II SA/Łd 487/22

II SA/Łd 487/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Dnia 24 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 roku sprawy ze skarg Wojewody Łódzkiego i D. L. na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 roku nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: Jana Pawła II, Widzewska, Zachodnia, Łódzka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7, § 23 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, § 39 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 w części dotyczącej drogi oznaczonej symbolem 7KDW ; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenia wymienione w pkt 1 niniejszego wyroku; 3. oddala skargę Wojewody Łódzkiego w pozostałej części; 4. oddala skargę D. L. w całości; 5. zasądza od Rady Gminy Ksawerów na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- u.s.g.), w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – p.p.s.a.) zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r., nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...],[...].
Zaskarżanej uchwale zarzucił:
- naruszenie art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w dowolności w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa;
- naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza działanie organu z pominięciem słusznego interesu mieszkańców gminy oraz nie poinformowanie mieszkańców gminy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw związanych z własnością nieruchomości oraz nie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu.
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że do organu nadzoru wpłynęła skarga G. A. - właściciela działek nr [...] i [...], obr. [...] Ksawerów, z której wynika, że wyznaczenie drogi wewnętrznej o symbolu 7KDW na działkach stanowiących jego własność narusza jego prawo własności. Organ nadzoru po przeprowadzeniu analizy części graficznej planu miejscowego stwierdził, że projektowana droga wewnętrzna o symbolu 7KDW (biegnąca w dużej części przez ww. działki [...] i [...]) stanowi obsługę komunikacyjną dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 9MN oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową o symbolach 9MN/U, 14MN/U i 15MN/U. Wszystkie działki zlokalizowane na terenie o symbolu 9MN posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi klasy dojazdowej o symbolu 5KD-D (ulicy [...]) oraz drogi publicznej klasy lokalnej o symbolu 2KD-L (ulicy [...]). Działki znajdujące się na terenie o symbolu 9MN/U posiadają bezpośredni dostęp do ww. drogi o symbolu 5KD-D oraz do drogi publicznej klasy głównej o symbolu 1KD-G (ul. [...]), a także dodatkowo do projektowanej drogi o symbolu 7KDW. Teren o symbolu 15 MN/U ma bezpośredni dostęp do drogi o symbolu 1KD-G a także dodatkowo do terenów dróg wewnętrznych o symbolach 6KDW i 7KDW. Natomiast bezpośrednią obsługę komunikacyjną dla działek położonych na terenie o symbolu 14MN/U stanowi ww. droga o symbolu 2KDL, a także dodatkowo ww. drogi o symbolach 6KDW i 7KDW.
W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, właściciel działek [...] i [...] wniósł w wyznaczonym terminie - pismem z 1 grudnia 2021 r. - sprzeciw wobec lokalizacji drogi wewnętrznej na jego nieruchomościach w formie uwagi do wyłożonego projektu uchwały. Uwaga została odrzucona przez Wójta Gminy Ksawerów rozstrzygnięciem z 28 grudnia 2021 r., a także rozstrzygnięciem Rady Gminy Ksawerów o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowiącym Załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały, gdzie wskazano "Uwaga nieuwzględniona. Projektowana droga została wyznaczona w miejscu drogi oznaczonej w obowiązującym planie, przyjętym uchwałą Nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r., symbolem KDW. W tym zakresie ustalenia projektu planu stanowią kontynuację polityki przestrzennej gminy". Dodatkowo w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały zawarto błędną informację o tym, że tereny dróg o symbolach 6KDW oraz 7KDW stanowią własność jednego inwestora. Tymczasem, teren przez który ma przebiegać droga o symbolu 6KDW znajdujący się na działce [...], obr. [...] Ksawerów, to nieruchomość stanowiąca własność innego właściciela. Ponadto podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wpłynęła również uwaga z 1 grudnia 2021 r. (data wpływu do urzędu: 3 grudnia 2021 r.) dotycząca m.in. usunięcia ww. drogi o symbolu 7KDW od właścicieli działek przyległych do ww. drogi wewnętrznej, która także nie została nieuwzględniona przez Wójta Gminy Ksawerów i Radę Gminy z analogiczną argumentacją.
W ocenie Wojewody Łódzkiego droga wewnętrzna o symbolu 7KDW nie będzie służyła do zabezpieczenia interesu publicznego, a zatem wyznaczając tę drogę w planie Rada Gminy Ksawerów naruszyła zasadę proporcjonalności. Wobec tego doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., które nie zostało uzasadnione innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w art. 1 ust. 2. W ocenie organu nadzoru, w przypadku planu miejscowego będącego przedmiotem skargi, Rada Gminy Ksawerów nie wykazała jakie wartości uzasadniają przyjętą ingerencję w prawo własności i nie uzasadniła niezbędności zakresu tej ingerencji. Wyznaczenie drogi wewnętrznej o symbolu 7KDW jest zbędne, bowiem wszystkie działki, których obsługę komunikacyjną miała by zapewniać ta droga, posiadają dostęp do innych dróg. Ani z materiałów planistycznych, ani z treści zaskarżonej uchwały, ani z wyjaśnień udzielonych w postępowaniu nadzorczym nie wynikają przyczyny, dla których Rada Gminy uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak ingerujących w prawo własności.
Ponadto, w ocenie Wojewody podczas uchwalania przedmiotowego planu miejscowego doszło do naruszenia procedury planistycznej, przewidzianej art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ dokumentacja prac planistycznych nie zawiera potwierdzenia ogłoszenia w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Gminy Ksawerów o podjęciu uchwały nr XL/312/2021 Rady Gminy Ksawerów z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...]. Z informacji przekazanych przez Gminę Ksawerów w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego wynika, że uchwała Rady Gminy z 11 sierpnia 2021 r. została podjęta w celu zmniejszenia obszaru opracowania. Wobec czego w świetle przepisu art. 17 ust. 1 u.p.z.p. nie było podstawy do ogłoszenia o podjęciu ww. uchwały, ponieważ wnioski zebrane do 16 marca 2018 r. dotyczyły obszaru większego niż obszar po podjęciu uchwały zmieniającej. Zatem każdy zainteresowany w tamtym czasie mógł składać wnioski do planu miejscowego dla obszaru zarówno objętego uchwałą z 11 sierpnia 2021 r. jak i obszaru większego.
