II SA/Łd 493/25

II SA/Łd 493/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3, art. 134 ust. 4, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 49 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Sentencja
Dnia 26 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2025 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 maja 2025 roku znak: GN-III.7581.41.2025.KR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. MR
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 30 maja 2025 r. znak: GN-III.7581.41.2025.KR Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
1. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 13 stycznia 2025 r., znak GBR.683.7.9.2024.KD, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311 z późn. zm., zwanej: dalej specustawą) w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.), ustalił odszkodowanie w wysokości 24 541 zł za prawo własności części nieruchomości, położonej w obrębie [...] gm. W., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0202 ha, w której jako właściciel figurowała A. S. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Gminę W.
2. Organ wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 6 marca 2024 r., nr [...], znak: GBR.6740.3.5.2023.IS udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce.
3. Zawiadomieniem z 6 maja 2024 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zawarcia ugody. Wójt Gminy W. w piśmie z dnia 28 maja 2024 r. takiej woli nie wyraził.
4. W tym stanie rzeczy, postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego R.K. do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Następnie biegły wycenił nieruchomość na kwotę 24 915,00 zł. Złożyły się na nią: wartość gruntu - 14 061,00 zł, wartość naniesień budowlanych - 374,00 zł i wartość naniesień roślinnych - 10 480,00 zł.
5. Starosta ustalając odszkodowanie odliczył wartość naniesień budowlanych, bowiem w toku postępowania ustalono na podstawie oświadczenia Wójta z dnia 14 października 2024, że nakład został poniesiony przez zarządcę drogi. Poza tym uznał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2024 r. została sporządzona z poszanowaniem przepisów prawa i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.
6. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy W., który wskazał, że nie zgadza się z kwotą odszkodowania. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość wyceniona została według aktualnego sposobu użytkowania jako segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu umożliwiającym zabudowę mieszkaniową, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odwołujący stwierdził, że dla terenu obejmującego działkę nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIII/101/19 Rady Gminy W. z dnia 22 października 2019 r., dz. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy. Skarżący wskazał, że w operacie biegły w punkcie dotyczącym uwarunkowań prawnych wyceny stwierdził, że wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości zostanie określona dla aktualnego sposobu użytkowania. Działka nr [...] została wyceniona dla segmentu mieszkaniowego, według Wójta wycena jest jednak niezgodna z aktualnym sposobem użytkowania, ponieważ działka ta użytkowana jest rolniczo.
1. W ocenie odwołującego, skoro wywłaszczona nieruchomość aktualnie była wykorzystywana jako grunt rolny, to jej wartość winna być wyliczona według tego sposobu wykorzystania.
2. Poza tym Wójt stwierdził, że w protokole sporządzonym przez rzeczoznawcę zawarta została informacja, że na części działki [...], znajduje się fragment drogi gruntowej częściowo utwardzonej "szlaką". Biegły, w ocenie skarżącego, wycenił odszkodowanie za utwardzenie ze "szlaki", bez ustalenia, kto je wykonał. Zdaniem Wójta w przypadku braku możliwości ustalenia podczas oględzin podmiotu, który poniósł nakłady, rzeczoznawca winien wystąpić do organu prowadzącego postępowanie o wyjaśnienie tej kwestii.
3. Wyjaśnienia również wymaga gradacja cech przyjętych do wyceny działek, a co za tym idzie ewentualna korekta wartości jednostkowej ceny 1 m2 gruntu.
4. Ponadto, w ocenie skarżącego biegły jako cechy istotne przy szacowaniu nieruchomości przyjął: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową oraz potencjał, nie biorąc pod uwagę cechy powierzchni, mimo że wycenia segment mieszkaniowy. Wójt wskazał, że w operacie brak jest informacji, że cecha ta nie wpływa na wycenę.
5. Dla cechy potencjał, w ocenie skarżącego, oceny średnio korzystna i mało korzystna wydają się zawierać w sobie. Ponadto, do wyceny przyjęto działki budowlane o parametrach pozwalających na zabudowę kubaturową, a działki wyceniane to wąskie prostokąty, na których nie jest możliwe budowanie.
