeńskiej wspólności ustawowej udziały są równe co do zasady a nieruchomość jest niepodzielna tak długo jak trwa podstawa współwłasności łącznej. Solidarność wynikająca z tego, zobowiązuje też każdego takiego współwłaściciela do działań w pełnym zakresie odnośnie nakazów dotyczących całej nieruchomości.
Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się innych naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.