Z takim stanowiskiem Wojewoda Łódzki się nie zgodził, wyjaśniając, że konstrukcja prawna procedury planistycznej ma zapewnić ochronę zarówno interesu publicznego, jak i interesów podmiotów prywatnych. Możliwość uczestniczenia w tworzeniu planów miejscowych umożliwia także kontrolę bieżącą całego procesu, a także uzyskanie wiedzy, które nieruchomości zostaną objęte tym planem. W przedmiotowej sprawie uchwała inicjująca procedurę planistyczną, tj. uchwała nr XLVI/331/2017 Rady Gminy Ksawerów w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ternu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów, w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...] została podjęta w 19 kwietnia 2017 roku. Uchwała ta była ogłoszona, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. W dniu 11 sierpnia 2021 roku Rada Gminy Ksawerów podjęła uchwałę nr XL/312/2021 na mocy której dokonała zmian w uchwale nr XLVI/331/2017. Zdaniem Wojewody zaniechanie poinformowania społeczeństwa Gminy Ksawerów o dokonanej zmianie dotyczącej ograniczenia terenu objętego uchwałą o przystąpieniu należy uznać za istotne naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., a więc istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Istotność naruszenia wynika z faktu pozbawienia lokalnej społeczności wiedzy o tym, że niektóre nieruchomości, które były objęte pierwotną uchwałą o przystąpieniu, zostały z niej wyłączone.
W konsekwencji, zdaniem Wojewody zasadne jest twierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewody Łódzkiego Rada Gminy Ksawerów wniosła o jej oddalenie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i ust. 3, w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniono, że w zakresie dotyczącym terenu drogi 7KDW ustalenia projektu planu stanowią kontynuację polityki przestrzennej gminy wyrażonej w obowiązującym planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r., gdzie na działce [...] ustalona była droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW, a na działce [...] droga publiczna oznaczona symbolem KDD68. W przedmiotowej uchwale zwężono szerokość projektowanej drogi z 12 m do 8 m i Rada Gminy stanęła na stanowisku, że niezbędne jest pozostawienie alternatywnej obsługi komunikacyjnej dla planowanej na terenach 14MN/U i 15MN/U inwestycji. W ocenie organu wskazane ustalenia nie prowadzą do pogorszenia możliwości gospodarowania nieruchomościami względem obowiązującego planu, nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Za pozostawieniem alternatywnej obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu przemawiały następujące okoliczności:
1. Negatywna opinia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi wyrażona w piśmie znak: z 14 listopada 2018 r., dotycząca możliwości obsługi komunikacyjnej działki [...];
2. Dostosowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do obowiązujących przepisów (w tym zgodności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) oraz pozostałych zaleceń zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi wyrażonych w piśmie z 1 marca 2018 r., warunkujących uzyskanie uzgodnienia projektu planu z ww. podmiotem. Rozwiązanie komunikacyjne zaprojektowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z wyjazdem drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 6KDW w kierunku drogi wojewódzkiej [...] zostało opracowane na podstawie informacji, jakie otrzymano w trakcie procedowania przedmiotowego planu miejscowego od współwłaściciela działek [...] i [...], o uzyskanym przez niego w 2018 r. indywidualnym uzgodnieniu zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, który na dzień dzisiejszy już istnieje. Wyznaczone w uchwale drogi wewnętrzne nie mają istotnego znaczenia dla funkcjonowania gminnego systemu komunikacyjnego i stanowią wyłącznie drogi obsługujące możliwe do wydzielenia działki budowlane. Dlatego też, realizują one wyłącznie interes prywatny, a nie publiczny. W związku z czym nie było podstaw do zakwalifikowania ich jako drogi publiczne. Wyznaczenie dróg miało na celu optymalne zapewnienie dostępu do dróg publicznych, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dla wszystkich działek zlokalizowanych w obszarze.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie uchwała inicjująca procedurę planistyczną, tj. uchwała nr XLVI/331/2017 Rady Gminy Ksawerów w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów, w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...],[...], [...] została podjęta 19 kwietnia 2017 r. Ogłoszenie o podjęciu tejże uchwały, stosownie do art. 17 ust. 1 u.p.z.p. zostało opublikowane 13 lutego 2018 r. w "Życiu Pabianic", a obwieszczenie w tym samym dniu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu oraz zostało opublikowane na stronie BIP. W toku prowadzonych prac planistycznych wystąpiono do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 19,9816 ha użytków rolnych II i III klasy bonitacyjnej, które w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], przewiduje się przeznaczyć pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, tereny zabudowy usługowej, tereny usług publicznych, tereny obiektów, składów i magazynów oraz usług, terenów zieleni urządzonej oraz tereny dróg publicznych i wewnętrznych. Pismami: z 16 listopada 2020 r. oraz z 11 marca 2021 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał że według przeprowadzonych przez niego analiz na działkach [...], [...], [...], [...], [...], powstała już zabudowa nierolnicza, co oznacza że grunty w tych częściach straciły charakter gruntów rolnych, jednocześnie MRiRW wskazał, że rozpatruje wnioski z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych i nie sankcjonuje stanu istniejącego zagospodarowania terenu. Stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie popierają informacje figurujące w ewidencji gruntów i budynków, gdzie przedmiotowe działki są opisane jako grunty rolne. Wójt Gminy Ksawerów, nie jest organem właściwym do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tak rozbieżnego stanowiska w zakresie przedmiotu wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, organ planistyczny podjął, po dogłębnej analizie, decyzję, iż należy omawiane działki wyłączyć z procedury planistycznej, ponieważ stoi na stanowisku, iż brak uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze, dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki rolne podlegające ochronie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale bez uwidocznienia w ewidencji gruntów stanu o którym w swoich pismach pisze MRiRW, może być poczytane jako naruszenie zasad sporządzania planu, co skutkuje jego nieważnością. Z tego też powodu została podjęta uchwała nr XL/312/2021 Rady Gminy Ksawerów z 11 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości, Ksawerów, gminie Ksawerów, w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], na mocy której z