6. Zdaniem skarżącego także dostęp do infrastruktury wydaje się mieć marginalne znaczenie. Stąd stwierdził, że albo cecha potencjał winna być opisana w inny sposób, albo biegły powinien zastosować dodatkową korektę ze względu na niekorzystny kształt działek wycenianych w stosunku do działek porównawczych.
7. Poza tym cecha potencjał zastosowana przez biegłego powinna mieć dwa stopnie, tj. korzystny i mało korzystny.
8. Strona zakwestionowała też sposób wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących. Dla wagi o 3 stopniach gradacji środek przedziału wylicza się według Wójta następująco: Uśr = (Umax - Umin)/2 + Umin. Wówczas wartość Uśr dla cechy "Lokalizacja ogólna" ma wartość 0,3956, a nie 0,4 jak w opinii, a dla cechy "Lokalizacja szczegółowa" - 0,2967, a nie 0,3. Suma współczynników wynosi wówczas 0,8765, co daje cenę 1m² gruntu: 69,91 zł/m2 x 0,8765 = 61,28 zł/m².
9. Skarżący wskazał, że maksymalna cena 1m² za działkę drogową na terenie powiatu [...] to 41,20 zł, uzyskana w miejscowości [...] - o podobnej lokalizacji ogólnej, lepszej szczegółowej, położonej bezpośrednio przy granicy z [...], z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej. Strona podniosła, że wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana na podstawie § 49 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Wójta, z rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak transakcji nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest, zdaniem Wójta, działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość wiąże się w ocenie strony z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.
10. W dalszej części odwołania skarżący wskazał, że w operacie jest informacja, iż biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i do dalszej analizy przyjął 13 takich transakcji. Zbiór mieści się w zakresie od 23 zł/m2 do 55 zł/m2. Zdaniem odwołującego, wyższe ceny transakcyjne nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową w stosunku do nieruchomości drogowych uzasadniają zastosowanie § 49 ust. 4 rozporządzenia.
11. Ponadto Wójt przytoczył orzeczenia sądów określające procedurę wyceny w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową oraz wyrok traktujący o stosowaniu rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie specustawy. Z powyższego Wójt wysunął wniosek, że dla nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy drogowej należy stosować § 49 ust. 4 rozporządzenia. Na koniec odwołujący wskazał, że zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla dz. nr [...], z którego wynika, że cena z 1m² wynosi 38,99 zł.
7. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 maja 2025 r. znak: GN-III.7581.41.2025.KR Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
1. Organ w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Starosty [...] w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, zwanej dalej "specustawą"); ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, zwanej dalej "u.g.n.") i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U . z 2023 r. poz. 1832, zwanego dalej "rozporządzeniem").
2. Przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
3. Zgodnie z decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r., nr [...], znak: GBR.6740.3.5.2023.IS, udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0202 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy W.
4. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. W myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Z kolei zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 49 ust. 3). Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1).
5. Organ wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1668) do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy wdanej gminie, w przepisach ustaw zmienianych (czyli także w zmienianym art. 154) odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie.
6. Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dowód z operatu szacunkowego należy traktować jak dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a.
7. W treści operatu R.K. z dnia [...] września 2024 r. wskazano, że wobec braku dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu, zgodnie ze wskazaniem Urzędu Gminy W. znak: RBN.672.57.2024 z 20 sierpnia 2024 r., rzeczoznawca wziął pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzone uchwałą Nr XXII17101/19 Rady Gminy W. z dnia 22 października 2019 r., zgodnie z którym działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy, w strefie ochrony ekspozycji elementu zabytkowego, na którym oznaczono linie definiujące powierzchnię stożkową o nachyleniu 1:20 [...] [...] z ograniczeniem wysokości (m n.p.m.). Ze względu na wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasadę korzyści", rzeczoznawca objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania - rynek nieruchomości drogowych.
8. W pierwszym etapie wziął pod uwagę rynek nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stwierdził, że jest on wystarczająco reprezentatywny w obszarze lokalnym, tj. na terenie Gminy W. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m² do 90,43 zł/m². Głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i potencjał.
9. W drugim etapie badaniem objęto transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar powiatu [...]. Biegły wskazał, że rynek lokalny jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło odnotować siedem transakcji spełniających przymiot podobieństwa, lecz dotyczących tylko dwóch lokalizacji. Dlatego dla wzbogacenia próbki reprezentatywnej, celem uwzględnienia wszystkich cech przedmiotu oszacowania, a także zmniejszenia ryzyka niedoszacowania lub przeszacowania w następnym etapie analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy.
