II SA/Łd 483/22

II SA/Łd 483/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 20 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2022 roku nr SKO.4103.74.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 31 marca 2021 roku, nr ASII.1431.27.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.4103.74.2022, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z 31 marca 2021 r., nr ASII.1431.27.2021, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Organ drugiej instancji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wyjaśnił, że Fundacja [...] 12 lutego 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kopii umowy nr [...] o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. z 9 grudnia 2020 r., zawartej pomiędzy Województwem [...] a [...] sp. z o.o., wraz z załącznikami.
Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 31 marca 2021 r. znak: ASII.1431.27.2021 odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie następujących fragmentów umowy PSC oraz załączników: załącznik nr 3 do umowy - w zakresie danych dotyczących pracy eksploatacyjnej w rozbiciu na konkretne relacje oraz miesięcznym i zestawień składów; załącznik nr 7 umowy - w zakresie wysokości kar umownych; załącznik nr 8 do umowy; załączniki nr 10a i 10b do umowy – w zakresie wartości kosztów i przychodów Operatora ogółem i w rozbiciu na miesiące i lata, wysokości stawki za pockm w ujęciu miesięcznym i rocznym, wysokości rekompensaty do 1 pockm w ujęciu miesięcznym i rocznym, rozsądnego zysku Operatora, wartości rekompensaty w ujęciu miesięcznym i wyników na działalności pomocniczej; załącznik nr 14 do umowy; załącznik nr 17 do umowy - w zakresie pkt 4, 5 i 6 oraz pkt 10.1.1., 10.1.2., 10.2.1. i 10.2.2.; załącznik nr 18 do umowy - w zakresie pkt 8 w kartach 1. i 3.
Marszałek Województwa [...] stwierdził, że ujawnienie części informacji zawartych w umowie ujawniłoby zindywidualizowane warunki, zasady i sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Zasady współpracy przy świadczeniu kolejowych usług w zakresie przewozów pasażerskich, będących przedmiotem umowy PSC, były objęte negocjacjami pomiędzy spółką a organizatorem, które stanowią wyraz wieloletniego doświadczenia [...] sp. z o.o. w prowadzeniu działalności gospodarczej na rzecz jednostek sektora publicznego. Ponadto ujawnienie proponowanych rozwiązań wskazanych w załącznikach do umowy umożliwiłoby konkurentom zapoznanie się z rozwiązaniami stanowiącymi wynik wieloletnich doświadczeń, indywidualnych rozwiązań (wynikających także z praktyki świadczenia usług użyteczności publicznej na rzecz wielu organizatorów), zdobytych przez spółkę w okresie jej dwudziestoletniej działalności, będących odzwierciedleniem autorskiej wiedzy spółki (know-how) w zakresie m.in. konstrukcji mechanizmu rekompensaty, ustalania rozsądnego zysku czy sposobu realizacji usług, co zapewnia zgodność wykonywanej umowy z przepisami prawa unijnego oraz krajowego, z uwzględnieniem interesów przewoźnika i organizatora. Takie działanie mogłoby spowodować szkodę po stronie wykonawcy i doprowadzić do uzyskania przez konkurencję przewagi na rynku lub ograniczenie takiej przewagi po stronie wykonawcy. Wobec powyższego, informacje zawarte w fragmentach umowy PSC oraz części załączników, które objęte są "tajemnicą przedsiębiorstwa" mają nie tylko charakter techniczny i organizacyjny, lecz również wymierną wartość gospodarczą.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła fundacja [...] z siedzibą w W. i zarzuciła jej naruszenie:
1. art. 11 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;
2. art. 7 k.p.a., poprzez pobieżną analizę zasadności argumentów wskazanych przez [...] sp. z o.o., a zaaprobowanych przez organ i stanowiących element uzasadnienia skarżonej decyzji;
3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji, pomimo tego, że z decyzji z 31 marca 2021 r., sygnatura: ASII.1431.27.2021 wynika, że odmowa udostępnienia dotyczy jej części;
4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), powoływanej dalej jako: "u.z.n.k.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;
5. art. 5 ust. 3 u.z.n.k., poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w pierwszej kolejności stwierdziło, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które decyzją z dnia 5 maja 2021 r. znak: SKO.4103.199.2021 utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 31 marca 2021r. znak: ASII. 1431.27.2021. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt: II SA/Łd 542/21, uchylił ww. decyzję organu II instancji stwierdzając, że organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstancyjnego bez możliwości weryfikacji podjętej przez marszałka decyzji, gdyż dokumenty przedstawione organowi odwoławczemu były całkowicie zaczernione a więc nieczytelne, ich treść znał tylko Marszałek Województwa [...] i druga strona umowy.