obszaru opracowania zostały wyłączone działki co do których MRiRW zgłaszał swoje zastrzeżenia. Ponadto wyjaśniono, że uchwała Rady Gminy Ksawerów z 11 sierpnia 2021 r. została podjęta w celu zmniejszenia obszaru opracowania. Wobec czego, w świetle przepisu art. 17 ust. 1 u.p.z.p. nie było podstawy do ogłoszenia o podjęciu ww. uchwały, ponieważ wnioski już zebrane do 16 marca 2018 r. dotyczyły obszaru większego niż obszar po podjęciu uchwały zmieniającej. Wobec tego każdy zainteresowany w tamtym czasie mógł składać wnioski do planu miejscowego dla obszaru zarówno objętego uchwałą z 11 sierpnia 2021 r. jak i obszaru większego, a procedura planistyczna została w niezbędnym zakresie powtórzona. W dniu 15 września 2021 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po zmianie granic (zmniejszeniu) został przekazany do ponownego opiniowania i uzgodnienia organów i instytucji wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku tego działania projekt planu miejscowego po zmianie granic uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Następnie zgodnie z przepisem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. zostało opublikowane ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniu 26 października 2021 r., które to wyłożenie odbyło się od 3 do 23 listopada 2021 r., a dyskusja publiczna odbyła się 8 listopada 2021 r. W świetle powyższego nie można mówić o możliwości wprowadzenia "dezorientacji mieszkańców", a tym bardziej braku zagwarantowania znajomości aktu planistycznego. Każdy z mieszkańców od 3 listopada do 23 listopada 2021 r., a w szczególności 8 listopada 2021 r. miał zagwarantowaną możliwość zapoznania się z aktem planistycznym w formie i zakresie takim, w jakim został później uchwalony przez radę gminy. Organ zwrócił uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Rada Gminy Ksawerów ze względów proceduralnych (brak możliwości uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze) podjęła decyzję o wyłączeniu z terenu objętego uchwałą z 19 kwietnia 2017 r., działek wskazanych w uchwale z 11 sierpnia 2021 r. Powyższe działanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa w szczególności argumentum a major ad minus. Wobec tego zarzut skarżącego dotyczący konieczności powtórzenia całej procedury w szczególności dotyczący zaniechania poinformowania społeczeństwa Gminy Ksawerów o dokonanej zmianie dotyczącej ograniczenia terenu objętego uchwałą o przystąpieniu, poprzez ponowne ogłoszenie i obwieszczenie, o którym mowa w art. 17 pkt 1 należy uznać za nietrafny. Celem ogłoszenia i obwieszczenia o podjęciu uchwały, oprócz treści informacyjnej, jest możliwość składania wniosków do planu miejscowego. Termin składania wniosków określony jest w ogłoszeniu/obwieszczeniu i jest nie krótszy niż 21 dni od daty ogłoszenia stosownie do przepisu art. 17 ust 1 u.p.z.p. W dniu 11 sierpnia 2021 roku Rada Gminy Ksawerów podjęła uchwałę, na mocy której dokonała zmiany w uchwale z 19 kwietnia 2017 r., a obszar opracowania został pomniejszony o działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki [...], [...] obręb Ksawerów. Na podstawie ogłoszenia z 13 lutego 2018 r. zebrane zostały wnioski do terenów działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr: [...], [...] obręb, Ksawerów. Ponowne ogłoszenie/obwieszczenie na podstawie art. 17 pkt 1 po uchwale zmieniającej jest bezzasadne. Niemożliwe jest, bowiem zebranie wniosków dla tego terenu, ponieważ działki wskazane w uchwale zostały z tego postępowania wyłączone. Dokumentacja prac planistycznych jest jawna, wobec czego każdy z zainteresowanych może się z nią w każdej chwili zapoznać, a dokument planistyczny (plan miejscowy) jest wykładany do publicznego wglądu, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. po przeprowadzeniu wymaganej procedury. Zaznaczono także, iż plan miejscowy, po dokonaniu z niego wyłączenia w niezbędnym zakresie stał się możliwy do uchwalenia, został uchwalony, możliwe jest korzystanie z tego dokumentu, a ustalenia planu co do części wyłączonych, nie uniemożliwiły jego uchwalenia i używania. Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury byłyby w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu.
W konkluzji wskazano, że nie nastąpiło istotne naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., a więc istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, decyzja o odstąpieniu od ponawiania procedury w pełnym zakresie, została podjęta po przeprowadzeniu stosownej analizy. Dla obszaru wyłączonego z granic opracowania obowiązujące pozostaną ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów przyjętego uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z 20 października 2005 r.
Ponadto skargę na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 stycznia 2022 r. nr XLVI/364/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], w części dotyczącej postanowień zawartych w § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7 i § 23 ust. 6 pkt 1 i 2, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła D. L.. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Łd 922/22.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7, w zw. z art. 1 ust. 3, w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie przez Radę Gminy Ksawerów granic władztwa planistycznego i ustanowienie zaskarżonych zapisów, które cechują się dowolnością oraz w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingerują w prawo własności skarżącej, narzucając rażąco wadliwe rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnych jej działek;
- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, w zw. z art. 2 pkt 17, w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nadużycie przez radę gminy władztwa planistycznego, na skutek ustalenia dla nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą optymalnego wykorzystania terenu;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem możliwości optymalnej obsługi komunikacyjnej wskazanych w skardze terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W oparciu o powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7 i § 23 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że ww. uchwałą z 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Ksawerów ustaliła m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ustaleniami szczegółowymi dla terenów.
W omawianym zakresie w szczególności ustalono, iż :
- dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9MN obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 7KDW (§ 20 ust. 6 pkt 9 uchwały);
- dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9MN/U obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 7KDW (§ 21 ust. 6 pkt 7 uchwały);
- dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 14MN/U i 15MN/U obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 7KDW ( § 23 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały).
