II SA/Łd 487/25

II SA/Łd 487/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 135, art 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2025 roku sprawy ze skargi D.Z. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2025 r. nr 91/2025 znak: WOP.7722.45.2025.DB w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 28 lutego 2025 r., nr 23/2025, znak: PINB.5140.13.2024.AAK; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego D.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 czerwca 2025 r. nr 91/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej jako: "k.p.a.", uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...], Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zgierzu do ponownego rozpatrzenia.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 listopada 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wpłynęło pismo D.Z. z prośbą o sprawdzenie legalności i zasadności postawienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., ul. [...].
W związku z powyższym pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w S. i do Starostwa Powiatowego w Zgierzu, Wydziału Architektury i Budownictwa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wystąpił z prośbą o udzielenie informacji, czy dla działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...], obręb [...], wydawane było pozwolenie na budowę bądź przyjmowane zgłoszenie. Burmistrza S. pismem z dnia 22 stycznia 2024r. poinformował, że nie odnaleziono informacji w rejestrach urzędu dotyczących działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...].
Następnie w dniu 2 lutego 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zgierzu, przy którym przesłano dokumentację dotyczącą decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 7 lipca 2020 r. nr 837/2020, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującego budowę wewnętrznej i zewnętrznej doziemnej instalacji gazu dla potrzeb istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Sprawdzaniu w zakresie pozwoleń na budowę i zgłoszeń poddano lata 2004-2024.
Ponadto Dyrektor Archiwum Państwowego w Łodzi w odpowiedzi na wystąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu pismem z dnia 18 marca 2024 r. poinformował, że w zespołach: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, Wydział Urbanistyki i Architektury, Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. oraz Urzędu Miasta i Gminy w S., nie odnaleziono decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce o nr [...]. Jednocześnie wskazał, że ewentualne dalsze poszukiwania mogą zostać przeprowadzone po podaniu roku budowy ww. budynku i nazwy instytucji, która wydała interesującą decyzję.
W dniu 5 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] przy ul. [...] w S., obręb [...], i stwierdził, że za budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym we frontowej części działki posadowiony jest drugi budynek, który obecnie pełni również funkcję budynku mieszkalnego. Zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości T.N. przedmiotowy budynek w 2018 r., w którym T. i M.N. nabyli nieruchomość, był budynkiem gospodarczym. Według oświadczenia T.N. w 2018 r. wykonał rozbudowę przedmiotowego budynku wówczas gospodarczego o pomieszczenie o wymiarach ok. 3,55 m x 3,82 m od strony wschodniej. Od strony wschodniej (na elewacji frontowej) budynku wykonał wiatrołap. Ściany wykonano z gotowych płyt ogrodzeniowych, na których wsparto drewnianą konstrukcję. Wiatrołap ma wymiary ok. 1,07 m x 2,75 m. Właściciel nieruchomości w 2022 r. wykonał roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku styropianem, wymianie okien i drzwi, wykonaniu instalacji wodnej i kanalizacyjnej oraz c.o. zasilane z pieca gazowego usytuowanego w budynku mieszkalnym frontowym. Stwierdzono, że w przedmiotowym budynku wydzielono następujące pomieszczenia: 2 pokoje, korytarz, kuchnia i łazienka. Rozbudowana część budynku o wymiarach 3,55 m x 3,82 m została wykonana z betonowych prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, które zostały ocieplone styropianem (10 cm). Dach jednospadowy, konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, spadek dachu na działkę właściciela nieruchomości T.N. W pomieszczeniu jest instalacja elektryczna, wodna i c.o. oraz kuchenka gazowa zasilana z butli propan-butan 11 kg, usytuowanej na zewnątrz budynku, przy granicy z działką nr [...]. Pomieszczenie posiada tylko jedno okno o wymiarach ok. 55 cm x 55 cm. T.N. oświadczył, że ścieki wyprowadzane są z budynku do sieci. Właściciel zobowiązał się dostarczyć umowę na odprowadzanie ścieków. Według oświadczenia T.N. roboty budowlane zostały rozpoczęte wiosną 2022 r., a zakończone jesienią tego samego roku. Zachowano w istniejącym budynku istniejące otwory okienne, wymieniono stolarkę okienną z zachowaniem pierwotnych wymiarów otworów okiennych i drzwiowych. Zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości T.N. nie ma on pozwolenia na rozbudowę ani zgłoszenia robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu, nie ma też pozwolenia ani zgłoszenia na zmianę funkcji budynku z gospodarczego na mieszkalny.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie przedmiotowej działki o nr [...], usytuowanego w głębi działki w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. A następnie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 55/2024, na podstawie art.48 ust. 1-4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej jako: "u.p.b.", i art. 123 k.p.a. nakazał inwestorowi T.N. oraz M.N. wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie przedmiotowej działki o nr [...], usytuowanego w głębi działki, w zbliżeniu do granicy z działką o nr [...], zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazał bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia, tj. butli z gazem płynnym propan-butan 11 kg, znajdującej się przy granicy z działką o nr [...], ponadto poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia M.N., reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie adwokata, organ II instancji postanowieniem z dnia 5 lipca 2024 r. nr 112/2024 uchylił w całości powyższe postanowienie z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 55/2024, znak: PINB.5140.13.2024.AAK, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji pismem z dnia 23 września 2024 r. wezwał A. S. i Z. S. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w charakterze świadka, celem złożenia zeznań dotyczących budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nr [...]. W dniu 25 października 2024 r. wpłynęło pismo A.S. informujące, że jest bardzo schorowaną osobą i nie ma żadnej wiedzy na temat przedmiotowego budynku.