Mając na względzie powyższy wyrok, organ zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o przekazanie kompletnej umowy nr [...] o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. z dnia 9 grudnia 2020 r., zawartej pomiędzy Województwem [...] a [...] sp. z o.o. W dniu 18 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęła kompletna umowa.
Następnie Kolegium powołując się na treść art. 2, art. 5 u.d.i.p. wskazało, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem ustawodawca przewidział sytuację, w których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Nie jest spornym, iż tajemnica przedsiębiorstwa jest jedną z okoliczności ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W u.d.i.p. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia można traktować jako synonimy. Organ stwierdził, że z analizy przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: 1) wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą, 2) przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, 3) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.
Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.
Następnie organ, powołując się na treść art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 1129 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.z.p.", stwierdził, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także dokumenty, które służą do realizacji sprawy publicznej. Do tej kategorii zalicza się również umowy zawierane przez podmioty publiczne i finansowane ze środków publicznych.
Dalej Kolegium wskazało, że Marszałek Województwa [...] wskazał, że wnioskowana informacja – w odniesieniu do poszczególnych jej paragrafów, do których odnosi się zaskarżona decyzja – stanowi informację techniczną i organizacyjną oraz inną posiadającą wartość gospodarczą np. cenę (dokonaną przez organ I instancji analizę w tym zakresie Kolegium w pełni akceptuje czyniąc ją własnym stanowiskiem w sprawie); przedsiębiorca tj. [...] sp. z o.o. podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, czego wyrazem są odpowiednie klauzule w treści przedmiotowej umowy; wnioskowana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po zapoznaniu się z kompletną umową nr [...] o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. z dnia 9 grudnia 2020 r., zawartą pomiędzy Województwem [...] a [...] sp. z o.o. oraz dokonanej wnikliwej analizie w powyższym zakresie stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy mają miejsce wszystkie wymienione powyżej trzy przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).
Odnosząc się do sformułowanych przez Fundację zarzutów, organ stwierdził, że są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom, organ pierwszej instancji nie poprzestał na wyrażonym przez [...] sp. z o.o. stanowisku, że wnioskowana informacja jest tajemnicą przedsiębiorcy, lecz dokonał analizy wymienionych powyżej trzech przesłanek skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa). Podniesiony zarzut, że organ pierwszej instancji zaaprobował stanowisko [...] sp. z o.o., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żądnym stopniu nie stanowi samo w sobie o naruszeniu jakiejkolwiek normy prawnej a w szczególności art. 107 § 3, czy też art. 7 k.p.a. Istotnym jest, że organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji. Prawo dostępu do informacji, choć znajduje umocowanie konstytucyjne, nie jest prawem absolutnym, ani nawet prawem podstawowym korzystającym z najwyższej ochrony. Jest to prawo obywatelskie, demokratyczne, ale nie będące prawem człowieka, tak jak prawa do równości i ochrony godności, które mogłyby zostać naruszone przez zbyt szerokie udostępnienie przedmiotowej informacji. Ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Fundacja [...] z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte, tj. na dane zawarte w umowie na wykonywanie kolejowych przewozów oraz w załącznikach do tej umowy, podczas gdy informacje zawarte w ww. umowie nie stanowią informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą;
2. art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne podczas gdy nie można ograniczać dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji;
3. art. 11 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;
4. art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji, podczas gdy organ administracji publicznej powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, w szczególności powinien uzasadnić dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o:
1. uchylenie decyzji organów obu instancji;
2. zasądzenie na rzecz Fundacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej w pierwszej kolejności stwierdził, że umowa na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawarta 9 grudnia 2020 r. pomiędzy samorządem województwa [...] a [...] sp. z o.o. dotyczy świadczenia usług o charakterze publicznym, została zawarta z podmiotem publicznym i odpłatność za świadczone usługi pochodzi ze środków publicznych. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest nadrzędna w stosunku do tajemnicy przedsiębiorcy. Co do zasady treść umów, którymi wiążą się podmioty publiczne z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej zaś - gdy chodzi o przepływ środków publicznych. Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie (...) [organy] wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w swojej decyzji nie pokusiło się o własną ocenę czy wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, tylko oparło się w tym zakresie bezpośrednio na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Z decyzji nie wynika, aby przeprowadzono ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji. Nie wynika z niej również, iż utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Organ drugiej instancji podtrzymał zdanie wyrażone przez Marszałka, formułując jedynie lakoniczne stwierdzenia, że zgromadzone w załącznikach do umowy informacje mają charakter informacji technicznej, technologicznej i organizacyjnej, nie czyniąc jednak własnych ustaleń w tej sprawie, co potwierdza, że SKO nie zapoznało się z materiałem zgromadzonym w sprawie, w tym z dokumentacją objętą tajemnicą przedsiębiorcy, zaś jego działania ograniczyły się do pozyskania od Marszałka Województwa [...] pełnej treści umowy wraz z załącznikami.