10. Biegły wskazał, że poszukiwano nieruchomości w podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale do gruntów przyległych przedmiotowi wyceny. W konsekwencji rozszerzenie zakresu badanego rynku pozwoliło na wytypowanie kilkunastu niezabudowanych nieruchomości drogowych. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej.
11. Do dalszej analizy przyjęto 13 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości. Przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m² do 55 zł/m². W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę "zasadę korzyści" opisaną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 49 rozporządzenia, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
12. Rzeczoznawca po przeprowadzeniu badania rynku lokalnego do dalszej analizy przyjął 13 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Następnie wyodrębnił 3 cechy rynkowe, tj. lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową i potencjał, którym przypisał trzystopniową gradację ocen wraz ze stosownym opisem. W dalszej kolejności określił wagi poszczególnych cech rynkowych.
13. W analizowanym operacie biegły opisał metodologię wyceny. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił całą procedurę postępowania przy zastosowania rzeczonej metody. Następnie biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m²) i maksymalnej (94,95 zł/m²), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m², zestawił nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 1. W efekcie wartość m² gruntu wyniosła po zaokrągleniu 69,61 zł (69,61 x 1), zaś całego gruntu 14 061 zł (69,61 x 202).
14. Ponadto, obliczono wartość naniesień roślinnych, tj. 198 tuj z wykorzystaniem publikacji fachowej pn. "Określenie wartości roślin ozdobnych" Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy; Politechnika Bydgoska, Bydgoszcz 2023. Przy szacowaniu naniesień posłużono się wzorem, według którego wartość rośliny ozdobnej stanowi iloczyn wartości bazowej rośliny ozdobnej odczytanej z tabeli; wskaźnika uwzględniającego koszty pielęgnacji, stosowanego w przypadkach dużych roślin wykraczających poza przedziały materiału szkółkarskiego opisanego w tabelach i wskaźnika oceny stanu rośliny, określonego indywidualnie przy zastosowaniu kryteriów zestawionych w tabeli. W efekcie łączna wartość naniesień roślinnych po zaokrągleniu wyniosła 10 480 zł. Poza tym biegły wycenił na kwotę 374 zł drogę utwardzoną szlaką, jednakże Starosta określając odszkodowanie odliczył tę wartość, bowiem w toku postępowania ustalono na podstawie oświadczenia Wójta z 14 października 2024 r., że nakład został poniesiony przez zarządcę drogi. W tym stanie rzeczy zarzut Wójta zawarty w odwołaniu, że odszkodowanie nie powinno obejmować wartości utwardzenia drogi jest chybiony, bowiem w decyzji organu I instancji tę wartość pominięto, a kwota odszkodowania wyniosła 24 541,00 zł.
15. Dokonawszy analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie doszukał się błędów, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Zarzuty Wójta, podniesione w odwołaniu, w ocenie organu II instancji, pozbawione są podstaw. Biegły w operacie szacunkowym wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium. Organ odwoławczy nie doszukał się wad w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę cech nieruchomości. Biegły w wyjaśnieniach z dnia 15 marca 2025 r. wskazał, że do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należy wybór możliwego i właściwego sposobu ustalenia atrybutów rynkowych i ich wag na podstawie badania cen i cech nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, wytypowanych jako najbardziej podobnych do szacowanej nieruchomości. Stwierdził, że wszystkie z przyjętych cech rynkowych mają swoje uzasadnienie i pokrycie w przyjętej próbce reprezentatywnej. Jednocześnie podkreślił, że to nie rzeczoznawca majątkowy w sposób autorytatywny, bądź na podstawie własnych preferencji wskazuje na czynniki cenotwórcze oraz jaki wpływ mają one na zróżnicowanie cen transakcyjnych, lecz czynią to uczestnicy rynku zarówno po stronie podaży jak i po stronie popytu poprzez cenę transakcyjną zapłaconą za konkretną nieruchomość, natomiast obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego na podstawie analizy cen i cech tych nieruchomości jest ustalenie atrybutów