Następnie w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 8 stycznia 2025 r. Burmistrz S. pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. poinformował, że kwerenda archiwalna obejmowała lata 1973-2003, ponieważ pozwolenia na budowę sprzed 1973 r. zostały przekazane do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim Oddział T. Z kolei Zastępca Dyrektora Archiwum Państwowego w Łodzi pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. poinformował, że przeprowadzone poszukiwania w zespołach: Urząd Miasta i Gminy w S. z lat 1975-1990, Rada Narodowa Miasta i Gminy w S. z lat 1977-1990 nie doprowadziły do odnalezienia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...]. Przy piśmie z dnia 31 stycznia 2025 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zgierzu przesłał kopie porozumień zawartych pomiędzy kierownikiem Urzędu Rejonowego w Zgierzu a Zarządem Miasta i Gminy S. dotyczących powierzenia organom gminy prowadzenia zadań w tym z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. nr 23/2025 organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1-4 w związku z art. 83 ust. 1 u.p.b., uwzględniając powyższe, nakazał inwestorom T.N. oraz M.N. wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie przedmiotowej działki o nr [...] w S., usytuowanego w głębi działki, w zbliżeniu do granicy z działką o nr [...], zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazał bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia, tj. butli z gazem płynnym propan-butan 11 kg, znajdującej się przy granicy z działką o nr [...], ponadto poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.
Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli D.Z. oraz M.N. i T.N.. D.Z. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji dopuszczającym posadowienie budynków w samej granicy działek. Natomiast M.N. i T.N. zarzucili naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organy praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niewskazanie skarżącym wszystkich danych umożliwiających złożenie wniosku o legalizację - w tym właściwego trybu postępowania, konkretnych wymagań, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego, wskazania jaki organ jest właściwy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i do jakiego organu trzeba skierować stosowne podanie,
- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji polegający na braku wskazania konkretnych wymagań, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego,
2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...] jako całości, w sytuacji gdy na działce usytuowane są dwa odrębne budynku - budynek mieszkalny jednorodzinny, istniejący już w 1978 roku i odrębnie budynek pierwotnie o funkcji gospodarczej - wyodrębniając te dwa budynki w uzasadnieniu, natomiast błędnie wstrzymując w decyzji budowę budynku jako całości,
- art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne nakazanie usunięcia stanu zagrożenia.
Prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji pismem z dnia 26 maja 2025 r. (błędnie wskazana data powinno być 26 marca 2025 r.) wezwał adwokata A.R. do przedstawienia w wyznaczonym terminie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez T.N. do występowania przed organem nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego. W związku z upływem wyznaczonego w wezwaniu terminu, pismem z dnia 6 maja 2025 r. poinformowano adwokata A.R. o pozostawieniu zażalenia z dnia 11 marca 2025 r. złożonego w imieniu T.N. bez rozpoznania.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2025 r. nr 91/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez D. Z. i M. N., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, uchylił w całości postanowienie organu I instancji (błędnie przywołując w rozstrzygnięciu poprzednio uchylone już postanowienie z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 55/2024) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Następnie organ II instancji przytoczył przepisy prawa, na podstawie których wydane zostały postanowienia organów obu instancji oraz ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji.