Następnie pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. SKO nie pokusiło się o takie indywidualne analizy, skupiając się w głównej mierze na przywołaniu przepisów prawa, czy orzecznictwa. Ponadto przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Zdaniem pełnomocnika uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia. Wbrew zobowiązaniu Wojewódzkiego Sądu w Łodzi, organ nie rozpatrzył ponownie sprawy, tylko bez przedstawienia jakiekolwiek dodatkowej argumentacji orzekł, że informacja w postaci załączników do umowy o świadczenie usług publicznych, tj. kolejowych przewozów pasażerskich, nie może być udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie wyjaśniając przy tym precyzyjnie i szczegółowo dlaczego uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Fundacji organ nie wykazał w sposób dostateczny, na czym polegać ma wartość gospodarcza informacji, które objęto tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto nie wskazał on na związek przyczynowy pomiędzy treścią utajnionych informacji a istotnym interesem przedsiębiorcy. Bez wykazania tego rodzaju potencjalnego związku pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, czy wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy.
Wskazano także, że działanie organu jest też sprzeczne z istotą administracyjnego toku postępowania, który to polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.
Następnie pełnomocnik skarżącej Fundacji stwierdził, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej powołano się na konkurencyjność, co w niniejszym stanie faktycznym, nie znajduje uzasadnienia. Fundacja działa dla dobra sektora kolejowego, m.in. poprzez: poszerzanie możliwości i wspieranie rozwoju transportu kolejowego, tworzenie sprzyjających warunków dla rozwoju polityki na rzecz kolei, poprawę wizerunku polskiego rynku kolejowego. Natomiast celem jej działania nie jest świadczenie usług przewozowych, w związku z tym pozyskane w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej dane nie będą wykorzystywane w innym celu poza przewidzianym w statucie Fundacji i nie zagrażają konkurencyjności Spółki, a także nie mają wartości gospodarczej. Skarżąca Fundacja nie chce i też nie ma zamiaru posiąść wiedzy na temat struktury organizacyjnej, technologii, aby następnie wykorzystać ją do stworzenia atrakcyjniejszej oferty przewozowej. Celem ubiegania się przez Fundację o informację publiczną są względy związane z dobrem publicznym i kontrolą wydatkowania środków publicznych na cele transportowe, czy troska o poprawę finansów państwa, a nie zaspakajanie prywatnych potrzeb. Tylko udostępnienie przez organ umowy wraz załącznikami zapewni transparentność i umożliwi poprawną weryfikację czy zadanie publiczne w postaci organizacji przewozów kolejowych zostało przeprowadzone w sposób poprawny i efektywny.
Brak jest uniwersalnego katalogu informacji, które należałoby uznawać w każdej sytuacji za tajemnicę każdego przedsiębiorcy. Określone informacje mogą być tajemnicą w odniesieniu do jednego przedsiębiorcy i nie mieć takiego charakteru w odniesieniu do innego przedsiębiorcy. Stąd też obowiązkiem sądu jest poczynienie na ten temat odpowiednich rozważań w treści uzasadnienia. Organ nie dokonał wyjaśnienia i nie skonkretyzował dlaczego informacje zawarte w załącznikach do umowy z 9 grudnia 2020 r. na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich nie mogą być udostępnione Fundacji - jako organizacji pozarządowej realizującej swoje cele statutowe dla dobra publicznego.
