II SA/Łd 494/21

II SA/Łd 494/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 131/22 - Wyrok NSA z 2025-02-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 ust. 1, art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 33 ust. 1 , ust. 2,  art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Dnia 29 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), Protokolant: asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 29 września 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 roku nr XXXVIII/1167/21 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi na rok 2021" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
W dniu 17 maja 2021 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r., nr XXXVIII/1167/21 podjętą w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w Łodzi na rok 2021", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
Zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638)- dalej: u.o.z.; art. 33 ust. 1-2 u.s.g. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała na art. 11 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Realizacją powyższego zadania jest, co wynika z art. 11a ust. 1 u.o.z., obowiązek organu stanowiącego gminy określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W ocenie strony skarżącej kwestionowany przedmiotową skargą Program nie realizuje obowiązków określonych w art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy.
Zgodnie bowiem z § 10 pkt 5 Programu "zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zapewnianiu opieki kotom wolnożyjącym, polegającej w szczególności na dokarmianiu, szczególnie w okresach niekorzystnych warunków atmosferycznych". Taki sposób uregulowania w żaden sposób nie konkretyzuje, zdaniem skarżącej obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Kwestionowany zapis nie zawiera w szczególności sposobu realizacji tego zadania, w tym między innymi określenia w jakich przypadkach możliwe będzie dokarmianie, sposobu określania miejsc w których będzie prowadzone dokarmianie, podmiotów które będą realizowały to zadanie, czy też zasad wydawania karmy. Ogólnikowość powyższego unormowania nie pozwala na uznanie, że Rada Miejska w Łodzi w sposób skonkretyzowany, nie wymagający dalszego dookreślania, uregulowała kwestię realizacji opieki i dokarmiania wolno żyjących kotów na rok 2021.
Dalej, odnośnie do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. strona skarżąca podniosła, że wynikający z przywołanego przepisu obowiązek określenia w Programie kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, został ograniczony jedynie do lakonicznego stwierdzenia w § 10 pkt 1 Programu, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Miasta Łodzi, w szczególności poprzez poszukiwanie nowych właścicieli. Treść wskazanego wyżej zapisu wskazuje jednoznacznie, że Rada Miejska w Łodzi ograniczyła się w istocie do wskazania ciążącego na niej obowiązku ustawowego, nie wskazując w powyższym zakresie na żadne konkretne rozwiązania mające na celu jego realizację.
Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Wojewoda Łódzki wskazał, iż uregulowana w Programie kwestia ślepych miotów (§ 10 pkt 2 ppkt a oraz pkt 6 tabeli stanowiącej załącznik do Programu) ogranicza się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że usypianie ślepych miotów dokonywane będzie przez zakłady lecznicze dla zwierząt na zalecenie Miasta Łodzi. W ocenie skarżącej niewskazanie choćby jednego konkretnego podmiotu, de facto uniemożliwia realizację tego zadania.
Ponadto zdaniem strony skarżącej Rada Miejska w Łodzi wskazując w treści Programu (§ 3 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2, pkt 2 i pkt 3 tabeli) konkretne Wydziały Urzędu Miasta Łodzi, to jest Wydział Zarządzania Kryzysowego i Bezpieczeństwa w Departamencie Prezydenta Urzędu Miasta Łodzi oraz Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Polityki Społecznej i Zieleni Urzędu Miasta Łodzi, jako podmioty wykonujące postanowienia uchwalonego Programu przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia i wkroczyła w wynikające z art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. kompetencje Prezydenta Miasta Łodzi, który jako organ wykonawczy gminy i kierownik urzędu miasta posiada wyłączne prawo do wskazania jakie zadania będą realizowały podległe mu komórki organizacyjne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do stawianych zarzutów wskazała, że art. 11a ust. 2 u.o.z., poza określonym w pkt 7 obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie wskazuje na konkretny stopień szczegółowości uregulowań uchwalanych programów, w tym nie wymaga wskazania konkretnych podmiotów realizujących te zadania. Co do zarzucanego jej naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. podniosła, że brak jest możliwości precyzyjnego określenia miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów, co wynika choćby z natury tych zwierząt, a realizacja tego obowiązku następuje w różnych miejscach, w których koty przebywają. Za nieuzasadniony Rada uznała także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy wskazując, że zgodnie z § 5 Programu zwierzęta bezdomne zostaną umieszczone w schronisku dla zwierząt, a zatem dalsze czynności związane z przekazywaniem zwierząt do adopcji prowadzone są przez te podmioty, co zresztą wynika z § 6 Programu. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. pełnomocnik organu wskazał, że ustawa obliguje organ stanowiący gminy jedynie do uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów, bez konieczności jej uszczegółowiania. Obowiązek ten, zdaniem pełnomocnika został wykonany.