W ocenie skarżącej ustalenia powyższe nie odpowiadają obowiązującemu prawu. Wszystkie tereny, którym w obsłudze komunikacyjnej wpisano drogę wewnętrzną 7 KDW mają dostęp do drogi publicznej bez konieczności używania tej drogi. Skarżąca posiada nieruchomość w Ksawerowie w obrębie nr [...] składającą się z dwóch działek o numerze [...] (dawna numeracja [...] i [...]) o łącznej powierzchni 1660 m2, graniczącą z ulicą [...] na szerokości 18,4 metrów, i ulicą [...] i [...], na długości 90 metrów, o symbolu terenu 9MN/U. Po nabyciu nieruchomości przy ulicy [...] przez rodziców skarżącej utworzona została także ulica [...], a jej poszerzona cześć kończyła się na granicy działki nr [...]. Zapisy planistyczne dotyczące ulicy [...] określające jej granice położenie i szerokość obowiązywały aż do 2005 r. W 2005 roku Rada Gminy Ksawerów w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zmieniła dotychczasowe ustalenia planistyczne dotyczące ulicy [...], która została poszerzona o 5 metrów na długości 90 metrów z ustanowieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w wyniku czego powierzchnia nieruchomości zmniejszyła się o 450 m2. Tak samo postąpiono z sąsiednią działką nr [...] przy ulicy [...] gdzie na terenie oznaczonym symbolem 2.MN/U.24 ustanowiono drogę wewnętrzną 7KDW i zarazem utworzono nową drogę z trzeciej strony nieruchomości skarżącej z wprowadzeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tym samym kosztem mieszkańców ustanowiono nowe drogi dojazdowe do terenów oznaczonych wówczas symbolami 2.MN/U.23 i 2.MN/U.24. Według ustaleń w nowym planie zagospodarowania przestrzennego Ksawerowa ulica [...] w swoim poszerzonym kształcie została wykluczona z terenów działek stanowiących własność skarżącej i faktycznie kończy się jak przed rokiem 2005 na granicy jej działki o numerze [...]. Jednakże w tym miejscu granicznym na szerokości 5 metrów zostały wprowadzone nieprzekraczalne linie zabudowy, które niszczą ponad połowę niewielkiej przestrzeni przeznaczonej pod zabudowę gospodarczą i ograniczają kolejne 25 m2 terenu za zabudowaniami gospodarczymi. Teren objęty nieprzekraczalnymi liniami zabudowy zwiększył się zatem o 80 m2. Zmniejszyła się również powierzchnia działki stanowiącej własność skarżącej, poprzez wprowadzenie skosu na ulicy [...] przy wjeździe na ulicę [...]. Z ogólnej powierzchni nieruchomości, która wynosi 1660 m2 nieprzekraczalnymi liniami zabudowy objęto obecnie powierzchnię 608 m2. Zmiany wprowadzono także na terenie działki nr [...] oznaczonej w planie z 2005 roku symbolami 2.MN/U 23 i 2.MN/U 24, a obecnie symbolami 14MN/U i 15MN/U. Obszar ten podzielony został obecnie na działki [...], [...] i [...]. Działka [...] położona jest przy drodze lokalnej o symbolu 2 KDL-U (ulica [...]). Działka [...] położona jest przy drodze głównej o symbolu 1KD-G (ulica [...]) Działka [...] jest działką środkową. Wszystkie działki budowlane, które ustanowione były w planie z 2005 roku zajmujące połowę nieruchomości nr [...] nie zostały zawarte w obecnym planie Ksawerowa. Także zlikwidowano drogę wewnętrzną o symbolu KDW. Na wskazanym wyżej terenie w innym miejscu usytuowana została nowa droga wewnętrzna o symbolu 6KDW, która według nowego planu łączy się z drogą główną 1 KD-G (z ulicą [...]). Mimo zmian na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka [...], oznaczonych symbolami 14MN/U i 15MN/U zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Ksawerów nie zmieniła obsługi komunikacyjnej dla tych terenów i nie wskazała w zapisach bezpośredniego połączenia drogi wewnętrznej 6KDW z drogą główną 1 KDG. Tym samym zaskarżona uchwała nie wprowadza dla terenów oznaczonych symbolami 15MN/U i 14MN/U obsługi komunikacyjnej z drogi głównej 1KDG i drogi wewnętrznej 6KDW.
Poza tym w § 23 uchwały dotyczącym obowiązującej obsługi komunikacyjnej nie ujawniono drogi głównej 1KD-G, aby ruch komunikacyjny z tych terenów przenieść na ulicę [...] tj. drogę dojazdową publiczną 5KD-D. W tymże § 23 nie wykazano także drogi dojazdowej 5KD-D. Jest to droga publiczna która cały ruch komunikacyjny z wyżej wymienionych terenów kieruje na drogę 5KD-D, której nie ma w zapisach uchwały. Bez drogi 5KD-D wskazane wyżej tereny nie mają połączenia komunikacyjnego z drogami publicznymi, gdyż wskazane w uchwale dwie drogi wewnętrzne 6KDW i 7KDW nie łączą się z drogą publiczną 2KD-L.
Wobec powyższego rozwiązania wskazane w zapisach zaskarżonej uchwały miały służyć obarczeniu wszystkimi niedogodnościami wynikającymi z komunikacją wyłącznie mieszkańców ulicy [...] (droga dojazdowa 5KD-D), a były to tereny przeznaczone uprzednio pod budownictwo mieszkaniowe.
Reasumując zdaniem skarżącej wszystkie tereny o symbolach 14MN/U, 15MN/U, 9MN/U i 9MN mają dostęp do dróg publicznych bez korzystania z drogi wewnętrznej 7KDW. Cały teren oznaczony symbolem 9MN jest usytuowany przy drodze publicznej 5KDD. Tereny oznaczone symbolem 9MN/U mają połączenia komunikacyjne z drogą publiczną 1KD/G, a teren położony przy ulicy [...] ma dostęp do drogi. Zatem treść uchwały w zaskarżonej części nie odpowiada prawu i narusza konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.
W odpowiedzi na skargę D. L. Rada Gminy Ksawerów wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśniła po pierwsze, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała, dotycząca planu miejscowego, zastępującego ustalenia dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów przyjętego uchwałą Rady Gminy Ksawerów z 20 października 2005 r., wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Ustalenia nowego planu nie wprowadziły zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia działki [...] w Ksawerowie, należącej do skarżącej i stanowią kontynuację polityki przestrzennej gminy. Skarżąca nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jej konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na nią pewnych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego w 2022 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Skarżąca wskazała jedynie, że naruszenia interesu prawnego doszukuje się w zawężeniu sfery wolności związanej z prawem własności. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że został naruszony jej interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego i polegający na istnieniu bezpośredniego związku między wydaniem zaskarżonej uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącą, która nie wykazała naruszenia kwestionowaną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Po wtóre bezspornym jest, iż skarżąca posiada nieruchomość w Ksawerowie w obrębie nr [...] składającą się z działki o numerze ewidencyjnym [...]. Uchwałą z 20 października 2005 r. Rada Gminy Ksawerów uchwaliła dla omawianych terenów m.p.z.p. Na działce skarżącej ustalone zostały kolejno następujące przeznaczenia:
- 2MN/U.24 - oznaczone na wyrysie kolorem brązowym;
- poszerzenie ulicy [...] (około 76 m2) od strony wschodniej;
- poszerzenie ulicy [...] (około 447 m2) od strony północnej.
Droga oznaczona jako KDW w tym planie miejscowym nie obejmuje, czy nie ingeruje w teren nieruchomości skarżącej. Teren przeznaczony pod zabudowę zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą z 20 października 2005 r. to 558 m2.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą z 20 stycznia 2022 r. na działce skarżącej ustalone zostały kolejno następujące przeznaczenia:
- 9MN/U - oznaczone na wyrysie kolorem brązowo-czerwonym;
- poszerzenie ulicy [...] - nie wyznaczono;
- poszerzenie ulicy [...] (około 13 m2) - tzw. "trójkąt widoczności".
