II SA/Łd 483/21

II SA/Łd 483/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 885/22 - Wyrok NSA z 2023-08-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 7 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., ustalającą, z wniosku P.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 55, działka nr ewidencyjny 288 oraz fragmenty działek drogowych nr 280/26 i 446/27, obręb [...].
Wspomnianą decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że obejmuje ona budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem wielostanowiskowym, budowę zjazdu oraz budowę urządzeń budowlanych - w tym między innymi: budowę/przebudowę przyłączy oraz instalacji zewnętrznych.
W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - rozporządzenie), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną organ pierwszej instancji ustalił następujące zasady zabudowy:
- nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. A oraz obowiązującą linię zabudowy od strony ul. C zgodnie z załącznikiem graficznym;
- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 288 - od 0,26 do 0,43;
- szerokość elewacji frontowej od 12,5 m do 17 m od strony ul. A,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu w przedziale od 6 m do 9 m;
- geometrie dachu, jako dach płaski, jednospadowy, o spadku głównych połaci od 0° do 10°;
- wysokości głównej kalenicy od 6 m do 10 m,
- kalenica (krawędź dachu) prostopadła lub równoległa do linii zabudowy.
W uzasadnieniu podjętej decyzji Prezydent wskazał, że P.B., wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przedstawił wnioskowane parametry inwestycji:
- powierzchnia zabudowy - 450 m2;
- szerokość elewacji frontowej - 17 m;
- wysokość elewacji frontowej 36 -43 m;
- geometria dachu: dach płaski, nachylenie połaci do 5°;
- wysokość kalenicy do 36 - 43 m.
Organ ustalił, że właścicielem terenu planowanej inwestycji (dz. nr 288 ) jest wnioskodawca, działki drogowej nr 280/26 - Gmina Ł. - władający ZDiT w Ł. oraz działki nr 446/27 - Skarb Państwa - władający ZDiT w Ł., teren działki nr 288 jest niezabudowany, porośnięty niską i wysoką zielenią, część działek drogowych nr 280/26 i 446/27, stanowią fragmenty urządzonych dróg: ul. A i ul. C.
Wyjaśnił też, że w przeprowadzonej analizie, zgodnej z rozporządzeniem, wykazano, że sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy (budynki wielorodzinne XI kondygnacyjne zlokalizowane są przy ul. A 39/48, C 9, D 19, niższe - ul. B 173,179). Nieruchomości, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Zatem warunek tzw. dobrego sąsiedztwa uznano za spełniony. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. A (droga gminna) projektowanym zjazdem. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono odpowiednie opinie gestorów sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej i ciepłowniczej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 288 jest opisana symbolem "Bp", działki nr 280/26 i 446/27, obręb [...], symbolem "dr", zatem brak jest konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zarząd Dróg i Transportu w Ł., pismem z 20 stycznia 2021 r., pozytywnie zaopiniował zaproponowaną obsługę komunikacyjną inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołał się inwestor wnosząc o jej uchylenie i ustalenie parametrów zgodnych z wnioskiem. Zarzucił naruszenie:
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z zm. - k.p.a.), poprzez wyprowadzenie z materiału zgromadzonego w sprawie wniosków z niego niewynikających, sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wysoce subiektywny i dowolny, z pominięciem przy orzekaniu istotnych okoliczności w tym w szczególności niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz nienadanie tym okolicznościom odpowiedniej wagi, iż wysokości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem, a w szczególności zlokalizowanych przy ul. A 39/48, C 9 i D 19, których wysokość zabudowy oscyluje w okolicy 28-33 metrów. a zatem istniejących warunków zabudowy w obszarze analizowanym, pozwalających na budowę obiektu zdecydowanie wyższego, niż wskazany w decyzji;
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji;
- § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, poprzez dokonanie analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu, a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodach z wnioskiem inwestora i niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego zabudowę wielokondygnacyjną;
- art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - u.p.z.p.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy w zakresie parametrów planowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując w mocy powyżej wskazaną decyzję podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, i wyjaśniło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, a inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skutkowało to ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Kolegium przypomniało, że odwołujący się kwestionuje decyzję Prezydenta jedynie w zakresie ustalonych parametrów wysokości i szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu - wnosząc o ich zmianę.: szerokość elewacji frontowej - 17m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu w przedziale od 36 - 43 m, geometria dachu - wysokość kalenicy od 36 - 43m;
Odnosząc się zatem do powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia działki 288 to niecałe 600 m2. Od ulicy C sąsiaduje z domkiem jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym, o wysokości kalenicy 7 m. Od strony ulicy A nr 64 sąsiaduje z budynkiem jednokondygnacyjnym, o wysokości kalenicy 4 m. Zatem budowa na takiej działce i w takim sąsiedztwie, budynku o wysokości 43 m nie powinna mieć miejsca, szczególnie biorąc pod uwagę planowany parking podziemny o powierzchni 700 m2. Zdaniem organu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zachowanie ładu przestrzennego i dlatego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być wyznaczona według zasady zapisanej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie zabudowa w obszarze analizowanym, ma wysokości bardzo zróżnicowane, bowiem występują tu różne typy zabudowy od mieszkaniowej jednorodzinnej przez wielorodzinną, zabudowę usługową, w tym wysoką. Załącznik do analizy zawiera szczegółowe zestawienie wysokości. Budynki w obszarze analizy posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 m do 33 m (średnio 5,6 m). Zabudowa wielorodzinna od 8 m do 33 m (średnia 23 m). Wnioskowana wysokość elewacji frontowej to 36 m - 43 m. Kolegium uznało wobec tego, że nie ma możliwości ustalenia wnioskowanych parametrów, pomimo tego, że z analizy wynika, że na obszarze analizowanym istnieją budynki wielorodzinne o wysokości 33 m. Jednak najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji nie pozwala na ustalenie takiej wartości a nawet wartości średniej dla budynków wielorodzinnych czyli 23 m. Organ dodał, że zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić i na skutek wzniesienia budynku znaczenie niższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też i wzniesienia budynku znacząco wyższego od budynków już usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Tym samym, według organu odwoławczego słusznym rozwiązaniem jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu w przedziale od 6 m do 9 m tj. w oparciu o średnią wysokość (5,6 m) zabudowy na działkach w analizowanym obszarze, do 9,0 m - w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowej budynku przy ul. C 179. Wskazane 9 metrów to największa wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze występująca na działkach o podobnej do wnioskowanej wielkości.