rynkowych, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie ich cen, co też uczyniono w przedmiotowej opinii. W odniesieniu do atrybutu "lokalizacji ogólnej" biegły wskazał, że cecha ta odzwierciedla atrakcyjność obszaru w aspekcie usytuowania względem miejscowości W., stanowiącej siedzibę władz lokalnych oraz gdzie zlokalizowane są obiekty użyteczności publicznej, handlowo - usługowe oraz względem miasta [...], gdzie występuje koncentracja miejsc pracy, obiektów użyteczności publicznej, handlowo - usługowych etc. Nieruchomość o cenie minimalnej położona jest w południowej, peryferyjnej części gminy W., około [...] kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz około [...] kilometrów od centrum miejscowości W., stanowiącej siedzibę gminy, natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w centralnej części gminy W., w strefie centralnej miejscowości W. Zważywszy na fakt, iż przedmiot opinii położony jest w [...] – [...] części gminy W., około [...] kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz w tej samej odległości od centrum miejscowości W., przyjęcie oceny cechy "lokalizacja ogólna" na poziomie pośrednim było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
16. Z kolei w odniesieniu do atrybutu "potencjał" rzeczoznawca wskazał, iż cecha ta odzwierciedla dostęp infrastruktury oraz ewentualne uciążliwości. Nieruchomość o cenie minimalnej cechuje się dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, lecz bardzo słabym dostępem sieci infrastruktury - w zasięgu przyłącza energetycznego do nieruchomości sąsiedniej, zaś nieruchomość o cenie maksymalnej charakteryzuje się dobrym dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, znajduje się w zasięgu sieci: energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. Zważywszy, że przedmiot opinii odznaczał się korzystnym dostępem infrastruktury oraz drogi o zadowalających parametrach techniczno-użytkowych, a także obciążeniem wynikającym z przebiegu przyłączy energetycznego i telekomunikacyjnego do nieruchomości sąsiedniej to i w tym przypadku przyjęcie oceny cechy "potencjał" na poziomie najniższym było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
17. Z kolei w odniesieniu do postulowanej przez Wójta cechy parametrów fizycznych nieruchomości (powierzchni i kształtu) biegły wskazał, że nie miały one w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Wyjaśnił, że celem przejęcia nieruchomości była droga, której powierzchnia wynika wyłącznie z decyzji Starosty. Poza tym art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wskazuje wprost wielkości nieruchomości jako parametru wpływającego na podobieństwo.
18. Organ stwierdził, że kwestie wybranych cech nieruchomości, ich wag, wskaźników korygujących leżą w zakresie wiadomości specjalnych i są domeną biegłego, toteż organy administracji i strony - jako podmioty nieposiadające wiedzy specjalistycznej - nie mogą ustalać ich samodzielnie. Polemika w przedmiocie tych wiadomości jest nieuprawniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Jeśli rzeczoznawca majątkowy uznał, że wielkość nieruchomości podobnych nie ma w sprawie wpływu na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, to za bezcelowe należy uznać przyjmowanie tej cechy do analizy.
19. Organ odwoławczy przeanalizowawszy operat szacunkowy w tej części oraz spójne wyjaśnienia biegłego, nie dopatrzył się również wad w doborze cech i ich wag oraz przypisaniu nieruchomościom określonej oceny w stopniu, który winien skutkować uchyleniem decyzji Starosty. W odniesieniu do zarzutu błędnego sposobu wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących biegły wyjaśnił, że zastosowana i przedstawiona w opinii metodyka wyceny uwzględnia założenia wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia który stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. Stosując powyższy przepis prawa współczynnik korygujący dla przedziału średniego obliczono według wzorów określonych w operacie. Biegły wyjaśnił, że przedstawione przez Wójta w odwołaniu kalkulacje w zakresie wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących opierają się na nieobowiązujących na datę wyceny przepisach prawa. Organ odwoławczy podziela stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że i w tym zakresie zarzuty Wójta są chybione.