Pełnomocnik Fundacji [...] wskazał jednocześnie, że część wojewódzkich organizatorów publicznego transportu zbiorowego zakwalifikowała umowę na wykonywanie przewozów kolejowych jako informację publiczną i zamieściła ją w Biuletynie Informacji Publicznej. Trudno tym samym twierdzić, że umowa zawarta z władzami jednego województwa, zawierająca podobne postanowienia, miałaby zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy z innymi województwami są powszechnie dostępne. Także inni wojewódzcy organizatorzy transportu zbiorowego, do których Fundacja zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umowy na wykonywanie kolejowych przewozów nie czynili problemów w tym zakresie.
Strona skarżąca podniosła również, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy, opierając się jedynie na subiektywnej ocenie dokonanej w tym zakresie przez spółkę. Przy powoływaniu się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wystarczające samo oparcie się jedynie na oświadczeniu Spółki. Zdaniem strony skarżącej występowanie przez organ z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji wynikających z treści zawartej umowy, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności. Ponadto jest szereg informacji o działalności przedsiębiorstwa, które posiadają wartość gospodarczą, a jednocześnie są jawne i dostępne, bowiem zawarte chociażby w sprawozdaniach finansowych składanych rokrocznie do Krajowego Rejestru Sądowego.
Brak precyzyjnego wyjaśnienia i generalne odniesienie do okoliczności sprawy wskazują, że przytoczone motywy oraz sporządzone uzasadnienia nie są wyczerpujące ani przekonywujące, a dodatkowo dążą do poszerzenia zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa na okoliczności nią nieobjęte. W ocenie Fundacji, decyzja narusza nie tylko przepisy materialne, ale i procesowe, albowiem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji przez Kolegium jest dokonana w sposób nieprzekonujący i niewyjaśniający, dlaczego informacja musi podlegać ochronie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. jest decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 31 marca 2021 r., nr ASII.1431.27.2021, o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p., utrzymana w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dnia z 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.4103.74.2022,
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z: 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2916/15, 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18).
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
Przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej przewidują jednak pewne wyjątki – ograniczenia prawa do informacji publicznej i takim przepisem jest art. 5 ustawy:
Art. 5. 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
1a. (utracił moc).
2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.
3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
Podnoszone w sprawie przez organ ograniczenia z powołaniem się na ust. 2 art. 5 ustawy, co do zasady mogą krańcowo doprowadzić do całkowitej albo co najmniej częściowej odmowy udzielenia informacji publicznej np. przez anonimizację czy też utajnienie pewnych fragmentów żądanych informacji publicznych.
W sprawie jest poza sporem, ze oczekiwane przez Skarżącego informacje mają walor informacji publicznej. Odmowa ich udzielenia jest oparta na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej.
Stanowiska zajmowane w sprawie przez obie strony postępowania są prawidłowe zgodne z przepisami prawa oraz z orzecznictwem i poglądami doktryny i paradoksalnie każda ze stron ma rację, ale tylko wtedy gdy rozważamy te stanowiska teoretycznie.
Wniosek o udzielenie żądanej informacji publicznej był już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd w sprawie w sprawie o sygn.. akt II SA/Łd 542/21, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W motywach Sąd wskazał, że zgormadzony w sprawie materiał dowodowy i poddany ocenie organu odwoławczego jak i Sądu jest niekompletny poprzez swe utajnienie co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem się przesłanek art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Załączona do akt administracyjnych Umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. między Województwem [...] (Marszałkiem Województwa [...]) a [...] Sp. z o.o. zawiera zaczernione – całkowicie nieczytelne załączniki i fragmenty umowy. Tak więc treść załączników, których odmówiono udostępnienia znana była jedynie organowi pierwszej instancji jako zarazem stronie umowy z [...]. O ile Marszałek Województwa [...] był nie tylko formalnie ale i materialnie uprawniony do wyrażenia swego stanowiska w przedmiocie odmowy udostępnienia w określonym zakresie informacji publicznej, czego nawet nie jest w stanie zniweczyć procesowo konsultacja podjęta z [...], to już organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstancyjnego bez możliwości weryfikacji podjętej przez Marszałka decyzji. Tak naprawdę SKO nie wiedziało co kontroluje i o czym orzeka nie mając tekstu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie dokonało w istocie kontroli w toku instancji decyzji pierwszoinstancyjnej dopuszczając do naruszenia procedury co miało istotny wpływ na wynik prawy.