Droga oznaczona jako 7KDW tym planie miejscowym nie obejmuje, czy nie ingeruje, w teren nieruchomości osoby skarżącej. Teren przeznaczony pod zabudowę zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą z 20 stycznia 2022 r. to 1044 m2.
Wobec powyższego, zdaniem organu zarzuty dotyczące ograniczenia terenu pod zabudowę, a także niszczenia niewielkiej przestrzeni pod zabudowę i zmniejszenia powierzchni działki osoby skarżącej należy uznać za wysoce nietrafne.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą z 20 stycznia 2022 r. zmiany wprowadzono także na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], a tereny te oznaczone są jako 2.MN/RU.23 (w skardze błędnie podano oznaczenie tego terenu jako 2.MN/U.23), 2MN/U.24 oraz KDW. Obecnie tereny tych działek oznaczone są jako 14MN/U, 6KDW i częściowo 7KDW oraz 15MN/U. Działka [...] przylega do drogi o symbolu 2KD-L (ulica [...]). Działka [...] przylega swoim krótszym bokiem do drogi głównej o symbolu 1KD-G (ulica [...]) zaś działka o numerze [...] jest działką pozbawioną bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zarówno w m.p.z.p. z 2005 r. jak i m.p.z.p. z 2022 r. do działki [...], celem zachowania poprawnej obsługi komunikacyjnej, ustalono drogi. Stwierdzenie skarżącej, że "wszystkie działki budowlane, które ustanowione były w planie z 2005 roku zajmujące połowę nieruchomości nr [...] nie zostały zawarte w obecnym planie Ksawerowa" jest dla organu niezrozumiałe, wobec powyższego nie można się do tego odnieść. Droga oznaczona w m.p.z.p. z 2005 r. jako KDW została przeprojektowana, w obecnie obowiązującym planie miejscowym oznaczona została symbolem 7KDW, zwężono jej szerokość z 12 m do 8 m. Natomiast Rada Gminy Ksawerów stanęła na stanowisku, że niezbędne jest pozostawienie tej alternatywnej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji na terenach 14MN/U i 15MN/U, pomimo zaprojektowania drogi wewnętrznej oznaczonej obecnie w m.p.z.p. symbolem 6KDW.
Dalej organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla spornych terenów wskazuje poprawną obsługę komunikacyjną odpowiednio w § 23 ust. 6 pkt 2 i tak dla terenu 14MN/U ustalona została obsługa komunikacyjna z drogi publicznej 2KD-L, oraz dróg wewnętrznych 6KDW i 7KDW, a dla terenu 15MN/U z drogi wewnętrznej 6KDW i 7KDW. Ustalenia te są zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
W ustaleniach m.p.z.p. nie opisano bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenów z drogi klasy głównej (1KD-G) ponieważ takie ustalenia naruszyłyby zgodność z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto zarządca drogi w swojej korespondencji negatywnie zaopiniował w piśmie z 14 listopada 2018 r. możliwość obsługi komunikacyjnej działki [...] bezpośrednim zjazdem z drogi klasy głównej. Obsługa terenów z drogi 6KDW została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec powyższego ta część zarzutu zawartego w skardze jest niezrozumiała. Podkreślono, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie regulują kwestii inżynierii ruchu, czyli którędy jaki samochód ma pojechać, tylko wskazują zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, co zostało w skarżonej uchwale wskazane poprawnie. Organ zwrócił uwagę, iż skarżąca nie jest właścicielem działek [...], [...] i [...]. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będącym przedmiotem skargi, w którym skarżąca podnosi brak wskazania drogi publicznej 1KD-G jako tej, z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenów, takie ustalenie naruszałoby zgodność z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie dróg publicznych, a ograniczenie takie, czyli brak wskazania w planie miejscowym, nie narusza prawa własności i jest możliwe do ustalenia. Poza tym plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy) - przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapewnia poprawną obsługę komunikacyjną, pozostawił alternatywną obsługę poprzez drogę wewnętrzną 7KDW.
W związku z powyższym, zdaniem organu skarga powinna zostać uznana za bezzasadną i jako taka oddalona.
Na rozprawie pełnomocnik D. L. sprecyzował, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, że natężenie ruchu zostanie przekierowane na drogę 7KDW, a ponadto z wyznaczenia w planie linii zabudowy, która obejmuje działkę skarżącej oraz "trójkąta widoczności" przy zjeździe z ul. [...] na ul. [...]. Skarżąca oświadczyła, że droga 7KDW nie istnieje fizycznie, a jest umiejscowiona tylko na rysunku na planie. Z drogi 6KDW istnieje tylko wjazd. Według wiedzy skarżącej w przypadku, gdyby w planie nie wytyczono drogi 7KDW i tak wszystkie działki miałyby dostęp do drogi publicznej.
Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego sprecyzował pierwszy zarzut skargi wskazując, że dotyczy on wszystkich zapisów w planie związanych z drogą 7KDW.
Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Łd 487/22 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 922/22 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Łd 487/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Odnosząc się do skargi Wojewody Łódzkiego wskazać należy, iż w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. przykładowo wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały, mimo stosownych uprawnień nie orzekł o jej nieważności. Wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g.
Odnosząc się natomiast do skargi D. L. wyjaśnić należy, iż skarga ta została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, mogła być na podstawie powyższego przepisu objęta skargą skierowaną do tutejszego sądu Dodatkowych uwag wymaga natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca pozostaje właścicielem działki nr [...] objętej skarżonym mpzp, zatem interes prawny skarżącej zawęża się w konsekwencji wyłącznie do wymienionej działki ewidencyjnej. Kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały odnieść można – w ramach tak nakreślonego interesu prawnego – jedynie do wskazanej działki [...]. Wskazując na regulacje uchwały, odnoszące się do wyznaczenia w planie linii zabudowy na działce skarżącej oraz przeznaczenia części tejże działki na "trójkąt widoczności" umiejscowiony przy zjeździe z ulicy [...] na ulicę [...], na nieruchomości skarżącej, w ocenie sądu skarżącą wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Takiego naruszenia sąd nie dopatrzył się w przypadku zarzutów skarżącej odnoszących się do drogi 7KDW, a to z tej przyczyny, że wspomniana droga wewnętrzna nie graniczy z nieruchomością skarżącej. Podnoszona przez skarżącą hipotetyczna okoliczność przekierowania natężenia ruchu na drogę 7KDW nie stanowi w ocenie sądu naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skoro jednak jak już wskazano skarżąca naruszenia swego interesu prawnego upatruje w ograniczeniu sposobu zagospodarowania wspomnianej działki ewidencyjnej (linia zabudowy oraz "trójkąt widoczności"), co w jej ocenie prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, a działka skarżącej położona jest w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a nadto kwestionowany akt ingeruje w sferę jej praw właścicielskich, to może zasadnie twierdzić, że ma w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga D. L. spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni ją dopuszczalną.
Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skarg wyjaśnić trzeba, że przepisy u.p.z.p. określają rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje jednocześnie, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.
W ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Wojewody procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404). W szczególności po podjęciu 19 kwietnia 2017 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Ksawerów, gminie Ksawerów w rejonie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], Wójt Gminy Ksawerów zamieścił w tym zakresie ogłoszenie w prasie i dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu oraz stosowne informacje opublikował na stronie BIP. Następnie wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, najpierw 13 lutego 2018 r., a następnie (w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu) 26 października 2023 r., informując jednocześnie o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane. W trakcie wyłożenia planu została przeprowadzona dyskusja publiczna nad zawartością ustaleń planu, a uwagi do wyłożonego projektu zostały rozstrzygnięte przez Wójta Gminy Ksawerów, w tym także uwagi skarżącej D. L. oraz G. A., którego skarga poprzedziła skargę Wojewody. Uwzględniając powyższe, w ocenie sądu, zachowane zostały wymogi procedowania określone w art. 17 i następnych u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym § 12).
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu Wojewody, dotyczącego naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnić należy, iż sąd nie podziela stanowiska, że podjęcie 11 sierpnia 2021 r. uchwały zmieniającej uchwałę intencyjną Rady Gminy Ksawerów z 19 kwietnia 2017 r. spowodowało konieczność powtórzenia całej procedury planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przystąpiono do sporządzenia projektu planu dla obszaru wyznaczonego ulicami: [...], [...], [...], [...], i że już po wyłożeniu planu i zgłoszeniu doń uwag (wniosków) podjęta została przez Rade Gminy wskazana wyżej uchwała zmieniająca, która dopuściła sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyznaczonego ww. ulicami. Podkreślić należy, że określone w uchwale 19 kwietnia 2017 r. granice "zewnętrzne" obszaru objętego projektem nie uległy zmianie, co wynika z uchwały zmieniającej oraz załącznika do tej uchwały. Ponadto jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, w toku prowadzonych prac planistycznych wystąpiono do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 19,9816 ha użytków rolnych II i III klasy bonitacyjnej, które w przedmiotowym m.p.z.p. planowano przeznaczyć pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, tereny zabudowy usługowej, tereny usług publicznych, tereny obiektów, składów i magazynów oraz usług, terenów zieleni urządzonej oraz tereny dróg publicznych i wewnętrznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi wskazał, że według przeprowadzonych analiz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], powstała już zabudowa nierolnicza, co oznacza że grunty w tych częściach straciły charakter gruntów rolnych. W konsekwencji, mając na uwadze rozbieżne stanowiska w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (zdaniem Wójta stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie potwierdzają informacje figurujące w ewidencji gruntów i budynków), organ planistyczny podjął, decyzję, iż należy omawiane działki wyłączyć z procedury planistycznej z uwagi na brak zgody na przeznaczenie nierolnicze ww. działek. Skutkiem powyższego była uchwała Rady Gminy Ksawerów z 11 sierpnia 2021 r., na mocy której z obszaru opracowania zostały wyłączone działki, co do których MRiRW zgłaszał swoje zastrzeżenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, które nie są kwestionowane oraz to, że ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 20 lipca 2021 r. wyrażono zgodę na przeznaczenie 18,5450 ha (z wnioskowanych 19,9816 ha) gruntów rolnych na cele nierolnicze sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że w świetle przepisu art. 17 ust. 1 u.p.z.p. nie było potrzeby ogłaszania o podjęciu uchwały zmieniającej. Zasadnie przyjął organ, że skoro wnioski zebrane do 16 marca 2018 r. dotyczyły obszaru większego niż obszar po podjęciu uchwały zmieniającej, to każdy zainteresowany mógł składać wnioski do planu miejscowego dla obszaru zarówno objętego uchwałą z 11 sierpnia 2021 r. jak i obszaru większego. Nie bez znaczenia jest także to, że już po podjęciu uchwały z 11 sierpnia 2021 r. procedura planistyczna została w niezbędnym zakresie powtórzona, na co jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zezwala tryb przewidziany art. 17 ust. 9 u.p.z.p. W myśl tego przepisu prawa Wójt wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po zmianie granic (zmniejszeniu) został przekazany do ponownego opiniowania i uzgodnienia organów i instytucji wymaganych przepisami u.p.z.p. i uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Następnie zgodnie z przepisem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. W dniu 26 października 2021 r. zostało opublikowane ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu w, które to wyłożenie odbyło się od 3 do 23 listopada 2021 r., dyskusja publiczna odbyła się 8 listopada 2021 r., a każdy z mieszkańców miał zagwarantowaną możliwość zapoznania się z aktem planistycznym w formie i zakresie takim, w jakim został później uchwalony przez radę gminy. Tym samym, zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy nie było potrzeby ponawiania całej procedury planistycznej jedynie z uwagi na brak ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić przy tym należy, że wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17, nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności
Wobec powyższego w ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło istotne naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., a więc istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Jak już wskazano z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i cała procedura związana z udziałem społeczeństwa miała miejsce po podjęciu uchwały zmniejszającej teren objęty planem. Niewątpliwie więc zarówno osoby bezpośrednio zainteresowane procedowaniem planu, jak i cała społeczność lokalna miała możliwość zarówno zapoznania się z procedowaną materią, jak i składania uwag. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że zarówno D. L., jak i G. A. zgłosili uwagi do planu także po podjęciu uchwały zmieniającej (w grudniu 2021 r.), które nie zostały uwzględnione przez organ planistyczny. Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu (por. przykładowo wyroki NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1444/18; z 26 maja 2020 r., II OSK 2626/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło zmiany w planie, skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, gdyż ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury nie były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu.
Słuszne natomiast okazały się zarzuty Wojewody, koncentrujące się wokół nadużycia przez organ władztwa planistycznego, przejawiającego się w dowolności zawartych w m.p.z.p. regulacji związanych z drogą 7KDW.
Wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – u.p.z.p.) kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14 – orzezcenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., II OSK 224/17). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do realiów rozpoznawanej sprawy sąd podziela stanowisko Wojewody, że droga wewnętrzna o symbolu 7KDW nie jest niezbędna do zabezpieczenia interesu publicznego. Zasadnie wskazał Wojewoda, że wyznaczając tę drogę Rada Gminy Ksawerów naruszyła zasadę proporcjonalności, nadmiernie ingerując w prawo własności G. A., właściciela działek [...] i [...], chronione przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nie uzasadniając jednocześnie takiej decyzji, przewidzianymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wytycznymi racjonalnego planowania.
