I OSK 794/22

I OSK 794/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 551/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 551/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi A. G. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium/organ odwoławczy) z [...] ( kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt/organ I instancji) z [...] lutego 2021 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kolegium, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] lutego 2021 r., którą odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez Kolegium, ostatnio na skutek wniesienia odwołania przez Skarżącą od decyzji Wójta z [...] kwietnia 2020 r., którą także odmówiono ww. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. G. Kolegium, w wyniku rozpatrzenia odwołania, poprzednią decyzją z [...] czerwca 2020 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Od decyzji tej Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z 13 października 2020 r. II SA/Łd 583/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] kwietnia 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku sąd zwrócił uwagę, że nie został przeprowadzony ze stroną wywiad środowiskowy, a jedynie rozmowa telefoniczna z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii COVID-19. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i osobistego wykazania spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - u.ś.r.) nie może pozbawić Skarżącej prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu, rozmowa telefoniczna nie może być traktowana tak samo jak wywiad środowiskowy, bowiem pracownik organu pomocowego nie ma bezpośredniego kontaktu z wnioskującym o świadczenie opiekuńcze oraz członkami jego rodziny.
W związku z powyższym wyrokiem - wspomnianą decyzją z [...] lutego 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że uwzględniając uwagi zawarte w wyroku WSA w Łodzi, przeprowadzono wywiad środowiskowy w obecności obojga małżonków w miejscu ich zamieszkania. Jednak, zdaniem organu, nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalono, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Ponadto, zdaniem organu w sprawie nie została spełniona także przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotycząca daty powstania niepełnosprawności. Organ wskazał, że przepis ten został przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowany, ale nie oznacza to usunięcia tego kryterium z ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Utrzymując w mocy powyższą decyzję Kolegium wyjaśniło, że przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji winien uwzględnić skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiązało się ze zbadaniem, czy spełnia ona warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie bezspornym jest, że J. G. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2016 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2005 r. W rozpatrywanej sprawie spełnione są zatem przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W ocenie Kolegium zasadnie jednak organ pierwszej instancji uznał, że pomimo spełnienia ww. dwóch pozytywnych przesłanek, należy odmówić przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia kolejnej przesłanki pozytywnej - to jest braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem. Organ odwoławczy dodał, że Skarżąca opiekuje się mężem, do grudnia 2016 r. wnioskodawczym była aktywna zawodowo, podczas gdy mąż już od 22 czerwca 2005 r. legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina Skarżącej składa się z pięciu osób: wnioskodawczyni, jej męża J. G., synów: [...] ([...] lat), [...] (przebywa obecnie za granicą) oraz [...] ([...] lat). Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, nie posiada gospodarstwa rolnego, ponieważ zostało wydzierżawione na syna [...]. Pomaga niepełnosprawnemu mężowi przy ubieraniu się, dawkuje leki, masuje stopy oraz służy pomocą przy kąpieli. J. G, samodzielnie spożywa posiłki, poza mieszkaniem porusza się na wózku inwalidzkim, po mieszkaniu przy pomocy kul oraz balkonika. Po zjedzeniu posiłku około dwóch godzin odpoczywa leżąc w łóżku. Podczas nieobecności Skarżącej w domu opiekę nad mężem przejmuje syn [...] uczeń zasadniczej szkoły zawodowej. W 2020 r. stan zdrowia J. G. pogorszył się, ponieważ miał depresję. Obecnie stan zdrowia ustabilizował się. Ze względu na zapalenie dróg moczowych jest cewnikowany i ma zakładane pampersy. Oczekuje na rehabilitację w prywatnym Ośrodku Rehabilitacyjnym. Pracownik socjalny dodał, że J. G. pod nieobecność żony zajmuje się synem, odrabia z nim lekcje. Ma tylko problem z wchodzeniem po schodach na górę do pokoju. Zdaniem pracownika socjalnego zainteresowany nie wymaga nieustannej, całodobowej opieki i pielęgnacji. Nie jest osobą leżącą, radzi sobie w podstawowych czynnościach życiowych: jedzenie, korzystanie z telefonu, toalety, golenie się, porusza się po domu i obejściu przy pomocy kul. W konsekwencji, zdaniem organu, z ustalonego w dniu wywiadu stanu faktycznego nie wynika, aby sprawowanie opieki miało zakres w takich rozmiarach, jak oświadczyła wnioskodawczym. Zakres sprawowanej opieki nad mężem nie wyklucza więc możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto organ dodał, że z akt sprawy, w kontekście ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego, nie wynika, aby sprawowana przez Skarżącą opieka nad mężem miała charakter opieki stałej lub długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opieka świadczona przez Skarżącą jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Podany wyżej zakres opieki sprawowanej nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej. Zatem organ stwierdził, że nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym mężem zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawczym przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Zakres opieki Skarżącej nad mężem w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych i wizyt lekarskich), a takie czynności wykonują również osoby pracujące. W ocenie Kolegium, obiektywnie jest zatem możliwe takie zorganizowanie tej opieki (w tym przy udziale domowników), aby Skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnia przez Skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Maż Skarżącej nie jest osobą leżącą i niesprawną ruchowo. Zakres opieki udzielanej mężowi przez skarżącą nie wykracza w zasadzie poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy.
Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Kolegium sprostowało oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r.
W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Dodała, że do pewnego momentu udawało jej się godzić pracę zawodową z opieką nad mężem m.in. ze względu na wsparcie innych członków rodziny. Aktualnie na takie wsparcie liczyć nie może. Ponadto stan męża pogorszył się, co powoduje, że zakres niezbędnej opieki jest większy niż np. rok temu.
Odnosząc się do zakresu sprawowanej nad mężem opieki skarżąca wskazała, że w jej ocenie istotna jest treść orzeczenia o niepełnosprawności męża, a organ nie powinien decydować, czy Skarżąca może podjąć zatrudnienie i w jakim wymiarze. Skarżąca powołała się m.in. a zaświadczenia lekarskie, wskazując, że konieczna jest jej opieka nad mężem. Dodała, że w początkowym okresie w sprawowaniu opieki wspomagali wnioskodawczynię synowie. W momencie kiedy stan J. G. pogarszał się, a synowie zmuszeni byli poświęcić czas własnym obowiązkom zabrakło osoby, która wspierałaby go w codziennym funkcjonowaniu. Stan psychiczny i fizyczny J. G. uniemożliwia pozostawanie go samodzielnie w domu, czego przykładem była wizyta pracowników ośrodka pomocy społecznej, podczas której został uwięziony w łazience. Ograniczenia fizyczne i pogłębiająca się depresja powodują, że z jednej strony wymaga on stałej opieki, a z drugiej wstydzi się i nie przyznaje do tego. Dowodem na konieczność rezygnacji z zatrudnienia wnioskodawczym jest również fakt, iż we wcześniejszym okresie planowała ona wraz z mężem założenie rodzinnego domu dziecka. Oboje czynili starania w tym kierunku m.in. podnosząc kwalifikacje. Niestety, z uwagi na stan zdrowia J. G. byli zmuszeni z tych planów zrezygnować. Skarżąca podkreśliła, że sprawuje stała opiekę nad współmałżonkiem. Wymaga on bowiem zarówno wsparcia w poruszaniu, jak i jego stan psychiczny powoduje, że może być zagrożeniem dla siebie i otoczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie datowanym na 26 lipca 2021 r., Skarżąca przedstawiła zakres opieki sprawowanej nad mężem. A ponadto 15 stycznia 2022 r. nadesłała dokumentację medyczną, dotyczącą męża.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn.. akt II SA/Łd 551/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] lutego 2021 r.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych . Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.). Następstwem złożenia oświadczenia w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa jest utrata statutu osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników.
Sąd wskazał, że takie oświadczenie Skarżąca w niniejszej sprawie złożyła (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dalej Sąd I instancji podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Mianowicie przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy organy stwierdziły, że zakres i rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie uprawnia jej do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu I instancji - nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, iż ustalając zakres i rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez Skarżącą opieki można skutecznie zakwestionować wskazaną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z 4 maja 2016 r. konieczność sprawowania nad mężem Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej jej egzystencji. W orzeczeniu tym wyraźnie podkreślono, że J. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Sąd I instancji podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej cytowane "CBOSA"). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem "(...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy "(...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności...)" zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15, źródło CBOSA). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1398/17, źródło CBOSA). Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018, poz. 2027), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 691/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, źródło CBOSA). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 175/20, źródło CBOSA). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego. Z kolei "(...) sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) - powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (źródło CBOSA); "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, źródło CBOSA). Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, źródło CBOSA). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem - czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym - jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, czy jak w niniejszym przypadku niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy" (zob. uzasadnienie powołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, źródło CBOSA).
Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organy nie miały kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez Skarżącą, jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z 4 maja 2016 r. o stopniu niepełnosprawności męża Skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że został on zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji. W myśl bowiem art. 3 pkt 21 u.ś.r., zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172), wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018r., poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Kr 479/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 68/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 260/21, źródło CBOSA). Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały zakres sprawowanych nad osobą wymagającą opieki czynności opiekuńczych. Zakres tej opieki obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności - w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym - ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny.