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny, Repertorium [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczący umowy sprzedaży działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], z którego wynika, iż działka gruntu oznaczona nr [...], stosownie do treści okazanego wpisu z kartoteki budynków wydanego z upoważnienia Starosty Zgierskiego w dniu 17 stycznia 2018 r., jest zabudowana murowanym niepodpiwniczonym parterowym budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy 80 m2 oraz dwoma murowanymi parterowymi budynkami gospodarczymi o powierzchni zabudowy 13 m2 i 64 m2.
Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie T.N. z dnia 14 maja 2020 r., iż omawiany budynek mieszkalny powstał w latach 60-tych i do chwili obecnej nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające legalność jego budowy. Z wydruku mapy do celów projektowych nr [...] z dnia 11 lipca 2018 r. wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. W aktach sprawy znajduje się również pismo Kierownika Oddziału w T. Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 lutego 2025 r. informujące, że w toku przeprowadzonej kwerendy odszukano jedynie w zespole nr [...], sygnatura archiwalna [...] - projekt budowy domu mieszkalnego przy ul.[...] w S. oraz przesyłające kserokopie projektu budowy domu mieszkalnego parterowego murowanego, komórek i ustępów murowanych na posesji małżonków J. i A. G., położonej przy ul. [...] w S. Nr [...], pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] zgodnie z zatwierdzonym planem z dnia 8 lipca 1948r., Nr [...] oraz podanie A. i J. G. o wydanie zezwolenia na budowę domu.
W odniesieniu do powyższego organ II instancji zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego, w tym materiału archiwalnego z 1948 r., organ I instancji stwierdził, iż lokalizacja nieruchomości przy ul. [...] niegdyś pod nr [...] i tej obecnie pod nr [...] nie są tożsame, a zatem ww. dokumentacja z 1948 r. nie dotyczy nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.
Organ II instancji stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się pozyskana z geoportalu województwa łódzkiego fotomapa z 1978 r., na której widoczny jest budynek objęty niniejszym postępowaniem.
W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w warunkach samowoli budowlanej, a ponadto, że w sprawie zachodzi zjawisko tzw. ciągłości samowoli budowlanej. Obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem zgodnie z załączonym zdjęciem archiwalnym, pozyskanym z Geoportalu Województwa Łódzkiego istniał w 1978 r. Następnie w 2018 r. rozbudowano budynek, a w 2022 r. wykonano roboty budowlane, w wyniku których zmieniono sposób użytkowania budynku z gospodarczej na mieszkalną. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/17, w którym stwierdzono, że jeżeli budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej, nawet przed 01.01.1995 r., a następnie, jak to wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, "był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany", to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przez ww. datą. Powyższe ustalenie wskazuje bowiem, że przedmiotowy, samowolnie wybudowany budynek znajdował się po dniu 01.01.1995 r. w ciągłej budowie. W konsekwencji powyższego, w sprawie dotyczącej ewentualnej jego legalizacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
Wychodząc z powyższych ustaleń organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że skoro rozbudowa i przebudowa spornego budynku nastąpiła pod rządami ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., to do usunięcia skutków samowoli budowlanego w stosunku do pierwotnie wybudowanego obiektu (tj. przed jego rozbudową i przebudową) wykluczona jest możliwość zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., na zasadach określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż kryterium "zakończenie budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym należy przyjąć, że przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Zakończenie budowy obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego - oznacza tym samym doprowadzenie budowy już do takiego stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze.
W ocenie organu II instancji, jeżeli budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przed tą datą przystąpiono do jego faktycznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to oznacza, że budowa takiego budynku zakończyła się przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a to z kolei otwiera drogę do zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 tej ustawy i w związku z tym do usunięcia skutków samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto organ II instancji podkreślił, że w stosunku do tego samego obiektu istnieje możliwość prowadzenia odrębnych postępowań legalizacyjnych i to w oparciu o dwa różne reżimy ustawowe. W tym kontekście odwołując się do wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20, wskazał, że w ocenie NSA, "prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym". Z treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed dniem 01.01.1995r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe - bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można się zgodzić, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne".