W ocenie sądu Rada Gminy Ksawerów nie wykazała jakie wartości uzasadniają przyjętą ingerencję w prawo własności i nie uzasadniła niezbędności zakresu tej ingerencji. Wyznaczenie drogi wewnętrznej o symbolu 7KDW w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zbędne z tego powodu, że wszystkie działki, których obsługę komunikacyjną miała by zapewniać ta droga, posiadają dostęp do innych dróg. Ani z materiałów planistycznych, ani z treści zaskarżonej uchwały, ani z wyjaśnień organu planistycznego nie wynikają przyczyny, dla których Rada Gminy uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak ingerujących w prawo własności właściciela wspomnianych wyżej działek. Projektowana droga wewnętrzna o symbolu 7KDW (biegnąca w dużej części przez działki [...] i [...]) stanowi obsługę komunikacyjną dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 9MN oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową o symbolach 9MN/U, 14MN/U i 15MN/U. Wszystkie działki zlokalizowane na terenie o symbolu 9MN posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi klasy dojazdowej o symbolu 5KD-D (ulicy [...]) oraz drogi publicznej klasy lokalnej o symbolu 2KD-L (ulicy [...]). Działki znajdujące się na terenie o symbolu 9MN/U posiadają bezpośredni dostęp do ww. drogi o symbolu 5KD-D oraz do drogi publicznej klasy głównej o symbolu 1KD-G (ul. [...]), a dodatkowo do spornej drogi o symbolu 7KDW. Teren o symbolu 15 MN/U ma bezpośredni dostęp do drogi o symbolu 1KD-G, a dodatkowo do terenów dróg wewnętrznych o symbolach 6KDW i 7KDW. Natomiast bezpośrednią obsługę komunikacyjną dla działek położonych na terenie o symbolu 14MN/U stanowi ww. droga o symbolu 2KDL, a dodatkowo ww. drogi o symbolach 6 KDW i 7KDW. Wobec tego słuszne jest stanowisko Wojewody, że organ planistyczny nie przedstawił żadnego argumentu, który mógłby stanowić o konieczności przeznaczenia działek [...] i [...] pod drogę 7KDW. Nie wykazał konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to też w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie. W ocenie sądu za takowe nie mogą być uznane wyjaśnienia organu, że wyznaczenie drogi 7KDW na ww. działkach stanowi kontynuację polityki przestrzennej gminy wyrażonej w planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z 20 października 2005 r., gdzie na działce 2086 ustalona była droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW, a na działce 2080 droga publiczna oznaczona symbolem KDD68. Sam fakt, że w poprzednim planie w tym samym miejscu wyznaczona była droga nie świadczy o kontynuacji polityki planistycznej gminy. W poprzednim planie inaczej rozwiązana była kwestia obsługi komunikacyjnej okolicznych działek, choćby z tego powodu, że nie przewidziano w nim drogi 6KDW (w obecnym kształcie), która aktualnie łączy się z drogą 1KD-G (ul. [...]), a nadto żadna z planowanych dróg 7KDW i 6KDW do dzisiaj fizycznie nie istnieje. Nie było zatem przeszkód by w sytuacji wyznaczenia w obecnym planie drogi 6KDW, która łączy się z ulicą [...] całkowicie zrezygnować ze spornej drogi 7KDW. Także wyjaśnienia organu, co do konieczności pozostawienia alternatywnej obsługi komunikacyjnej dla planowanej na terenach 14MN/U i 15MN/U, co wynikać ma z treści negatywnej opinii Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, dotyczącej możliwości obsługi komunikacyjnej działki [...], jak i sama opinia Zarządu Dróg nie uzasadniają wyznaczenia w planie drogi 7KDW. Tereny 14MN/U i 15MN/U posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę 6KDW oraz drogę 2KD-L (ul, [...]). Przesłany natomiast (pismem z 22 października 2018 r.) do uzgodnienia wyrys planu, negatywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich przewidywał lokalizację drogi 6KDW, która mimo tej negatywnej opinii została ostatecznie uwzględniona w planie. Powodem rozwiązania komunikacyjnego w postaci drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 6KDW, zakończonej zjazdem w kierunku drogi wojewódzkiej [...] była informacja od współwłaściciela działek [...] i [...], o uzyskanym w 2018 r. indywidualnym uzgodnieniu zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, który na dzień dzisiejszy już istnieje. W ocenie sądu, wobec takiej chronologii zdarzeń powoływanie się na okoliczność negatywnej opinii Zarządu Dróg z roku 2018, odnoszącej się do rozwiązania komunikacyjnego, które ostatecznie zostało uwzględnione w uchwalonym m.p.z.p. (w planie przewidziano drogę 6KDW w kształcie negatywnie zaopiniowanym w 2018 r. ze względów wskazanych powyżej) nie uzasadnia pozostawienia alternatywnej obsługi komunikacyjnej w postaci drogi 7KDW. Także wskazywane w piśmie procesowym z 14 lutego 2023 r. wyjaśnienia organu, że działki [...] i [...], mimo tego, że bezpośrednio graniczą z działką drogową [...] nie posiadają bezpośredniego dostępu do tej drogi ze względu na brak zjazdów uznać trzeba za niewystarczające. Działka [...] przylega zarówno do dróg 6KDW oraz 7KDW, jak i drogi 1KD-G, zaś działka [...] przylega do dróg 6KDW i 1KD-G, przy czym nie graniczy z drogą 7KDW. Działki te posiadają zatem dostęp do innych dróg niż sporna 7KDW.
Dodać ponadto należy, że droga oznaczona symbolem 7KDW nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). To z kolei oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z tych względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć zarzutu, że ograniczenie prawa własności wykraczało poza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wobec powyższego sąd stwierdza, że na skutek uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działek [...] i [...] (na tej działce znajduje się budynek co wynika z rysunku planu), należących do G. A., a zatem nie budzi wątpliwości, że wskutek zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z tych nieruchomości. Zważywszy na funkcje jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z tych nieruchomości uznać należało, że Rada Gminy Ksawerów, uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej działek, przeznaczonych pod drogę wewnętrzną 7KDW przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., albowiem ingerencja w prawo własności, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona. Tym samym naruszyła powołaną wyżej konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W konsekwencji dopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 7KDW.