20. Przechodząc do kolejnego wątku sprawy wskazał, że załączony do odwołania operat szacunkowy E. B. wykonany został na zlecenie strony postępowania, tj. Gminy W., czyli nosi znamiona dokumentu prywatnego. Rzeczone opracowanie powiela błąd wyartykułowany przez Wójta w odwołaniu od decyzji, tj. w wycenie zastosowano § 49 ust. 4 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Rzeczona nieruchomość na dzień wydania decyzji, zgodnie ze studium, na które zresztą w operacie powołała się E.B., nie była przeznaczona pod inwestycję drogową – jak stanowi przywołany § 49 ust. 4 rozporządzenia.
21. Zdaniem organu II instancji przedmiotowy operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R.K. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Starosty zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny. Biegły należycie sprecyzował cel i zakres wyceny. Rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisał stan i przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo ustalił istotne daty. Ponadto przedstawił analizę rynku nieruchomości stosowną do celu wyceny oraz uzasadnił wybór metodyki. W operacie opisano również przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że operat szacunkowy z dnia [...] września 2024 r. może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, tym samym zarzuty Wójta Gminy W. nie mogą przynieść oczekiwanego skutku.
1. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyła Gmina W., reprezentowana przez Wójta Gminy, w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji Starosty Powiatu [...] z dnia 13 stycznia 2025 r. w zakresie, w którym decyzja organu I instancji ustala odszkodowanie na rzecz A.S. za prawo własności części nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0202 ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy W. z dniem 3 kwietnia 2024 r., w kwocie wyższej niż 18.356 zł tj. co do kwoty 6.185 zł oraz w zakresie w jakim zobowiązuje Gminę W. do wypłaty odszkodowania.
1. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na uchyleniu się od dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to:
- operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego poprzez w szczególności niezweryfikowanie jaki jest aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz braku oceny cech jakie przyjął biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz prawidłowości ich zastosowania przez biegłego;
- operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącą poprzez brak dokonania jego analizy i oceny oraz niedokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę w świetle operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę;
b. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024 poz. 1145 z późn. zm.) poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nieokreślenie wartości nieruchomości wycenianej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania;
- § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 roku (Dz. U. 2023 poz. 1832 z późn. zm.) poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
2. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 czerwca 2025 r. w sprawie o sygn. akt: GN-III.7581.34.2025.AG na fakt wydania przez Wojewodę Łódzkiego w analogicznej sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działek w związku z realizacją inwestycji drogowej w [...] decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z powodu uznania wadliwości operatu szacunkowego dla nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu sporządzonego przez tego samego autora, który sporządził operat w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją.
3. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
4. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację odwołania i stwierdziła, że organ II instancji uchylił się od dokonania wszechstronnej i rzetelnej analizy opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości oraz w sposób pobieżny i powierzchowny odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącego pomimo ich zasadności.
2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że przywoływanie w kontekście formułowanych zarzutów innej sprawy rozpatrywanej przez organ odwoławczy, także nie może przynieść oczekiwanego skutku, bowiem rozstrzygnięcie zapadło w odmiennym stanie. Mianowicie tamta nieruchomość graniczyła z rowem i płynącą nim wodą. Z tego względu uznano, że dwóm działkom nie można było przypisać korzystnego (najwyższa ocena) potencjału gruntu, podczas gdy jedna z nich sąsiaduje z rowem, co wiąże się z ograniczeniami w zakresie zabudowy i znoszeniem niedogodności jak podtapianie działek sąsiednich czy przykre zapachy. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie oceniono "potencjał" nieruchomości jako średnio korzystny, czyli nie najwyżej. Ponadto, kwestie wybranych cech nieruchomości, ich wag, wskaźników korygujących leżą w zakresie wiadomości specjalnych i są domeną biegłego, toteż organy administracji i strony – jako podmioty nieposiadające wiedzy specjalistycznej - nie mogą ustalać ich samodzielnie. Polemika w przedmiocie tych wiadomości jest nieuprawniona. Organ dodał, że różnica pomiędzy współczynnikami obliczonymi przez biegłego i postulowanymi przez Wójta jest nikła, bowiem ich wysokość wynosi dla "lokalizacji ogólnej" odpowiednio 0,4 oraz 0,3956, zaś dla "lokalizacji szczegółowej" 0,3 oraz 0,2967. Przede wszystkim jednak z przytoczonych wyżej powodów wartość obliczona przez biegłego jako uwzględniająca pełniej specyfikę cen na badanym rynku jest zdaniem organu odwoławczego prawidłowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
2. Przedmiotem złożonej skargi jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 30 maja 2025 r. znak GN-III.7581.41.2025.KR utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.S. za prawo własności części nieruchomości, która stała się własnością gminy W. na skutek wydania decyzji ZRID z dnia 6 marca 2024 r. Strona skarżąca – Gmina W. kwestionuje wysokość ustalonego odszkodowania powyżej kwoty 18.356 zł tj. w zakresie kwoty 6.185 zł. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że strona skarżąca co do zasady kwestionuje sposób oszacowania wartości nieruchomości, to uznać należy, że kwestionuje decyzję w całości.
3. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego do tutejszego Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) [dalej: "specustawa"], ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) [dalej: "u.g.n."] i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) [dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie wyceny"] .
4. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r., nr [...], udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0202 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy W.
5. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. W myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
6. Z kolei zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 49 ust. 3).
7. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1668) do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy wdanej gminie, w przepisach ustaw zmienianych (czyli także w zmienianym art. 154) odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że z przywołanego wyżej przepisu wynika, iż wybór podejścia, metody oraz techniki szacowania nieruchomości w aktualnym stanie prawnym należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca jest również wyłącznie uprawniony do doboru nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości podlegającej wycenie, które następnie są przyjmowane do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych i oczywistych, o ile zostanie wykazane naruszenie prawa podczas sporządzania operatu lub stwierdzone zostaną ewidentne błędy pozbawiające go mocy dowodowej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, obowiązkiem organu jest zbadanie operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy oraz rozporządzenia, a także czy jest jasny, logiczny i spójny oraz nie zawiera jakichkolwiek niejasności (tak np. wyrok NSA z 11.09.2025 r., I OSK 1747/22).
8. W judykaturze podkreśla się, iż operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymagania formalne określone w rozporządzeniu, jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących wycenianej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz szczegółowym uwzględnieniu cech odróżniających nieruchomości porównywane od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny wraz z właściwym ustaleniem współczynników korygujących. Ponadto operat winien zawierać dane pozwalające na ocenę jego rzetelności oraz okoliczności umożliwiające weryfikację jego adekwatności względem specyfiki danej sprawy. Operat powinien jasno przedstawiać motywy wyboru konkretnych nieruchomości do porównań spośród dostępnych na danym rynku (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 28 marca 2017 r., II OSK 1973/15). Podkreśla się także, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego traktowany jest jako dowód z opinii biegłego w świetle art. 84 K.p.a., co obliguje organ do stosowania ogólnych zasad postępowania dowodowego, wskazanych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Wyłącznie operat, który spełnia wymagania formalne i bazuje na poprawnych danych, odpowiednio dobranych nieruchomościach podobnych, precyzyjnie zidentyfikowanych cechach różnicujących oraz właściwie określonych współczynnikach korygujących, może stanowić uzasadnioną podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
9. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16).
10. Podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowił w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z [...] września 2024 r.
11. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w tym przedstawione poglądy orzecznictwa, po dokonaniu analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu, Sąd stwierdza, że operat ten sporządzony przez biegłego nie zawiera nieścisłości ani błędów metodologicznych czy rachunkowych. Biegły przedstawił w nim bowiem zastosowaną metodologię oraz wyjaśnił wybór działek do wyceny. Zdaniem Sądu wnioski operatu uznać należy za jasne i logiczne, co nie daje podstaw do ich zakwestionowania. Sąd nie znalazł argumentów przemawiających za tym, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat niezgodnie z wymogami prawa dotyczącymi podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości. W związku z tym nie stwierdzono naruszenia przepisów dotyczących oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Operat szacunkowy, zdaniem Sądu, słusznie został uznany za poprawny pod względem formalnym i merytorycznym, dlatego organy mogły wykorzystać go jako podstawowe źródło ustaleń faktycznych. Organy odniosły się do tego dowodu w uzasadnieniach swoich decyzji, spełniając wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.
12. Na podstawie tzw. "zasady korzyści", wyrażonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., rzeczoznawca przeprowadził analizę dwóch segmentów rynku: nieruchomości położonych na terenach z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową (z wyłączeniem zabudowy wielorodzinnej) oraz – jako alternatywę – rynku nieruchomości drogowych.