Ponadto, zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o ganek. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym w szczególności z oświadczenia T.N., złożonego do protokołu z dnia 5 kwietnia 2024 r., w 2018 r. wykonał rozbudowę przedmiotowego budynku wówczas gospodarczego o pomieszczenie o wymiarach ok. 3,55 m x 3,82 m od strony wschodniej. Organ podkreślił przy tym, że definicja językowa "ganku" wskazuje, że jest to "przybudówka przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem, wspartym na słupach" (por. Słownik języka polskiego PWN). Dodał przy tym, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż ganek jest elementem budynku, występującym jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami. Budowa ganku wymaga zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Prawa budowlanego - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Odnośnie kwestii rozbudowy budynku organ II instancji podkreślił, że należy każdorazowo sprawdzić w odniesieniu do konkretnego przypadku (konkretnego postępowania administracyjnego), dokładne kwestie techniczne związane z realizacją ganku, aby uniknąć sytuacji, w której dany ganek będzie faktycznie obiektem, którym rozbudowuje istniejący budynek. Kwestia ewentualnej rozbudowy budynku o ganek wymaga zatem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w sentencji postanowienia organu I instancji nakazano bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia, tj. butli z gazem płynnym propan-butan 11 kg, znajdującej się przy granicy z działką o nr [...]. Organ I instancji ustalił, że w pomieszczeniu jest instalacja elektryczna, wodna i c.o. oraz kuchenka gazowa zasilana z butli propan-butan 11 kg, usytuowanej na zewnątrz budynku, przy granicy z działką nr [...]. Zgodnie z § 177 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, urządzenia gazowe instalowane w budynku mogą być zasilane gazem płynnym z indywidualnych butli o nominalnej zawartości gazu do 11 kg, pod warunkiem spełnienia wymagań wskazanych w tym przepisie. Stosownie do treści § 178 ww., rozporządzenia instalacje gazowe w budynku lub w zespole budynków mogą być zasilane gazem płynnym z butli gazowej o nominalnej zawartości gazu do 33 kg lub z baterii takich butli, pod warunkiem spełnienia wymagań wskazanych w tym przepisie. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu nie przeprowadził żadnej analizy ww. przepisów dotyczących butli gazowej znajdującej się na działce nr [...].
Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, należało, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylić postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien wyjaśnić wskazane wyżej nieprawidłowości i dokonać rozstrzygnięcia stosownie je uzasadniając.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł D.Z., zarzucając:
1. naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni i nieuprawnionym zastosowaniu poprzez uznanie, że jeżeli budynek został wzniesiony na warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przed tą datą przystąpiono do jego faktycznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to oznacza to, iż budowa takiego budynku zakończyła się przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w rozumieniu ww. przepisu art 103 ust. 2, a w konsekwencji, że do usunięcia skutków samowoli budowlanej zastosowanie znajdować winny przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy w sprawie tej zachodzi zjawisko "ciągłości samowoli budowlanej", o którym mowa w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1998/18, i które przemawiać powinno za uznaniem, że do rozpoznania sprawy winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r.;
2. błędne przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji powinno zostać uzupełnione o wyjaśnienie samowoli budowlanej polegającej na "rozbudowaniu budynku mieszkalnego o ganek", w sytuacji gdy kwestią kluczową pozostawać powinna ocena zmiany przeznaczenia ww. budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną, która to zmiana nigdy nie powinna nastąpić, pobudowanie li tylko "ganku" ma znaczenie drugorzędne, przy ocenie sposobu aktualnego wykorzystywania ww. budynku i jego dotychczasowych przyległości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w sprawie tej nie mogą zaleźć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r. Budynki posadowione przy ul. [...] wybudowane zostały bowiem w warunkach samowoli budowlanej, a następnie były jeszcze rozbudowywane i zmieniane. Zdaniem skarżącego, organ I instancji trafnie wskazał, że w tym przypadku zachodzi zjawisko "ciągłości samowoli budowlanej" i w sprawie tej winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r.