Przechodząc do skargi D. L. jeszcze raz wskazać należy, że skarżąca pozostaje właścicielem działki [...] zatem kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały odnieść można jedynie do wskazanej działki [...]. Zdaniem sądu skarżąca nie wskazała związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą przez organ uchwałą odnośnie regulacji planu dotyczących drogi 7KDW. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, związane z natężeniem ruchu skorelować można jedynie z interesem faktycznym przejawiającym się w sprzeciwie wobec lokalizacji tej ze drogi wewnętrznej. Podane przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają uznania, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu części uchwały odnoszącej się do drogi 7KDW, mimo, że jej zarzuty są zbieżne z przedstawionymi wyżej zarzutami podnoszonymi przez Wojewodę Łódzkiego. Sporna uchwała w zakresie drogi 7KDW dotyczy działek, które nie są własnością skarżącej, brak więc było interesu prawnego po stronie skarżącej do zaskarżenia uchwały w tym zakresie. Wspomniana droga wewnętrzna nie graniczy z nieruchomością skarżącej, a hipotetyczna okoliczność przekierowania natężenia ruchu na drogę 7KDW nie stanowi w ocenie sądu naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g.
Natomiast wskazywane w skardze regulacje uchwały, odnoszące się do wyznaczenia w planie linii zabudowy na działce skarżącej oraz przeznaczenia części nieruchomości skarżącej na "trójkąt widoczności" świadczą o naruszeniu jej interesu prawnego, poprzez ograniczenie sposobu zagospodarowania należącej do niej działki ewidencyjnej. Skarżąca przy tym kwestionuje jedynie sam fakt wyznaczenia linii zabudowy oraz "trójkąta widoczności" na swojej działce, co w jej ocenie ogranicza możliwość jej zagospodarowania.
Odnosząc się do tychże zarzutów wskazać należy, iż w § 3 pkt 6 uchwały ustalono, że przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię, która nie zostanie przekroczona przez elewacje projektowanych budynków od strony określonej w planie miejscowym po zewnętrznym obrysie ściany projektowanego budynku, przy czym powyższa zasada nie dotyczy: urządzeń infrastruktury technicznej (a), ocieplenia (b), części budynku, które w całości znajdują się pod ziemią (c), takich części budynku wystających przed elewację jak: balkony, wykusze, zadaszenia, elementy dachu, pod warunkiem, że nie przekroczą określonej w planie linii zabudowy o więcej niż 1,5 m (d). W § 4 ust. 1 pkt 3 wskazano, że oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu w tym dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy. Regulację tę uzupełnia treść § 7 pkt 1 uchwały, w myśl którego na obszarze objętym planem obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy określona jak na rysunku planu.
Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, a także linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wprowadzenie w planie miejscowym zapisu ustalającego przebieg linii zabudowy jest zatem obligatoryjne. Podobnie zgodnie z treścią § 4 pkt 7 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a nadto część graficzna projektu planu miejscowego zawiera linie zabudowy (§ 7 ust. 1 pkt 9). Zaskarżona uchwała jak wskazano przewidziała ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Podkreślić zatem należy, że linie zabudowy są jednym z tych parametrów zabudowy przy pomocy, których w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest więc obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Natomiast przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Zaznaczyć przy tym wypada, że w treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc, w ramach przyznanego mu ustawą władztwa, pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W odniesieniu do działek przylegających do dróg znajduje to uzasadnienie nie tylko w zasadach kształtowania ładu przestrzennego ale i w treści art. 43 ustawy o drogach publicznych.
Kierując się powyższym sąd zauważa, że w analizowanym planie dla nieruchomości skarżącej wyznaczono linię zabudowy jako obowiązującą dla działek graniczących z drogami 5-KD-D oraz 1 KD-G (ul. [...] i ul. [...]) Linia ta stanowi perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, i pełni funkcję porządkującą oraz ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Takie jej określenie, z uwzględnieniem działki skarżącej, nie stanowi zdaniem sądu, naruszenia władztwa planistycznego. Wskazanie obowiązującej linii zabudowy na działce skarżącej oznacza jedynie tyle, że kształtując/planując zabudowę na tej nieruchomości inwestor obowiązany jest uczynić to z poszanowaniem określonej obowiązującej linii zabudowy. Należy przypomnieć w tym miejscu, że prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczenia linii zabudowy mieszczą się we wspomnianym już wyżej pojęciu władztwa planistycznego.
W ocenie sądu bezzasadne są również twierdzenia skarżącej, co do przekroczenia władztwa planistycznego, przez umieszczenie przy wyjeździe z ul. [...] na ul, [...] "trójkąta widoczności". Wyjaśnić należy, że wspomniane ograniczenie praw skarżącej, jako właścicielki działki [...] jest uzasadnione poprzez odwołanie do takich wartości, jak bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Faktem powszechnienie znanym jest bowiem to, że w przypadku skrzyżowań dróg utrzymanie ostrych narożników działek powoduje brak widoczności ruchu na drodze poprzecznej, a przez to liczne kolizje i wypadki. Zachowanie widoczności na skrzyżowaniach, czyli unikanie ograniczenia widoczności, jest w konsekwencji przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) Podkreślić przy tym należy, że warunkiem uzgodnienia projektu planu przez Zarząd Województwa Łódzkiego w zakresie układu komunikacyjnego była zgodność tegoż planu z wytycznymi wynikającymi ze wskazanego rozporządzenia. Przepisem, regulującym kwestię zjazdów publicznych to § 78 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 i powinien spełniać wymagania określone w § 78 ust. 2 rozporządzenia. W myśl wspomnianego § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, czy w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Z kolei stosownie do treści § 170 rozporządzenia na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2, regulującym warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach.
Wskazane regulacje prawne powodują konieczność ograniczenie praw skarżącej, jako właściciela działki [...]. Zapewnienie widoczności, jako ograniczenie wynikające z obowiązujących przepisów prawa jest zgodne z zasadą proporcjonalności, gdyż zostało zaplanowane tylko w takim zakresie, jaki jest rzeczywiście niezbędny. Tym samym organ także w tym zakresie nie przekroczył władztwa planistycznego.
Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 6 pkt 9, § 21 ust. 6 pkt 7, § 23 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, § 39 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 w części dotyczącej drogi oznaczonej symbolem 7KDW. W punkcie drugim orzekł o stwierdzeniu nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały, obrazującej wskazane ww. regulacjach planu ustalenia.
W pozostałej części oddalił skargę Wojewody Łódzkiego - punkt trzeci wyroku.
W punkcie czwartym orzekł o oddaleniu skargi D. L. w całości.
O kosztach postępowania, w punkcie piątym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
ABO