II SA/Łd 49/23

II SA/Łd 49/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z 22 listopada 2022 r. nr 265/2022 znak: WOP.7721.968.2022.LZ w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego wybudowanego w ramach samowoli budowlanej oddala sprzeciw. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 49/23
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw J.K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2022 r. (Nr 265/2022, znak: WOP.7721.968.2022.LZ), którą uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim legalizującą budynek gospodarczy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że 15 grudnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek J.K. o wszczęcie w trybie art. 49f ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku gospodarczego wybudowanego w latach 40. ubiegłego wieku, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., gm. G. Do wniosku załączono oświadczenie o terminie zakończenia budowy, tj. około 1940 roku.
Postanowieniem z 31 grudnia 2020 r. (Nr 72/2020, znak PINB.5121.23.2020) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia niżej wymienionych dokumentów legalizacyjnych dotyczących istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., gm. G.:
1. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne, tj. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego,
3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Termin na wykonanie powyższego wezwania – na wniosek samego skarżącego – był wielokrotnie przedłużany. Wreszcie 31 stycznia 2022 r. J.K. dostarczył do organu I instancji: ekspertyzę techniczną budynku gospodarczego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę do celów projektowych.
Postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. (Nr 25/2022) organ I instancji wezwał J.K, do uzupełnienia w ciągu 30 dni dokumentów legalizacyjnych wymaganych przepisem art. 49g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dotyczących istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., gm. G., tj. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego.
W wykonaniu powyższego postanowienia 30 maja 2022 r. J.K. przedłożył operat techniczny geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych oraz mapę geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.
Pismem z 18 lipca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim oraz Urzędu Gminy G. z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się akta sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, który powstał około 1940 r. W odpowiedzi Urząd Gminy G. pismem z 28 lipca 2022 r. poinformował, że w archiwum urzędu nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej "budynku mieszkalnego".
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 19 września 2022 r. (Nr 49/2022, znak: PINB.5121.23.2021) orzekł o legalizacji budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 64,90 m², powierzchni użytkowej 58,90 m² oraz kubaturze 168,00 m³ zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb K., gm. G., wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. Jednocześnie orzekł, iż niniejsza decyzja stanowi podstawę do użytkowania ww. obiektu budowlanego.
W ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji wniosła K.P. nie zgadzając się z jej treścią. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania wskazała m.in., że legalizowany budynek gospodarczy składa się z dwóch budynków stanowiących odrębne obiekty wybudowane w różnym czasie. Jeden budynek mógł być wybudowany w 1940 r., ale drugi znacznie później. Skarżąca wskazała, że nie wie, którego budynku legalizacja dotyczy. Ponadto, z odwołania wynika, że budynki są różnej wysokości, dachy niemal płaskie, pokryte różnymi materiałami budowlanym (blacha, papa), brak ogniomurów.
Wskazaną na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim legalizującą budynek gospodarczy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.), wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie 19 września 2020 r. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej wpłynął w 15 grudnia 2020 r. Zatem w analizowanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu po nowelizacji.
Organ odwoławczy zauważył, że w omawianej sprawie przedmiotem omawianego uproszczonego postępowania legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim jest budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 64,90 m², powierzchni użytkowej 58,90 m²oraz kubaturze 168,00 m³, zlokalizowany na terenie działki o nr ewid. [...], obręb K., gm. G.
Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a dokonane ustalenia są dowolne, bowiem nie przeprowadzono w ogóle postępowania wyjaśniającego czym naruszono przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Organ odwoławczy zaakcentował, że prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie organ I instancji w ogóle nie przeprowadził oględzin legalizowanego budynku gospodarczego. W aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji nie odnaleziono protokołu oględzin będącym dowodem w sprawie. Oględziny są środkiem dowodowym mającym na celu przez bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu dokonanie za pomocą zmysłów ustalenia stanu faktycznego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół powinien więc zawierać opis zaobserwowanych faktów. Załącznik do protokołu winien zawierać dokumentację fotograficzną z opisem poszczególnych zdjęć oraz sporządzony szkic oględzin z podanymi wymiarami. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji wydał decyzję legalizującą budynek gospodarczy, którego tak naprawdę nie widział co jest niedopuszczalne w procedurze administracyjnej. W materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest jednoznacznego oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej. Złożenie przez inwestora wniosku o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych robót budowlanych, organ nadzoru stopnia powiatowego wobec nieprzedłożenia przez inwestora stosownej dokumentacji, powinien był ustalić w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, poprzez podjęcie działań w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Organ odwoławczy zauważył, że co prawda przy piśmie z 18 lipca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim oraz Urzędu Gminy G. z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się akta sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, który powstał około 1940 r. Jednakże, w aktach sprawy nie odnaleziono odpowiedzi udzielonej organowi I instancji przez Archiwum Państwowe w Piotrkowie Trybunalskim. Z kolei z odpowiedzi Urząd Gminy G. (pismo z 28 lipca 2022 r.) wynika, że w archiwum urzędu nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego, tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczy budynku gospodarczego. W zaistniałej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - należy wystąpić o sprostowanie odpowiedzi.
Na marginesie organ odwoławczy wskazał, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien kwestię samowoli ustalić już na początku postępowania legalizacyjnego przed wydaniem postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a nie jak to miało miejsce po otrzymaniu dokumentów do legalizacji. Wątpliwości organu wojewódzkiego wzbudziła również ustalona przez organ I instancji data powstania przedmiotowego budynku gospodarczego. Z oświadczenia inwestora o terminie zakończenia robót budowlanych, jak i z treści wydanej decyzji nr 49/2022 wynika, że budynek gospodarczy powstał około 1940 r., natomiast z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że budynek powstał w latach 1960-1962.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo wskazał, że przedłożona przez stronę ekspertyza techniczna nie zawiera sformułowania, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie wpływa na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Z kolei autor opracowania ww. ekspertyzy wskazał, że obiekt spełnia wymagania techniczne w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jednakże ze względu na brak oględzin przedmiotowego obiektu, który winien przeprowadzić organ I instancji tutejszy organ nie może się w tej kwestii wypowiedzieć. Zatem w ocenie organu odwoławczego przedłożona ekspertyza wymaga uzupełnienia w trybie art. 49h ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, organ II instancji zauważył, że po dokonaniu oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego organ I instancji powinien również we własnym zakresie odnieść się do kwestii braku zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz na możliwość jego bezpiecznego użytkowania.
Bez względu na wskazane dotychczas nieprawidłowości organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że zaistniały wątpliwości czy sporny budynek gospodarczy składa się z dwóch odrębnych obiektów budowlanych. Dlatego też, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji podczas oględzin powinien bezsprzecznie ustalić, czy mamy do czynienia z dwoma, czy jednym budynkiem, czy są to obiekty samodzielne tworzące konstrukcyjnie samodzielną całość, czy może posiadają wspólną ścianę itp. W zależności od ustaleń dokonanych podczas oględzin organ po ustaleniu stanu faktycznego dokona prawidłowej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego do określonej kategorii faktów zawartych w skonstruowanej normie ustawy - Prawo budowlane.
Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że w momencie wszczęcia postępowania stroną była T.P., następnie korespondencja była kierowana zarówno do T.P. jak i K.P. Natomiast badana decyzja została skierowana do K.P. Z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem organu I instancji organ odwoławczy uzyskał informację, iż T.P. była właścicielką nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr ewid. [...], którą to działkę przepisała na – K.P. Organ odwoławczy zarzucił brak udokumentowania powyższych okoliczności i nakazał wyjaśnienie tej kwestii.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, iż z uwagi na liczne błędy i zaniedbania ujawnione w postępowaniu odwoławczym, których dopuścił organ I instancji należało uchylić w całości przedwcześnie wydaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim.