Sąd I instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 4 maja 2016 r. J. G. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniami do stałej lub długotrwałej opieki innej osoby ze względu na znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność J. G., jak oświadczyła Skarżąca w znajdującym się w aktach administracyjnych organu drugiej instancji, odwołaniu z 9 lutego 2020 r, powstała wyniku złamania przez męża kręgosłupa i uszkodzenia rdzenia kręgowego, przez co mąż wymaga całodobowej opieki, ponieważ ma niedowład kończyn, kłopoty ze wzrokiem spowodowane wypadkiem, a w konsekwencji wypadku cierpi na depresję. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki, a poza tym Skarżąca po raz kolejny wskazała, że mąż nie widzi na jedno oko, cierpi na depresję, choć obecnie jego stan zdrowia ustabilizował się. W złożonym w trakcie wywiadu oświadczeniu Skarżąca wyjaśniła, że mąż leczy się psychiatrycznie, jednak sam nie chce brać leków, nie panuje nad dawkami, wymaga rehabilitacji kończyn ze względu na skurcze, które sprawiają mu ból, nie jest sam w stanie wstać z łóżka. Ponadto Skarżąca cewnikuje i pampersuje męża. Okoliczności te potwierdza, zdaniem Sądu I instancji, nadesłana do Sądu dokumentacja medyczna. Mimo to organy uznały, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej, poprzez zakwestionowanie zakresu sprawowanej nad nim czynności opiekuńczych. Takie stanowisko organów, w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację. Wyraźnego podkreślenia wymaga też okoliczność, że Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawowała stałą i długotrwałą opiekę nad mężem przynajmniej od momentu złożenia wniosku. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20 (źródło CBOSA), treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna. Sąd I instancji w całości podziela ten pogląd. Sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nie może być rozumiane jako sprawowanie opieki w każdej minucie, czy każdej godzinie w ciągu doby, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie można bowiem nie dostrzegać tego, że opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony będzie choćby na krótki czas zostawić osobę niepełnosprawną celem zrobienia zakupów czy wykupienia leków. W realiach niniejszej sprawy nie można również pominąć okoliczności, że skarżąca poza niepełnosprawnym mężem opiekuje się niepełnosprawnym synem, dla którego stanowi rodzinę zastępczą. Dobro dziecka wymaga wizyt w specjalistycznym ośrodku w [...]. Zatem czasowe powierzenie opieki nad mężem innej osobie, np. starszemu synowi [...] nie może stanowić przeszkody w przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd I instancji stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r.
Na zakończenie powyższych rozważań Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia lub pracy zarobkowej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, wypełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że ustalony rzeczywisty charakter i wymiar tej opieki świadczonej przez skarżącą nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko w ograniczonym zakresie, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki, określonym w ww. przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza możliwość wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że organy administracji - wobec obowiązującego orzeczenia o zaliczeniu osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba - nie miały kompetencji do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, iż organy administracji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której nie było podstaw do ich uchylenia, gdyż ocena sposobu (charakteru) sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona przez organy administracji z uwzględnieniem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji.
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z 19 kwietnia 2023 r., pełnomocnik Skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy jednak wskazać, że skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają więc wskazane w niej podstawy. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zarzuciła Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że organy administracji - wobec obowiązującego orzeczenia o zaliczeniu osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba - nie miały kompetencji do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
Organ odwoławczy nie rozpoznał właściwie sprawy ponownie, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Istotnym jest, że Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest władny kwestionować i zmieniać treści orzeczenia o niepełnosprawności. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2588/19, źródło CBOSA).
W tym stanie rzeczy za niezasadne należało uznać naruszenie przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 k.p.a. wskazuje, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei stosownie do postanowień art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 4 maja 2016 r. mąż Skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 36 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2005 r. W rozpatrywanej sprawie ani Sąd I instancji ani organy nie miały kompetencji do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
Nie można tym bardziej zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, źródło CBOSA). Art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, źródło CBOSA). Dodatkowo można jednak dodać, że stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się - jak już wskazywano - do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 - źródło CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17, źródło CBOSA).
Na wstępie podnieść należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zauważyć przy tym należy, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w niniejszej sprawie orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności na stałe) albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie omawianego przepisu, a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2588/19). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych winien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., bądź orzeczeniem, w którym zaznaczone jest, że wymagana jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych wskazań orzeczenia o niepełnosprawności skutkuje przyjęciem, że warunek po stronie osoby wymagającej opieki nie został spełniony (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).
W niniejszej sprawie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 4 maja 2016 r. mąż Skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 36 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2005 r. Podkreślić należy, że Skarżące kasacyjnie Kolegium nie kwestionuje tych ustaleń. Zarzucają jedynie Sądowi I instancji błędną interpretację przepisów ustawy. Tymczasem wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dokonana przez Sąd I instancji jest legalna i wynika wprost z cytowanego przepisu, nie naruszając przy tym założeń konstytucyjnych. Inna wykładnia byłaby sprzeczna z brzemieniem przepisu, a zatem byłaby sprzeczna z prawem.
Wbrew stanowisku Skarżącego kasacyjnie Kolegium, zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontrolowanej sprawie jest prawidłowe. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Podkreślić należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organy stosujące (wykonujące) u.ś.r. nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących u.ś.r. jest natomiast zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści u.ś.r. oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Skarżąca sprawując codzienną, całodobową, czasochłonną i wyczerpującą opiekę nad niepełnosprawnym mężem nie może podjąć pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by Skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem przez Skarżącą. Wskazywany związek przyczynowo-skutkowy jawi się jako oczywisty, jeśli weźmie się pod uwagę, że czynnikiem decydującym o wystąpieniu przez Skarżącą z wnioskiem było uzyskanie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS, ustalającego, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Natomiast stopień niepełnosprawności znaczny (inaczej pierwszy stopień niepełnosprawności) oznacza, że osoba jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy w celu pełnienia ról społecznych. Wobec powyższego ten stopień niepełnosprawności jest równoznaczny z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, źródło CBOSA). Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie ("stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone").
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnione zostały przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dokonane przez organy orzekające w niniejszej sprawie ustalenia, nie były prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.