II SA/PO 290/25

II SA/Po 290/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel
Walentyna Długaszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 października 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2024 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek M. M. (dalej także jako skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina S.. Pismem z 28 sierpnia 2024 r. skarżący zmienił wniosek w części dotyczącej powierzchni zabudowy.
Decyzją z 07 października 2024 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1, w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, dalej jako Rozporządzenie), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej, na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina S..
Przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, związana z działalnością rolniczą oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem wnioskowane budynki nie stanowią kontynuacji funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym.
W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż wnioskowana inwestycja nie nawiązuje swoimi parametrami do zabudowy z obszaru analizowanego w zakresie a) linii zabudowy, b) szerokości elewacji frontowej.
Linię zabudowy wyznacza się na podstawie § 4 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Organ ocenił, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących, nie zaś do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.
Podkreślił nadto, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 Rozporządzenia ma odmienną treść od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo.
Linia zabudowy w obszarze analizowanym jest niejednolita, budynki usytuowane są w granicy frontowej działki oraz w odległości 48 m od frontowej granicy działki. Zgodnie z dołączoną do wniosku koncepcją zagospodarowania terenu inwestor wyznaczył linię zabudowy w odległości ok. 31 m od frontowej granicy działki. Wyznaczona przez inwestora linia zabudowy nie wpisuje się w odległość linii zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej.
Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 8,5 m do 19,0 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej o wartości 12,8 m z tolerancją 20% tj. od 10,3 m do 15,4 m. Zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wynosi od 8,1 m do 9,5 m. Wartość ta jest niższa niż wyznaczony przedział dla parametru i nie spełnia wymogu dotyczącego kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej.
W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie wniosku i ustalenie warunków zabudowy. Zarzucił naruszenie:
1. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe, tj. zbyt małe wyznaczenie granic obszaru analizowanego i partykularne ograniczenie analizy do zbyt małego terenu, a w konsekwencji całkowity brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p.,
2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę stanu faktycznego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że wszelkie warunki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione, w szczególności wbrew uzasadnieniu decyzji wnioskowana inwestycja swoimi parametrami w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej nawiązuje do budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym (w przypadku, gdyby został on rozszerzony), bowiem budynki o podobnych wymiarach oraz działki o podobnej intensywności wykorzystania terenu znajdują się w badanym obszarze,
3. art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie zabudowy w sposób określony w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawa własności, jak również naruszenie prawa skarżącego do zabudowy nieruchomości gruntowej.
Odwołujący podkreślił, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do obszaru otaczającego analizowaną działkę, tj. położenia w bezpośrednim kontakcie z jeziorem oraz graniczącego z terenem rekreacji publicznej.
W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Dopiero po prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego będzie możliwe ustalenie linii zabudowy, a w konsekwencji (przy przesunięciu obszaru analizowanego o działkę nr [...]) stwierdzenie, że wyznaczona przez skarżącego linia zabudowy wpisuje się w odległość linii zabudowy wykształconej na działkach sąsiednich.
Do odwołania załączono wydruki zdjęć ze wskazaniem, że na działce nr [...], znajdującej się dwie działki obok działki objętej wnioskiem są budynki umiejscowione "znacznie niżej" niż zaplanowane przez skarżącego zagospodarowanie terenu. Nadto na działce nr [...] na wschód od działki objętej wnioskiem znajduje się rodzinny ogród działkowy. Na północny wschód znajdują się budynki rekreacyjne z których "znaczna część" może być postawiona nielegalnie, jednak skarżący zaznaczył budynki w okolicy, które powstały legalnie i mają mniejszą szerokość elewacji niż 8 metrów.
Decyzją z 20 listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium oceniło, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Analiza zawiera szczegółowy opis i charakterystykę istniejącej zabudowy na działkach objętych obszarem analizowanym ujętą w formie tabelarycznej. Analiza stanowi załącznik do decyzji tak jak wymagają tego przepisy. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jako trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną. Powiększenie obszaru analizowanego w celu powiązania realizowanej zabudowy z szerszym kontekstem przestrzennym organ I instancji słusznie uznał za bezzasadne, gdyż planowana inwestycja nie miałaby związków i relacji przestrzennych z zabudową, zlokalizowaną w większej odległości.
W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, związana z działalnością rolniczą oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem wnioskowane budynki rekreacji indywidualnej nie stanowią kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym.
Kolegium podzieliło rozumienie przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, zaprezentowane przez organ I instancji. Podzieliło również stanowisko, że zaproponowana we wniosku szerokość elewacji frontowej jest niższa niż wyznaczony przedział dla tego parametru – w obszarze analizowanym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ w zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnił prawa własności,
2) art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, gdyż pomimo spełnienia przesłanek ustawowych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ odmówił ich ustalenia,
3) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się wadliwym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego i partykularne ograniczenie analizy do zbyt małego terenu, a w konsekwencji całkowity brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p.,
4) § 4 ust. 4 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, gdyż prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 5a u.p.z.p., prowadziłaby do możliwości zastosowania § 4 ust. 4 Rozporządzenia,
5) § 6 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, gdyż prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. prowadziłaby do możliwości zastosowania § 6 ust. 2 Rozporządzenia,
6) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wszelkie warunki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione, wnioskowana inwestycja swoimi parametrami w zakresie linii zabudowy, w szczególności wbrew uzasadnieniu szerokości elewacji frontowej nawiązuje do budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym (w przypadku, gdyby został on rozszerzony), bowiem budynki o podobnych wymiarach oraz działki o podobnej intensywności wykorzystania terenu znajdują się w badanym obszarze,
7) art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych w postaci rozszerzenia obszaru analizowanego na korzyść skarżącego,
8) art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie mu zabudowy w sposób określony w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawa własności, jak również naruszenie prawa skarżącego do zabudowy nieruchomości gruntowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2024 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia z 07 października 2024 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz M. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej.
Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej.
W ocenie organów, planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej: (1) nie kontynuowałyby funkcji w obszarze analizowanym, (2) linia ich zabudowy nie nawiązywałaby do budynków w obszarze analizowanym, (3) szerokość ich elewacji frontowej nie nawiązywałaby do budynków w obszarze analizowanym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu uwzględniającym art. 59 ust 2. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 ); dalej ustawa nowelizująca, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Ponadto, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116) – które weszło w życie z dniem 26 lipca 2024 r. – do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:, (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu.
Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie, z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.").
W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zatem, tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza, z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi, pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.
W kontrolowanej sprawie, zważywszy, że front działki wskazanej we wniosku wynosi 103,5 m, organy co do zasady w sposób niewadliwy uznały za zgodne z prawem wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu.
Należy jednak zauważyć, że skoro zgodnie z ww. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznacza się w odległości " nie mniejszej niż" trzykrotna szerokość frontu terenu, a więc ustawodawca nie wykluczył odległości większej, zaś wnioskowana działka bezspornie przylega do jeziora – to obowiązkiem organu jest rzetelne ustalenie i wyjaśnienie wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, aby uniknąć zarzutu swoistego uszczuplenia obszaru analizowanego o część pokrytą wodami jeziora.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie jest wskazane ani dopuszczalne nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego. Jednak rozszerzenie obszaru analizowanego na grunty (otoczenie w sensie urbanistycznym) i przeanalizowanie ich zagospodarowania nie ma nic wspólnego z niedopuszczalnym "poszukiwaniem" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego o parametrach określonych we wniosku, co podnosi organ I instancji.
Innymi słowy, sprzeczne z prawem jest zarówno nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego, mające na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego jak i mechaniczne wyznaczanie granic tego obszaru, bez rzetelnej oceny kontekstów przestrzennych (jezioro) wokół działki objętej wnioskiem. Skarżący zresztą podkreśla "znaczne" rozproszenie zabudowy na sąsiednim terenie a także współistnienie różnych form użytkowania przestrzeni, w tym zarówno zabudowy mieszkaniowej jak i zagrodowej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że ustawa nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej", a pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA: z 01 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; z 15 kwietnia 2025 r., II OSK 1931/22; CBOSA).
Porównanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym oraz argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania, wspartej wydrukami z portalu Geoportal, prowadzi do wniosku, że organ przemilczał istnienie rodzinnego ogrodu działkowego. Obszar analizowany obejmuje część działki, na której są zabudowania ogrodu działkowego, ale na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji I instancji działka ta jest pusta.
Jednocześnie, organ, mimo podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów, nie wyjaśnił powodu takiego procedowania, naruszając tym samym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organy nie mogą uwzględniać obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego ( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. II OSK 644/16; CBOSA). Brak legalności danej zabudowy musi być jednak udokumentowany w aktach sprawy i dopiero wówczas organ ma podstawę prawną, aby konkretną, nielegalną zabudowę pominąć w toku postępowania. Takich ustaleń i wyjaśnień w kontrolowanej przez Sąd sprawie zabrakło.
Odnośnie natomiast linii zabudowy, należy zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, wskazanym zresztą przez organy obu instancji, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże, w myśl przepisu ust. 4 § 4, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, należy przyjąć, że również w tym zakresie ustalenia i ocena organu budzi wątpliwości.
Co należy również zauważyć, ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej, celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza, bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r. II OSK 1613/19 i wymienione tam orzecznictwo tego Sądu oraz poglądy doktryny; CBOSA).
Zdaniem Sądu, dla rzetelnej oceny, czy możliwe jest ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, niezbędne jest również rozważenie wskazanych wyżej przesłanek.
Odnośnie szerokości elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia ustala się szerokość elewacji frontowej od strony frontu terenu dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl ust. 2 § 6 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
W przedmiotowej sprawie organy nie analizowały wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Nadto, również ewentualne uwzględnienie zabudowy rodzinnego ogrodu działkowego w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym skutkować winno wzięciem pod uwagę przez organ nie tylko funkcji tej zabudowy, ale także szerokości elewacji frontowej istniejącej tam zabudowy.
Reasumując, ponownie prowadzone przez organy postępowanie wymagać będzie przede wszystkim rzetelnej weryfikacji, czy planowana przez inwestora funkcja zabudowy nie będzie kolidować z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. Organ uwzględni oceny prawne i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, należycie ustali granice obszaru analizowanego, uwzględniając realia sprawy tj. położenie wnioskowanej działki nad jeziorem. Następnie uzupełni postępowanie wyjaśniające, w tym, co do rodzinnego ogrodu działkowego. W zależności od ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje rozważania w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.