W swym sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. zarzucił organowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to jest:
1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji, bowiem organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, a wydana decyzja nie narusza przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego;
2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, gdyż budynek, którego dotyczy postępowanie został wybudowany i użytkowany zgodnie z powszechnie obowiązującymi w dacie budowy, tj. w latach 60. XX wieku normami prawnymi;
3. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ I instancji wydał decyzję legalizującą budynek, którego tak na prawdę nie widział co jest niedopuszczalne w procedurze administracyjnej, podczas gdy stan spornej nieruchomości był znany organowi I instancji z urzędu, takie oględziny całej nieruchomości wraz wykonaniem stosowej dokumentacji zdjęciowej były wykonane 4 marca 2021 r., a zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami w niniejszym postępowaniu nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z ponownych oględzin nieruchomości;
4. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż w postępowaniu organ I instancji pominął jedną ze stron postępowania, w sytuacji, gdy strona straciła swój przymiot poprzez darowanie nieruchomości sąsiadującej swojej córce;
II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 334 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a to poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę, że budynek gospodarczy wybudowany na działce J.K, został wzniesiony przez jego rodziców w latach 40 XX wieku, a na takie przedsięwzięcie przepisy prawa nie wymagały projektu budowalnego.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że prawie tożsamy stan faktyczny, jak również prawny pomiędzy niniejszymi podmiotami był już rozpatrywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który to wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., II SA/Łd 394/22 uchylił decyzję WINB.
Zdaniem strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a co najważniejsze nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ I instancji naruszył przepisy proceduralne. Konkluzja treści uzasadnienia organu II instancji sprowadza się do wniosku, że w ocenie organu rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wydane zostało przedwcześnie, nie wskazując jednocześnie jakie czynności nie zostały wykonane przed PINB, aby można było uznać rozstrzygnięcie za przedwczesne. Jednym z powodów uchylenia przez organ II instancji rozstrzygnięcia PINB, jest nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości należącej do J.K. Zdaniem organu PINB wydał decyzję legalizującą budynek gospodarczy, którego tak naprawdę nie widział, co w ocenie organu jest niedopuszczalne w procedurze administracyjnej. Twierdzenie to jest nieprawdziwe i nie znajduje pokrycia w całości materiału dowodowego, również tego z innych postępowań prowadzonych przez PINB w Piotrkowie Trybunalskim, w których skarżący jest stroną, a przedmiotem postępowania jest jego działka. W dniu 4 marca 2021 r., organ I instancji przeprowadził oględziny całej nieruchomości położonej w miejscowości K. należącej do skarżącego, w tym wykonał szczegółową dokumentację fotograficzną. Przedmiotowe dowody zostały umieszczone w postępowaniu prowadzonym przez PINB pod sygnaturą znak PINB 5121.22.2020, zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z 30 grudnia 2021 r. (Nr 79/2021), której dotyczyła sprawa zawisła przed WSA pod sygnaturą II SA/Łd 394/22. Mając na uwadze art. 77 § 4 k.p.a. organ I instancji nie musiał przeprowadzać ponownych oględzin nieruchomości, wykonywać dokumentacji fotograficznej, bowiem stan nieruchomości był mu znany z urzędu, co nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. W tym zakresie zatem za bezzasadny należy uznać zarzut organu II instancji co do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego.
Kolejnym niezrozumiałym dla strony zarzutem ze strony organu II instancji są nieprawidłowości co do oznaczenia kręgu stron postępowania, bowiem jak wskazuje organ w momencie wszczęcia postępowania stroną była T.P., zaś badana przez organ decyzja skierowana została do K.P. Powielić w tym miejscu należy argumentację powyżej, a mianowicie fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Skoro w trakcie prowadzenia postępowania organ I instancji powziął informację, że sąsiadująca ze sporną nieruchomością działka należąca do T.P. została darowana jej córce K.P., to zasadnie organ I instancji skierował decyzję do nowego właściciela nieruchomości.
Organ II instancji nie wykazał, aby w niniejszej sprawie występowały braki w materiale dowodowym, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, brak zatem było podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji podjął wszelkie czynności mające na celu poszukiwanie dokumentów archiwalnych, które zakończyły się niepowodzeniem, bowiem owa dokumentacja nie została odnaleziona. Nie mniej jednak wskazać należy, iż organ II instancji we własnym zakresie mógł zwrócić się do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim, czy też do Urzędu Gminy w G. ewentualne sprostowanie pisarskiej omyłki. Zarzut braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego byłby zasadny, gdyby organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu poszukiwanie dokumentacji archiwalnej, a z taką okolicznością nie mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym.