Ponadto w ocenie skarżącego, organ II instancji bezzasadnie pominął w swych rozważaniach kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku pobudowanego również w warunkach ww. samowoli budowlanej, położonego w głębi działki przy ul.[...]. Skarżący stwierdził również, że kwestia pobudowania "przyległości" do tak zaadoptowanego budynku ma bezpośredni związek ze zmianą przeznaczenia. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona i oceniona przez pryzmat przepisów o samowoli budowlanej. Pobudowanie "ganku" ma zaś znaczenie drugorzędne, marginalne.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a zatem stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 września 2025 r.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że wniesiona przez D. Z. skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotyczące wstrzymania budowy ww. budynku mieszkalnego zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowił przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawą z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769) i obowiązującą od dnia 13 lipca 2025 r., dokonano nowelizacji ustawy p.p.s.a., w tym zastąpiono dotychczasową możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. możliwością wniesienia sprzeciwu. Jednakże wprowadzona możliwość nie dotyczy zaskarżonego postanowienia, z uwagi na wejście w życie wskazanej regulacji już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Stąd skargę w niniejszej sprawie należało uznać za wniesioną skutecznie i prawnie dopuszczalną.
Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 144 k.p.a., do zażaleń na postanowienia ma zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że organ rozpatrujący zażalenie (organ odwoławczy) w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązany jest do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przesłankami tymi są naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać łącznie z art.136 k.p.a. Oznacza to zatem, że w uzasadnieniu postanowienia kasatoryjnego, zwanego niekiedy kasacyjnym, organ odwoławczy w każdym przypadku powinien wyjaśnić przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (zob. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99). Oprócz tego organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), a także, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonym postanowieniu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie – określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a w związku z art. 144 k.p.a.).
W ocenie Sądu, nieprzeprowadzenie w kontrolowanej sprawie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwiło organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tym samym konieczne było uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej jednak sformułowane przez organ II instancji wytyczne w zakresie przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, wobec nieustalonego w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy należało uznać za przedwczesne. Jednocześnie przedstawione przez organ II instancji okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wskazane w niepełnym zakresie i tym samym należało je uznać za niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy zmierzającego do jej końcowego załatwienia.
W tym kontekście zauważyć należy, że organ nie ustalił w sposób dostateczny i jednoznaczny przedmiotu prowadzonego postępowania i jego zakresu. Uwagę w tym względzie zwraca brak ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości daty wybudowania budynku gospodarczego (obecnie wykorzystywanego jako mieszkalny) oraz dokonanej jego rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu jego użytkowania. Tymczasem ustalenie wspomnianych dat warunkuje zastosowanie w sprawie odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane, łącznie z rozważaniem zastosowania odpowiednich przepisów obowiązującej uprzednio ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co nie pozostaje bez wpływu na kwestię właściwie określonego przedmiotu postępowania w kontrolowanej sprawie.
W szczególności, z analizy akt wynika, że organ I instancji określając przedmiot postępowania w niniejszej sprawie wskazał, że jest nim budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami, zlokalizowanymi na terenie działki o nr ewid. [...] w S. przy ul. [...], obręb [...], usytuowanego w głębi działki w zbliżeniu do granicy z działką o nr ewid. [...], zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (pismo organu I instancji z dnia 11 kwietnia 2024 r.), a jako podstawę prawną wydanego w powyżej określonym przedmiocie postanowienia z dnia 28 lutego 2025 r. nr 23/2025 przyjął art. 48 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Przedmiot postępowania został określony według stanu na dzień dokonanych przez organ I instancji oględzin w dniu 5 kwietnia 2024 r., w których stwierdzono m.in. istnienie drugiego budynku mieszkalnego. Tymczasem z dokonanym przez organ I instancji ustaleń w sprawie wynika, że pierwotnie na działce nr [...] istniał budynek gospodarczy (oprócz budynku mieszkalnego i drugiego budynku gospodarczego – informacje te pochodzą ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego (umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2018 r.), który następnie został rozbudowy od strony wschodniej i zachodniej oraz przebudowany i nadto zmieniono jego sposób użytkowania na mieszkalny. Organ I instancji zastosował w sprawie art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do całego spornego budynku, bez ówczesnego ustalenia daty powstania budynku gospodarczego. Z wyjaśnień T.N., dokonanych w trackie oględzin w dniu 5 kwietnia 2024 r., wynika, że w dniu nabycia nieruchomości (2018 r.) przedmiotowy budynek użytkowany był jako gospodarczy. Z kolei organ II instancji zauważył, że obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem zgodnie z załączonym zdjęciem archiwalnym, pozyskanym z Geoportalu Województwa Łódzkiego, istniał w 1978 r. Dopiero w dalszych latach, jak wynika to z dotychczas zebranego materiału dowodowego, tj. w 2018 r., został rozbudowany. W 2022 r. wykonano zaś roboty budowlane, w wyniku których mogło dojść do zmiany także sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Zakończenie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, który istniał już w 1978 r., i jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem wykluczałoby zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i rozważania wystąpienia zjawiska ciągłości samowoli budowlanej. Rozważania w powyższej kwestii, przedstawione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec braku ustalenia dat powstania budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny) i wykonanych przy nim wyżej wskazanych robót budowlanych, w ocenie Sądu, należało uznać za przedwczesne.