W pierwszym etapie uwzględniono rynek nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową (bez wielorodzinnych), uznając go za wystarczająco reprezentatywny dla obszaru Gminy W. Analiza cech oraz cen transakcyjnych nieruchomości podobnych wykazała, że jednostkowe ceny transakcyjne mieściły się w przedziale od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. Kluczowe czynniki wpływające na kształtowanie się tych cen stanowiły ogólna i szczegółowa lokalizacja oraz potencjał nieruchomości.
Drugi etap analizy objął rynek nieruchomości drogowych na lokalnym rynku powiatu [...]. Rzeczoznawca stwierdził, że rynek ten jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło na zidentyfikowanie siedmiu transakcji charakteryzujących się wymaganą cechą podobieństwa, przy czym dotyczyły one wyłącznie dwóch lokalizacji. W celu uzupełnienia próbki reprezentatywnej, zwiększenia precyzji oszacowania oraz ograniczenia ryzyka błędnej wyceny, w dalszej części analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów o porównywalnym potencjale społeczno-gospodarczym.
W przedłożonym operacie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał zastosowaną metodologię wyceny nieruchomości. W celu określenia wartości gruntu wykorzystano podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Ekspert przedstawił pełną procedurę postępowania przy wdrożeniu wybranej metody, a następnie dokonał charakterystyki wycenianej działki oraz nieruchomości referencyjnych, które charakteryzowały się cenami minimalną (42,74 zł/m2) oraz maksymalną (94,95 zł/m2). Obliczona na podstawie zbioru cen transakcyjnych cena średnia wyniosła 69,61 zł/m2. Przeprowadzono zestawienie nieruchomości, określono granice współczynników korygujących oraz zakres ich wartości. Współczynnik korygujący ustalono na poziomie 1. Finalnie, po dokonaniu zaokrąglenia, wartość 1 m2 gruntu ustalono na 69,61 zł (69,61 x 1), natomiast całkowita wartość gruntu wynosi 14 061 zł (69,61 x 202).
Powyższe działania dokonane w ramach sporządzania operatu oraz wyciągnięte przez biegłego wnioski, podobnie jak i inne wynikające z operatu konkluzje, uznać należy w ocenie Sądu za logiczne, spójne i prawidłowe.
13. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do art. 154 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W realiach niniejszej sprawy sporządzający operat uwzględnił decyzję o warunkach zabudowy nr RB.6730.155.2011 wydaną dnia 7 grudnia 2011 r. przez Wójta Gminy W. Wskazaną wyżej decyzją ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną położonego w miejscowości [...] na dz. ewid. nr [...], obręb geodezyjny [...]. Należy przy tym zauważyć, że Starosta [...] decyzją numer [...] z dnia 6 marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdził podział dz. ewid. nr [...] na dz. ewid. nr [...] i [...]. W tym zakresie nie sposób czynić przedłożonemu operatowi, a tym samym i wydanym w sprawie decyzjom zarzutów.
14. Mając na uwadze ww. stan faktyczny i prawny, zdaniem Sądu, należy uznać, że nie ma racji strona skarżąca, iż w sprawie rzeczoznawca winien zastosować § 49 ust. 4 w zw. z ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości tj. określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Warto bowiem zaznaczyć, że reguła szacowania nieruchomości określona § 49 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy dla wykonania inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na jej realizację była przeznaczona pod inwestycję drogową. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Jak wskazano bowiem wyżek, zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto jak wynika z akt sprawy nieruchomość na dzień wydania decyzji ZRiD w studium stanowiła teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy (MN), a ponadto w stosunku do tego terenu była wydana decyzja WZ z dnia 7 grudnia 2011 r. z tej też przyczyny zastosowanie § 49 ust. 4 rozporządzenia nie byłoby właściwe.
W tym miejscu należy też przypomnieć, że NSA w składzie siedmiu sędziów podjął 27 maja 2025 r. uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, iż na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n., powinno nastąpić określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Jednocześnie NSA wskazał, iż powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość.