W ocenie skarżącego przedmiot postępowania legalizacyjnego został precyzyjnie określony, a mianowicie jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 64,90 m², powierzchni użytkowej 58,90 m² oraz kubaturze 168,003 zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb K., gm. G. Tego dokładnie budynku dotyczy postępowanie, stąd też czynienie zarzutu przez skarżącą, że nie wie którego budynku dotyczy postępowanie, czy też organu, że w sprawie istnieje konieczność wyjaśnienia, którego obiektu budowlanego dotyczy przedmiotowa legalizacja pozbawione są jakichkolwiek podstaw.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja uchylająca w całości decyzję orzekającą o legalizacji budynku gospodarczego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b ustawy p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw J.K, uznał, iż objęta nim decyzja uchylająca w całości decyzję orzekającą o legalizacji budynku gospodarczego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu oraz zważając na powyżej wskazaną zasadę, iż decyzję kasatoryjną uzasadnia stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów postępowania oraz jednocześnie ustalenie, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sąd w składzie orzekającym dostrzega wyraźnie, które elementy stanu faktycznego nie zostały jeszcze wyjaśnione przez organy administracji.
Z akt przedstawionych do kontroli Sądu nie wynika jasno co jest przedmiotem postępowania, bowiem sporny budynek gospodarczy określany jest odmiennie w każdym złożonym dokumencie: w inwentaryzacji geodezyjnej powierzchnię jego zabudowy określono jako 60 m², w ekspertyzie technicznej powierzchnię jego zabudowy określono jako 64,90 m² a powierzchnię użytkową 58,90 m², zaś w protokole z 11 lipca 2012 r. (złożonym przez stronę przy piśmie z 2 sierpnia 2022 r.) wskazano rozbieżnie raz dwa budynki gospodarcze, a raz jeden o powierzchni użytkowej 96,33 m². Wszystkie powyższe niespójne informacje sygnalizują istotę problemu: organ powiatowy nadal nie ustalił z jakim obiektem ma do czynienia (tj. jednym czy dwoma budynkami oraz o jakiej powierzchni), co prawidłowo podniósł organ odwoławczy. W aktach administracyjnych nie ma również żadnego dokumentu wskazującego na okoliczność przeprowadzenia oględzin oraz jaki był ich wynik. W tej sytuacji gołosłowne są twierdzenia skarżącego, że przedmiot postępowania legalizacyjnego został precyzyjnie określony.
Podobnie rzecz się ma z wątpliwościami co do daty powstania spornego obiektu, które są o tyle istotne, że okoliczność ta warunkuje prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wskazujących na wymogi legalności jego wzniesienia. Przypomnienia bowiem wymaga, że organ nadzoru budowlanego oceniając zaistnienie samowoli budowlanej ma obowiązek sięgnięcia do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego, tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10). Z samego już sprzeciwu wynika rozbieżność dat: w zarzucie I.2 skarżący wskazał lata 60. XX w., ale już w zarzucie II. podano lata 40. XX w. Podobne rozbieżności dały się zauważyć w materiałach zgromadzonych w aktach administracyjnych.
Wątpliwości przy ustalaniu kręgu stron niniejszego postępowania były już pomniejszym problemem, który sam w sobie mógł zostać rozwiązany w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak waga pozostałych uchybień oraz podstawowe braki w ustaleniach faktycznych, które są na tyle kluczowe i rozległe do zbadania, zdecydowanie uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy wskazał organowi I instancji w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż niniejsza sprawa powinna zostać rozstrzygnięta tak jak II SA/Łd 394/22 chociażby z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy. Z uzasadnienia wyroku z 15 czerwca 2022 r. wynika, że Sąd zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia badania legalności budowy obiektu od badania legalności jego późniejszej rozbudowy. W niniejszym postępowaniu nie podniesiono takiego problemu.
Zważywszy zatem przytoczone powyżej przepisy oraz stan faktyczny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z 12 maja 2022 r., II OSK 402/22 należy zaakcentować, iż w zasadzie dwuinstancyjności nie chodzi bowiem o dwukrotne dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy w takim samym zakresie, ale o dwukrotne jej rozpatrzenie w stanie prawnym i faktycznym aktualnym dla danego etapu postępowania.
Dodać w tym miejscu również wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.
k.ż.