W konsekwencji wskazania Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązki organu sprowadzały się do oceny materiału dowodowego przez SKO po jego otrzymaniu od Marszałka Województwa w wersji obejmującej pełny tekst umowy wraz z złącznikami bez jakichkolwiek zaczernień czy wyłączenia oraz dokonanie oceny stosownie do reguł postępowania administracyjnego i uzasadnienia decyzji w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy był związany tym wskazaniem na mocy art. 153 p.p.s.a.. gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd dokonując oceny motywów jakimi kierowała się organ odwoławczy na gruncie przedstawionego stanu faktycznego, zobligowany był również do wyważenie dwóch sprzecznych interesów – interesu gospodarczego przedsiębiorcy / przedsiębiorstwa oraz interesu społecznego wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W sprawie należy rozważyć dwa aspekty. Po pierwsze czy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w zakresie wnioskowanej informacji publicznej, a po drugie czy organ II instancji zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w orzeczeniu II SA/Łd 542/21.
Rozważania należałoby rozpocząć od kwestii zastosowania się przez organ do wytycznych Sądu, bowiem będzie to rzutować na rozpatrzenie merytorycznej części żądania przedstawionego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Jedyne co w sprawie jest niesporne to to, że żądane informacje stanowią informację publiczną.
Organ II instancji co prawda wystąpił o przesłanie kompletnej umowy będącej przedmiotem wniosku i ją otrzymał, W decyzji przytoczył przepisy prawa, wyjaśnił definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przytoczył fragmenty orzecznictwa, ale odnosząc się do istoty sprawy, czyli informacji, której odmówiono udostępnienia, Kolegium przytoczyło niewielki fragment uzasadnienia organu I instancji i stwierdziło, że go "w pełni akceptuje – czyniąc własnym stanowiskiem w sprawie", a odnosząc się do zarzutów stwierdziło, że "są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie";
Należy zgodzić się ze skarżącym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w swojej decyzji nie pokusiło się o własną ocenę czy wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, tylko oparło się w tym zakresie bezpośrednio na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Z decyzji tej nie wynika, aby przeprowadzono ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji. Nie wynika z niej również, iż utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. W istocie organ drugiej instancji podtrzymał zdanie wyrażone przez Marszałka Województwa, formułując jedynie lakoniczne stwierdzenia, że zgromadzone w załącznikach do umowy informacje mają charakter informacji technicznej, technologicznej i organizacyjnej, nie czyniąc jednak własnych ustaleń w tej sprawie i co ważniejsze własnych rozważań zmierzających do wyważenia interesów – tego po stronie przedsiębiorcy / przedsiębiorstwa i prawa dostępu do informacji publicznej. Trudno nie zgodzić się ze skarżącym, że takie rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy może wskazywać na, że SKO nie zapoznało się z materiałem zgromadzonym w sprawie, w tym z dokumentacją objętą tajemnicą przedsiębiorcy, zaś jego działania ograniczyły się do pozyskania od Marszałka Województwa [...] pełnej treści umowy wraz z załącznikami.
W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (np. wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 3176/13, czy też z 27 października 2017 r. sygn.. akt I OSK 3176/15). W treści decyzji organu II instancji nie ma jakiejkolwiek własnej analizy dokonanej przez organ tych postanowień umowy, których ujawnienia odmówiono, pod kątem tego, czy w istocie informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ II instancji nie uzasadnił wyczerpująco, przekonująco i obiektywnie przyczyn odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, wobec powyższego nie sprostał podstawowym regułom postępowania administracyjnego – art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszając nadto obowiązek wynikający z treści art. 153 p.p.s.a. do czego był zobowiązany w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 542/21.
Mając powyższe na uwadze oraz wobec stwierdzonych naruszenń przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..