15. Zarzutem strony skarżącej jest nieprawidłowa gradacja cech przyjętych do wyceny działek, a ponadto brak uwzględnienia cechy powierzchni, mimo że wycenia segment mieszkaniowy. Cecha "potencjał" zastosowana przez biegłego powinna mieć dwa stopnie, tj. korzystny i mało korzystny. Strona zakwestionowała też sposób wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących.
Warto jednak w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 154 u.g.n wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Opinia biegłego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale – co podkreśla w tym miejscu Sąd - ani organ prowadzący postępowanie, ani też sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a to z tej przyczyny, że nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Z powyższego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (...) w zakresie wiadomości specjalnych operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z 9.11.2023 r., I OSK 1739/22; wyrok NSA z 9.01.2024 r., I OSK 1958/22; wyrok WSA w Łodzi z 13.02.2025 r., II SA/Łd 920/24).
16. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że strona formalna przedłożonej w sprawie opinii nie budzi zastrzeżeń.
Biegły w swoim operacie wskazał, że cechami rzutującymi na cenę są lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i potencjał, a nie powierzchnia, przy czym dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2025 r., II SA/Gl 297/25). Sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych (por. wyrok NSA z 25.04.2023 r., I OSK 460/22).
17. W sprawie pojawia się również zarzut dotyczący ujęcia w operacie części składowej w postaci utwardzonej drogi gruntowej. W ocenie Sądu ta część składowa winna zostać uwzględniona w operacie, co prawidłowo uczynił rzeczoznawca. Należy też zauważyć, że starosta jako organ I instancji odjął wartość tego naniesienia budowlanego od ustalonej wysokości odszkodowania, wskazując, że z oświadczenia Wójta z dnia 14 października 2024 r. wynika, iż nakład ten został poniesiony przez zarządcę drogi. Abstrahując od prawdziwości tej informacji, wskazać należy, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 6 marca 2024 r. wprost jednak wynika, że na działce występują naniesienia budowlane w postacie fragmentu drogi gruntowej częściowo utwardzonej szlaką na całej długości działki o szerokości 0,7 m, łączna powierzchnia ca. 21 m2. Przy ustalaniu odszkodowania organy zobligowane są uwzględnić wartość całej nieruchomości, wraz z jej częściami składowymi, które były trwale związane z gruntem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponieważ grunt utwardzony stanowił część składową wycenianej nieruchomości - dlatego też grunt ten słusznie został objęty wyceną (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2019 r., I SA/Wa 736/19; wyrok WSA w Poznaniu z 6.03.2014 r., II SA/Po 738/13). Kwestia tego kto finalnie sfinansował utwardzenie gruntu ma w zasadzie charakter cywilny.
18. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu.
19. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenie przepisów K.p.a., w tym tych, których naruszenie zarzucała strona skarżąca. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi K.p.a., nie doszło z pewnością do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a.
20. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty, w tym naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie wyceny podobnie jak i naruszenia przepisów prawa procesowego ostać się nie mogą, co wykazano wyżej. Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu Sąd winien wziąć pod uwagę.
21. Na marginesie należy zauważyć, że znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 18 czerwca 2025 r. w sprawie o sygn. akt: GN-III.7581.34.2025.AG na fakt wydania przez Wojewodę Łódzkiego w analogicznej sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działek, gdyż dotyczyła ona zupełnie innej sprawy administracyjnej, a przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z tej też przyczyny Sąd na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił oddalić zgłoszony przez stronę skarżącą w skardze wniosek dowodowy.
22. Warto też podkreślić, że strona miała możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 157 u.g.n., tj. wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie zdecydował się jednak na taki krok, wybierając zamiast tego złożenie kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla dz. ewid. nr [...]. Należy przy tym zaznaczyć, iż treść przedłożonego kontroperatu, z powodów przedstawionych powyżej, nie mogła przynieść oczekiwanych przez stronę rezultatów. Ponadto, należy wskazać, że subiektywne przekonanie strony co do wadliwości operatu szacunkowego, nawet jeżeli zostało wyrażone w formie kontroperatu stanowiącego dowód z dokumentu prywatnego, nie uzasadnia automatycznie wniosku o błędnym sporządzeniu tegoż operatu.
23. Wobec wszystkich powyższych okoliczności sprawy skarga została oddalona jako bezzasadna stosownie do art. 151 P.p.s.a.