Za nieuzasadniony w ocenie pełnomocnika organu uznać również należy zarzut skargi, co do naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Rada podkreśliła, że w tym zakresie strona skarżąca z jednej strony wskazuje na konieczność dookreślenia konkretnych podmiotów realizujących zadania wynikające z Programu, kwestionując z drugiej strony możliwość realizacji tych zadań przez jednostki organizacyjne Miasta, które z mocy prawa jest zobowiązane do realizacji Programu. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. gmina w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Urząd Miasta Łodzi jest jednostką organizacyjną Miasta. Co więcej, przepis art. 33 ust. 1-2 u.s.g. nie wyłącza możliwości realizacji Programu przez merytoryczne Wydziały Urzędu Miasta Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu jawnym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, w brzmieniu nadanym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Strony przedmiotowego postępowania złożyły oświadczenie o posiadaniu możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zez m.)- dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r., nr XXXVIII/1167/21 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi na rok 2021". Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej ustawy stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 714)- dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Pamiętać jednak należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu za w pełni zasadny uznać należy zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Przepis ten, jak już wcześniej wskazano nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek objęcia uchwalanym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zadanie to, jak słusznie podkreśla strona skarżąca zostało uregulowane w kwestionowanym Programie w sposób ogólnikowy, sprowadzający się w zasadzie do powtórzenia ciążących na gminie obowiązków ustawowych. Powyższe potwierdza treść § 1 pkt 2 Programu, z którego wynika, iż uchwalony program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi na rok 2021 obejmuje między innymi opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, jak również § 10 pkt 5 Programu, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zapewnianiu opieki kotom wolno żyjącym, polegającej w szczególności na dokarmianiu, szczególnie w okresach niekorzystnych warunków atmosferycznych. W ocenie Sądu tak sformułowane regulacje nie realizują nałożonego na radę gminy ustawowego obowiązku. Zgodzić się w tym miejscu należy z uwagą pełnomocnika Rady Miejskiej w Łodzi, że poza określonym w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ustawa nie wskazuje na konkretny stopień szczegółowości uregulowań uchwalanych programów. Nie mniej jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Sąd uznaje za zasadny argument pełnomocnika organu, co do braku możliwości ustalenia z góry miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów, jednakże określenie miejsca dokarmiania nie stanowi jedynego sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Do pozostałych elementów służących realizacji tego zadania, na co zresztą wskazywał pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi w trakcie swojej wypowiedzi na rozprawie zdalnej w dniu 29 września 2021 r., należą między innymi kwestie dotyczące zasad współpracy z wolontariuszami dokarmiającymi wolno żyjące koty, kwestie karmy, w tym jej szacunkowa ilość, zarówno miesięczna jak i roczna, niezbędna do realizacji zadania, ilość wydawanej karmy poszczególnym wolontariuszom, czy też częstotliwość jej wydawania. Sąd ma na uwadze, iż podejmując działania mające na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 11 ust 1 u.o.z. gmina jest zobowiązana do przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych, w tym miedzy innymi nakładających na podmioty wykorzystujące środki publiczne obowiązek wyłonienia dostawców towarów i usług w drodze postępowania ofertowego, czy też przetargowego. Niewątpliwie rozstrzygnięcie tego postępowania wymaga czasu, a jego sprawny przebieg nie zależy jedynie od zamawiającego. Niemniej jednak w ocenie Sądu prawidłowe wykonanie ciążącego na radzie gminy obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z. wymaga choćby ramowego skonkretyzowania zasadniczych, poszczególnych działań służących realizacji konkretnych zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Kwestionowany niniejszą skargą Program w zakresie zadania gminy związanego z opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów wymogów tych nie spełnia.
Podniesione powyżej uwagi Sądu, co do zbyt ogólnikowego uregulowania sposobu realizacji ustawowych obowiązków wynikających z przepisów u.o.z. pozostają aktualne odnośnie zarzutów skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.o.z. Powołane przepisy nakładają na radę gminy obowiązek objęcia uchwalanym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odpowiednio kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5) oraz usypiania ślepych miotów (pkt 6).
Odnośnie zadania własnego gminy poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt Sąd stwierdza, iż w zaskarżonym Programie uregulowanie tej kwestii ograniczyło się do wskazania w treści § 1 pkt 6, że obejmuje on w szczególności poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz do stwierdzenia, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom, w szczególności przez poszukiwanie nowych właścicieli (§ 10 pkt 1). Poza powyżej wskazanymi regulacjami uchwalony Program nie reguluje w żaden sposób przedmiotowego zagadnienia. Nie określa on choćby przykładowo działań mających na celu realizację tego zadania, a które to działania mogłyby na przykład obejmować kampanie realizowane za pomocą regionalnych środków masowego przekazu, stron internetowych, w tym portali społecznościowych, bądź też ogłoszeń zamieszczanych w środkach komunikacji publicznej. Wbrew wyrażonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku pełnomocnika organu administracji kwestia ta nie została uregulowana w zarówno w § 5, jak i w § 6 zaskarżonego Programu.
Natomiast, co do wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. obowiązku uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów Sąd stwierdza, iż podobnie jak w przypadku wskazanych wyżej naruszeń, uregulowanie to ogranicza się jedynie do wskazania w treści § 1 pkt 7 Programu, że obejmuje on w szczególności usypianie ślepych miotów oraz do ogólnego stwierdzenia, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zmniejszeniu ich populacji w tym poprzez usypianie ślepych miotów przez zakłady lecznicze dla zwierząt na zlecenie Miasta Łodzi (§ 10 pkt 2a Programu). W ocenie Sądu tak sformułowane regulacje w przedmiotowym zakresie nie pozwalają na uznanie, iż realizacja wynikającego z uchwalonego Programu zadania usypiania ślepych miotów jest możliwa. Prawidłowa realizacja tego zadania wymaga zdaniem Sądu wskazania choćby jednego konkretnego podmiotu, z którym gmina zawarła stosowną umowę bądź porozumienie obejmujące usypianie ślepych miotów.
Tym bardziej, że jak wynika z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (między innymi poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Sąd korzystając z przysługujących mu na podstawie art. 134 p.p.s.a. uprawnień stwierdza ponadto, iż zawarte w § 1 pkt 1-11 Programu regulacje stanowią de facto nieuprawnione powtórzenie i modyfikację norm ustawowych, to jest art. 11a ust. 2-5 u.o.z. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Pamiętać bowiem trzeba, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Zasad techniki prawodawczej stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07; z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Rada Miejska w Łodzi nie jest bowiem uprawniona do nakładania na poszczególne Wydziały Urzędu Miasta Łodzi, czy też jego poszczególnych pracowników konkretnych obowiązków. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie Prezydent, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu miasta (art. 33 ust. 1u.s.g.), którego organizację i zasady funkcjonowania urzędu miasta określa regulamin organizacyjny nadany przez Prezydenta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Tym samym kwestionowanymi w skardze unormowaniami zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2 Programu oraz w pkt 2 i pkt 3 załączonej do niego tabeli Rada Miejska w Łodzi weszła w sferę kompetencji przysługujących ustawowo Prezydentowi Miasta Łodzi. Podkreślić należy również, iż wyodrębnione w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi Wydziały nie stanowią jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.s.g. Pojęcie jednostki organizacyjnej odnosi się do podmiotu posiadającego określoną strukturę organizacyjną. W tym rozumieniu gminna jednostka organizacyjna jest jednostką, która została utworzona przez gminę, czy w której gmina ma udziały lub, która korzysta z finansowych środków gminy. Przy czym pojęcie to obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne. Każdy z tych podmiotów spełnia bowiem kryteria pozwalające na objęcie go mianem jednostki organizacyjnej. Wykonuje on zadania publiczne, jest uprawniony do nawiązywania stosunków adminstracyjnoprawnych, został wyposażony w zespół składników osobowych, rzeczowych itd. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza zatem gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy np. jako zakład czy jednostka budżetowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2009 r., II SA/Bd 878/08; wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., II OSK 664/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, jak już wcześniej wskazano, Wydział jako wewnętrzna komórka struktury organizacyjnej Urzędu Miasta jest tworzony w drodze zarządzenia prezydenta miasta (art. 33 ust. 2 u.s.g.), natomiast utworzenie jednostki organizacyjnej gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.).
Reasumując Sąd stwierdza, że stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały "Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi na rok 2021" został przyjęty z istotnym naruszeniem przepisów art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 u.o.z., jak również art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., co skutkowało koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.
dc