Jednocześnie w kwestii samowoli budowlanej jako zdarzenia ciągłego, w powyższym kontekście, należy zwrócić uwagę na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 17 września 2021r., II OSK 43/21, w świetle którego przyjęte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2) stanowisko, że "pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się tylko do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli, nie przesądza, że w każdym przypadku samowolnego wykonania obiektu budowlanego, a następnie dokonania jego rozbudowy, zawsze będziemy mieli do czynienia z samowolą budowlaną o charakterze ciągłym. Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny formułując swoje stanowisko mówił o samowolnym rozpoczęciu budowy oraz ewentualnej jej kontynuacji. Oznacza to, że odnosiło się to do kontynuacji tej samej budowy. Stanowisko, że samowolne wykonywanie robót budowlanych w dłuższym okresie czasu stanowi zawsze samowolę o charakterze ciągłym, jest nadmiernym uogólnieniem, które nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie i nie uwzględnia różnorodności mogących zaistnieć stanów faktycznych. Stosownie do art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa treść przepisu wskazuje, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które zostało użyte w art.103 ust. 2 cyt. ustawy, niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że chodzi w tym przypadku o sytuację, w której doprowadzono budowę do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Inaczej mówiąc, możliwe jest przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem" (zob. też wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/16; z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1746/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA).
Analiza akt sprawy w rozważanym aspekcie prowadzi przy tym do wniosku, że organ I instancji w zakresie ustalenia wspomnianych dat powstania budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny) i wykonanych przy nim wspomnianym powyżej robót budowlanych skupił się jedynie na poszukiwaniu dowodów z dokumentów i nie wziął pod uwagę innych źródeł dowodowych. Wprawdzie organ I instancji w ramach podjętych czynności procesowych nie odnalazł dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem, jednak należy zauważyć że nieodnalezienie dokumentów dotyczących danego obiektu nie przesądza, że jest on samowolą budowlaną.
Uwagę zwraca przy tym fakt, że organ I instancji wprawdzie podjął czynności związane z przeprowadzeniem dowodu z zeznań świadków, na które wskazywał organ II instancji w uprzednim postanowieniu kasacyjnym z dnia 5 lipca 2024 r., i w tym celu wystosował wezwanie do stawiennictwa w charakterze świadków do A.S. i Z.S. - poprzednich właścicieli nieruchomości, aczkolwiek nie wyegzekwował ich stawiennictwa celem przeprowadzenia tego dowodu. Jak wynika z akt sprawy, Z. S. nie stawił się i nie złożył żadnych, nawet pisemnych, wyjaśnień w sprawie. Z kolei A.S. nie stawiła się, lecz przysłała krótkie oświadczenie, że jej stan zdrowia nie pozwala na stawienie się i wskazała jedynie, że nic nie wie w sprawie. Podkreślić jednak należy, że wskazany w wezwaniach do świadków przedmiot postępowania mógł wprowadzać w błąd, ponieważ przedmiotem wyjaśnień prowadzonych przez organ nie był - wbrew wskazaniu w wezwaniu - budynek mieszkalny, ale budynek gospodarczy (użytkowany jako mieszkalny) oraz jego rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania.
Nie sposób też nie zauważyć, że organy prowadzące postępowanie w żadnej mierze nie uwzględniły w sprawie zapisów zawartych w księdze wieczystej niewątpliwie prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem widnieje w niej m.in. zapis, że w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...] par. 8 właściciele czasowi tej nieruchomości zobowiązali się do rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego w przeciągu 6 miesięcy od daty jej zawarcia i ukończenia budowy w ciągu 2 lat od rozpoczęcia. Taki zapis może wskazywać, że budynek mieszkalny - nieobjęty niniejszym postępowaniem - powstał w latach 60. Wobec tej informacji pojawia się wątpliwość, czy wraz z tym budynkiem nie powstał również budynek gospodarczy. Kwestia ta niewątpliwie wymaga wyjaśnienia dla końcowego załatwienia sprawy. Organ powinien zatem rozważyć, czy powyższa kwestia nie powinna zostać wyjaśniona w ramach badania księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz w drodze wyjaśnień uzyskanych od poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Sądu, organ I instancji nie zebrał też wystarczających wyjaśnień od samego skarżącego - D.Z.. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący wskazuje na rozbudowę spornego budynku, a nie jego całość, tj. budynek wraz z rozbudowami. W tym kontekście zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący D.Z. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Oprócz D.Z. współwłaścicielami są I.Z. i M. Z. Oznacza to tym samym, że organ powinien rozważyć przesłuchanie jako świadków w sprawie również pozostałych współwłaścicieli działki nr [...].
