III SA/Kr 802/05

III SA/Kr 802/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (Spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej -uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji-
Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej astmy oskrzelowej z poz. 6 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W toku postępowania ustalono, że R.B. pracował w latach 1977-1999 w Hucie T., z tym że za okres 1977-81 brak jest danych o narażeniu zawodowym, w okresie 81-83 przechodził rehabilitację, zaś w okresie 83-99 w narażeniu na kontakt z substancjami toksycznymi i pyłem, w wartościach nie przekraczających najwyższych dopuszczalnych stężeń.
R.B. był badany w 2003r. przez Ośrodek Medycyny Pracy. Orzeczenie w niniejszej sprawie wydał też Instytut Medycyny Pracy, z tym że R.B. nie stawił się na badania. W obydwu orzeczeniach lekarskich nie stwierdzono schorzenia zawodowego oskrzeli.
W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u R. B. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
W skardze do Sądu Administracyjnego R.B. podniósł, że w okresie 1977-1999 był zatrudniony u tego samego pracodawcy, w warunkach szkodliwych. Astmę oskrzelową wykryto u niego w okresie zatrudnienia, a nie przed okresem zatrudnienia, nie jest to więc schorzenie samoistne. Powołuje się też na orzecznictwo sądowe przyjmujące, że narażenie na czynniki szkodliwe nie musi przekraczać dopuszczalnych norm.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że przy wydawaniu orzeczeń lekarskich MOMP i IMP dysponowały całą dostępna dokumentacją o warunkach pracy R. B. oraz wcześniejszą dokumentacją lekarską. Po uzyskaniu dodatkowych informacji orzeczenie będzie mogło być zweryfikowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym.
Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 6 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "astmę oskrzelową" rozpoznaną w okresie maksymalnie 1 roku od ustania narażenia.
Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia nie mogą być uznane za wystarczające. Dotyczy to zwłaszcza orzeczenia MOMP, które ogranicza się tylko do konkluzji o braku schorzenia zawodowego.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono, że "na podstawie analizy wykonanych badań które nie ujawniły cech alergii zawodowej nie ma podstaw do rozpoznani astmy pochodzenia zawodowego". Z orzeczenia tego nie wynika więc nawet, czy w ogóle rozpoznano jakieś schorzenie oskrzeli. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy, które zostało wydane tylko na podstawie analizy dostarczonej mu dokumentacji, stwierdzono stan astmatyczny. Jednocześnie podkreślono, że okres narażenia zawodowego na czynniki szkodliwe rozpoczął się dopiero po 1981r., a zatem skoro początek schorzenia oskrzeli datuje się na rok 1981, ma ono etiologię pozazawodową. Jako czynniki świadczące o pozazawodowym charakterze schorzenia podano infekcyjny początek choroby (wywiad z pacjentem), brak w środowisku pracy czynników alergizujących oraz brak dokumentacji z początkowego okresu choroby. Podkreślono, że po uzyskaniu bliższych danych orzeczenie mogłoby być zweryfikowane.
W niniejszej sprawie zatem nie ma dwóch wzajemnie spójnych orzeczeń lekarskich. Szczegółowe argumenty uzasadniające pozazawodowy charakter schorzenia oskrzeli zawarte są tylko w orzeczeniu IMP, natomiast orzeczenie MOMP jest na tyle ogólne, że nie sposób go skonfrontować z orzeczeniem IMP. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich (w tym zwłaszcza do MOMP) o uszczegółowienie uzasadnień i wyjaśnienie tych rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Tymczasem rozbieżności te mają charakter zasadniczy dla treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Na wstępie należy zauważyć, że nieprawidłowa jest argumentacja IMP opierająca się na założeniu o okresie narażenia 1980-1999 i braku narażenia na czynniki szkodliwe przed 1982r. Organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż R B. pracował w latach 1977-1999 w Hucie T., z tym że za okres 1977-81 brak jest danych o narażeniu zawodowym, w okresie 81-83 przechodził rehabilitację, zaś w okresie 83-99 pracował w narażeniu na kontakt z substancjami toksycznymi i pyłem, w wartościach nie przekraczających najwyższych dopuszczalnych stężeń. Informacje co do warunków pracy, którymi dysponowali orzekający w niniejszej sprawie biegli, nie były zatem pełne i zgodne z ustaleniami organu administracyjnego. Naruszono więc jedną z najistotniejszych zasad dotyczących postępowania w sprawie chorób zawodowych, a mianowicie zasadę wynikającą z §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Wszelkie ustalenia organu administracyjnego dotyczące przebiegu pracy i warunków szkodliwych powinny być zatem znane orzekającym w sprawie biegłym lekarzom i dopiero na ich podstawie możliwe jest wydanie orzeczenia lekarskiego.
W świetle ustaleń poczynionych przez organ dotyczących warunków pracy skarżącego nieuzasadnione jest twierdzenie, że w okresie 1977-82 brak było narażenia na czynniki szkodliwe, skoro badań nie przeprowadzano. Niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika.
Niezgodny z prawem jest też argument braku narażenia ponadnormatywnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie oskrzeli. Sam jednak organ zastrzegł, że w razie ustalenia bliższych szczegółów dotyczących narażenia zawodowego i początku oraz przebiegu choroby, orzeczenia może być zweryfikowane.
Należy zatem ocenić, że w niniejszej sprawie nie obalono istniejącego domniemania związku przyczynowego, a istniejące wątpliwości w sposób nieuprawniony zinterpretowano na niekorzyść skarżącego.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.