Organ odwoławczy dodał, że niezrozumiałe jest żądanie ustalenia szerokości elewacji frontowej 17 m, ponieważ z decyzji wynika, że do takiej właśnie szerokości inwestor może budować. Szerokość ustalono od strony ulicy A, zatem od strony ulicy C poza wskaźnikiem zabudowy, który determinuje powierzchnię obiektu, obowiązują przepisy techniczno-budowlane.
W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej, zabudowy.
W skardze P.B. zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w całości zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której zachodzą przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z uwzględnieniem żądania skarżącego;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: wyprowadzenie z materiału zgromadzonego w sprawie wniosków z niego niewynikających, sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wysoce subiektywny i dowolny, z pominięciem przy orzekaniu istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącego w tym, w szczególności niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz nienadanie tym okolicznościom odpowiedniej wagi, a mianowicie iż wysokości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem, a w szczególności zlokalizowanych przy ul. A 39/48, C 9 i D 19 oscylują w okolicy 28-33 metrów, a zatem istniejące warunki zabudowy w obszarze analizowanym pozwalają na budowę obiektu zdecydowanie wyższego, niż wskazana w decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami; pominięcie przy orzekaniu okoliczności w zakresie, w jakim skarżący zakwestionował ustaloną przez organ analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy przyjęty przez organ sposób wyliczenia średniej wysokości zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób budzący wątpliwości, co do rzetelności, obiektywności i poprawności przeprowadzonej przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaniechanie wnikliwości i logiczności uzasadnienia, wskazanie irrelewantnych z punktu widzenia niniejszej sprawy faktów, w oparciu o które organ wydał swe rozstrzygnięcie, co w konsekwencji mogło mieć przełożenie na wynik sprawy, w tym w szczególności odniesienie okoliczności sprawy niniejszej do inwestycji tj. Hotelu [...], biurowieca na Placu [...], czy wreszcie figury [...] w Ś., a przez to wzbudzenie u skarżącego przeświadczenia, że organ nienależycie (a raczej prześmiewczo) wyjaśnił stan sprawy, zebrał i przeanalizował zebrany w sprawie materiał, zwłaszcza w zakresie obszaru analizowanego i ustaleń analizy urbanistycznej - przede wszystkim opierające swe przekonanie o okoliczności pozostające bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania;
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji, a to z uwagi na pominięcie treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ winien był wziąć przy wydawaniu rozstrzygnięcia;
- § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu, tj. z pominięciem w wynikach analizy urbanistycznej szeregu zabudowań i ich parametrów (m.in. przy ul. A 39/48, C 9 i D 19), a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o parametry budynków uznaniowo ustalonych za priorytetowe (istotne) przez organ w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, przyjętych za punkty odniesienia dla wyznaczenia harmonii oraz ładu przestrzennego, zasadniczo o najniższej wysokości (m.in. przy ul. C 179), a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodnych z wnioskiem inwestora, i co istotne, niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną;
- art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy sprecyzowanym we wniosku z dnia 20 maja 2020 roku, w zakresie parametrów planowanej inwestycji.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. i zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, organy obu instancji dopuściły się daleko idącej dowolności w toku prowadzonej analizy, wyprowadzaniu z niej wniosków, a następnie na etapie subsumpcji. Punkt 4 wniosków analizy urbanistycznej wskazuje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 2 do 33 m. Zabudowa wielorodzinna od 8 do 33 m - średnia 23 m. Pomimo poczynienia takich ustaleń, w szczególności w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a takiej dotyczył wniosek, organ doprowadził do sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem, a także wynikami analizy konkluzji, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu winna mieścić się w przedziale jedynie od 6 do 9 m. Tym samym organ sam zaprzeczył swemu twierdzeniu, co do braku czytelności zabudowy, ustalając kategorycznie zaproponowane warunki zabudowy, odbiegające drastycznie od tych rzeczywiście istniejących na terenie obszaru analizowanego. Stanowisko to podtrzymał organ drugiej instancji. Powołując się na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia skarżący stwierdził, że nawet przy zastosowaniu granic minimalnych, w obszarze analizowanym w znacznej części zlokalizowane są obiekty budowlane stanowiące zabudowania mieszkaniowe wielorodzinne o wysokości oscylującej w granicach 28-33 m wysokości, przez co nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu. Nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja znajduje się na terenach mieszkaniowych, zabudowanych wielokondygnacyjnymi budynkami wielorodzinnymi. Po za tym skarżący powołał się rozstrzygnięcie zapadłe już w przedmiocie warunków zabudowy dla tej nieruchomości z 30 czerwca 2015 r., ustalające warunki zabudowy przy następujących parametrach: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: 30 m do 33 m. Wówczas nie budziło wątpliwości organu, że taka zabudowa jest dopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Pismem z 21 lipca 2021 r. wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Z kolei przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r., IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., II SA/Kr 649/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, a obszar analizy został prawidłowo wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki, wynoszącego 23 metry, czyli 69 metrów. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Poza sporem pozostaje również prawidłowość ustalenia przez organ takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji.
Jak wynika z analizy urbanistycznej w pobliżu działki inwestycyjnej, w obszarze analizowanym, znajdują się budynki o różnych wysokościach, co związane jest z bardzo zróżnicowaną zabudową na tym terenie. Ich wysokość waha się od 2 do 33 metrów, przy czym średnia wysokość to 5,6 m. Jeśli wziąć pod uwagę budynki wielorodzinne to wysokość elewacji mieści się w przedziale od 8 do 33 metrów, a średnia wysokość to 23 m.
Jak stanowi § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stosownie do § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17). Tym samym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy inaczej niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy.
W najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej znajduje się obszar zabudowy jednorodzinnej i jeden budynek zabudowy wielorodzinnej, o wysokości 9 metrów, zlokalizowany na działce 461, przy ul. C 179. Zabudowa wielorodzinna o wysokości 33 metrów znajduje się na nieruchomościach przy ul. D 19, A 39/45 i C 9, które to nieruchomości zlokalizowane są na skraju tegoż obszaru, podobnie jak budynek wielorodzinny przy ul. C 173 o wysokości 10 m. Pozostałe nieruchomości zabudowane są zabudową jednorodzinną, bądź usługową.
Wobec tego, w realiach rozpoznawanej sprawy słuszne jest stanowisko organów obu instancji, iż wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu należało ustalić w przedziale od 6 do 9 m tj. w oparciu o średnią wysokość (5,6 m) zabudowy na działkach w analizowanym obszarze, do 9,0 m - w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowej budynku przy ul. C 179. Tak ustalony wskaźnik w realiach sprawy porządkuje istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji. W przypadku gdy wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok przyjmuje się jej średnią wysokość na obszarze analizowanym, dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o wysokości nie przekraczającej 10 metrów, zaś po przeciwnej stronie ulicy C znajduje się budynek, którego wysokość elewacji frontowej to 9 metrów. Wskazane 9 metrów to największa wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze występująca na działkach o podobnej do wnioskowanej wielkości. Prawidłowo zatem cechy zabudowy, w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, przewidziano w odniesieniu do istniejącej w obszarze analizowanym wysokości budynku położnego na działce sąsiedniej.
Odnosząc się do większości zarzutów skargi, które koncentrują się wokół okoliczności pominięcia przy ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej parametrów zabudowań m.in. przy ul. A 39/48, C 9 i D 19 sąd uznał je za pozbawione podstaw. Wyjaśnić należy, że wnioskowany na poziomie od 36 do 43 metrów wskaźnik wielokrotnie przekracza średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, a także średni wskaźnik ustalony dla zabudowy wielorodzinnej. Skarżący domaga się ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie przekraczającym wysokość najwyższych budynków występujących na obszarze analizowanym, w oparciu o występujące w obszarze analizowanym zabudowania o wysokości 33 metrów. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 16 lutego 2018 r., II SA/Łd 872/17 "nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej wskazanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczają tak dalekiej swobody". Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 lutego 2021 r., II SA/Rz 980/20 i WSA w Krakowie w wyroku z 11 marca 2020 r,., II SA/Kr 446/19, a skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmienne orzeczenie i pominięcie treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., którą organ winien był wziąć przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazać należy, że nie jest ona przedmiotem postępowania objętego rozpoznawaną skargą. Jak wskazał organ decyzja ta została wydania dla innego terenu inwestycji, o powierzchni czterokrotnie większej. Nadto jak wynika z załączonej kopii tej decyzji teren objęty analizą wyznaczony został w promieniu 150 m. (przy szerokości frontu działki 50 m) zatem ponad dwukrotnie większym. Tym samym oczywistym jest, że wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej na większym obszarze mogły pozwalać na ustalenie innych parametrów inwestycji.
Wobec powyższego sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
dc