Organ I instancji nie odebrał również wyjaśnień w sprawie od obecnych właścicieli działki nr [...]. Oprócz wyjaśnień T.N. zawartych w protokole z oględzin z dnia 5 kwietnia 2024 r., organ nie dokonał dalszych ustaleń. W aktach sprawy brak jest wyjaśnień M.N. Organ powinien zatem rozważyć odebranie wyjaśnień od T.N. i M.N.
W sprawie wyjaśnienia wymaga również – jak zauważył organ II instancji - kwestia zamontowania do zasilania kuchenki gazowej butli z gazem płynnym propan-butan 11 kg, usytuowanej na zewnątrz budynku przy granicy z działką nr [...]. Ponadto, jak zauważył organ II instancji – rozważenia wymaga kwestia możliwości zakwalifikowania rozbudowy dokonanej od strony wschodniej jako ganku, a zatem dokonania ustaleń w zakresie oceny czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, nie zebrał całego materiału dowodowego, co w konsekwencji nie pozwoliło na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, do którego niewątpliwie zmierzać miały wytyczne zawarte we wcześniejszym postanowieniu kasacyjnym z dnia 5 lipca 2024r. Trudno przy tym oprzeć się wrażeniu, że organ I instancji wydając postanowienie z dnia 28 lutego 2025 r. skupił się jedynie na zachowaniu terminu wynikającego ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia organu II instancji wydanego po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego (postanowienie z dnia 22 stycznia 2025 r. nr 12/I/2025 wskazujące jako dodatkowy termin załatwienia sprawy datę: 28 lutego 2025 r.), nie zaś na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie Sąd w składzie niniejszym, dokonanie ustaleń w powyżej przedstawionym zakresie pozwoli na ustalenie przedmiotu postępowania i określenie przepisu prawa, który będzie miał zastosowanie w sprawie. Jednocześnie obowiązkiem organu będzie - w zależności od poczynionych ustaleń w powyższym zakresie - rozważenie konieczności prowadzenia kilku postępowań w stosunku do spornego obiektu.
Z kolei odnosząc się do zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że wskazane przez organ II instancji okoliczności, które organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały przedstawione, jak stwierdzono już powyżej, w sposób niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym jej załatwienia w drodze aktu kończącego postępowanie.
Dodatkowo uwagę zwraca także wadliwość sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, w którym organ rozpatrujący zażalenie omyłkowo powołał postanowienie wcześniej już uchylone w sprawie (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 25 kwietnia 2024r., nr 55/2024, uchylone postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 5 lipca 2024 r.), co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia także z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem bowiem uprawnień orzeczniczych organu określonych w art. 138 § 2 k.p.a. mogą być jedynie rozstrzygnięcia (decyzje/postanowienia) znajdujące się w obrocie prawnym, zaskarżone właściwym środkiem prawnym uruchamiającym postępowanie odwoławcze albo zażaleniowe.
Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, w konsekwencji należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 28 lutego 2025 r. nr 23/2025, jako wydane z naruszeniem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a ponadto, jak wskazano powyżej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.
Stosownie do wspomnianych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do wymogów ww. przepisów prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, stosownie do art.153 p.p.s.a., przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej oraz wynikających z niej wskazań. W szczególności, doprowadzi do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania i dat powstania spornego obiektu oraz dokonania jego rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, rozważy przy tym możliwość zakwalifikowania rozbudowy dokonanej od strony wschodniej jako ganku, a także kwestię zamontowania do zasilania kuchenki gazowej butli z gazem płynnym propan-butan 11 kg, usytuowanej na zewnątrz budynku przy granicy z działką nr [...]. Poczynione zaś w tych kwestiach ustalenia zakwalifikuje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dając temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.
Uwzględniając powyższe, z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc