II SA/Łd 482/23

II SA/Łd 482/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 11, art. 15, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr 612/K/2022, znak MUK-KPK.5092/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. z dnia 15 czerwca 2022 roku, nr 1/2022 ; 2. zasądza od Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. na rzecz skarżącego P.J. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: MUK-KPK.50.92.2022, 612/K/2022 utrzymał w mocy decyzję nr 1/2022 Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. z dnia 15 czerwca 2022 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 kwietnia 2022 r. P.J. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: "1. Kopii dziennika korespondencji przychodzącej do MUK w Z. z okresu 27.01 - 02.02.2022r. (tak aby widoczna była lista korespondencji z datą i numerem dziennika) oraz kopii pism z tego okresu jakie wpłynęły do MUK Z.; 2. kopii korespondencji jaka wpłynęła do MUK Z., którym nadano numery w dzienniku korespondencji z zakresu porządkowego L dz. od numeru 360 do 375".
W dniu 28 kwietnia 2022 r. organ administracji poinformował skarżącego, że przygotowanie wymienionych kopii dziennika korespondencji przychodzącej do Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. wymaga dokonania anonimizacji w różnym zakresie oraz indywidualnie dla każdej pozycji. Anonimizacja wymaga dokonania szeregu czynności analitycznych. Rejestry zawierają bowiem między innymi takie dane jak: nazwa instytucji lub imię i nazwisko osoby kierującej pismo, adres, informację jakiej sprawy pismo dotyczy. Chcąc dokonać anonimizacji należy każdą pozycję rozpatrzyć indywidualnie, zbadać czy pozycja rejestru zawierająca opis korespondencji nie zawiera informacji, które mogłyby wskazać na prywatność osoby bądź tajemnicę przedsiębiorcy.
Przywołując treść art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji wyjaśnił, że Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. musiałyby specjalnie dla skarżącego wykonać znaczny nakład pracy, poświęcić znaczny czas i zaangażowanie pracowników, którzy musieliby przygotować wnioskowaną dokumentację kosztem pozostałych obowiązków służbowych. Wnioskowany rejestr korespondencji zawiera dane wrażliwe podlegające ochronie. Realizacja wniosku oznacza konieczność analizy każdej pozycji rejestru, co wymaga uwagi i wiedzy, jakie dane należy zanonimizować. Ponadto prawo do prywatności, ustanowione w art. 47 Konstytucji RP, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP.
Wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
Wobec powyższego organ poinformował skarżącego, że zestawienie w przedstawionej formie wiązałaby się z koniecznością analizy pod kątem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. posiadanych rejestrów korespondencji, co ma charakter przetworzenia informacji publicznej.
W związku z tym skarżący został poproszony o przedstawienie stosownego uzasadnienia w zakresie wykazania, że uzyskanie przedmiotowego zestawienia informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca udzielił odpowiedzi na pismo, wskazując, że w jego ocenie informacja objęta zakresem wniosku nie stanowi informacji przetworzonej, a informację prostą i w związku z tym nie będzie uzasadniał szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji i wezwał Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. do wydania decyzji odmownej w sprawie.
MUK w Z. nie znalazły przesłanek, dla których miałyby angażować środki osobowe i finansowe w sporządzenie wykazu. Organ wyjaśnił, że pracownicy realizują różne zadania i mają skrupulatnie zaplanowany czas na wykonywanie bieżących obowiązków. Pracodawca musiałby zlecić sporządzenie wykazu w godzinach nadliczbowych, ponieważ sporządzenie wykazu wiązałoby się z utworzeniem zestawienia z dokumentacji źródłowej. Następnie dokumenty musiałyby zostać poddane analizie, sprawdzeniu pozyskanych informacji. W części dotyczącej korespondencji kierowanej do MUK w Z. przez przedsiębiorców oraz osoby fizyczne, poddając indywidualnej analizie każdą pozycję, należy rozstrzygnąć czy dana sprawa ma charakter publiczny czy prywatny. Należy także zbadać, czy dane przedsiębiorcy wpisane do rejestru nie są danymi prywatnymi, czy np. nadawca nie wskazał adresu prywatnego, adresu pełnomocnika bądź innych danych stanowiących informacje prywatne. Dane te należy zweryfikować na podstawie źródeł, takich jak systemy ewidencji gospodarczej czy Krajowy Rejestr Sądowy. Organ zobowiązany jest dokładnie zbadać zawarte w rejestrze korespondencji dane, nie może bowiem udostępnić informacji prywatnych, które w jakikolwiek sposób pozwalałyby na identyfikację osób i zakłóciłyby korzystanie z pełnej autonomii informacyjnej ustawowo określonego kręgu osób. Należy zbadać, czy pozycja rejestru zawierająca opis korespondencji nie zawiera informacji, które mogłyby wskazywać na prywatność osoby bądź tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z powyższym, udostępnienie wnioskowanej informacji nie polega jedynie na prostej anonimizacji. Zebrane dane należy zestawić i opracować. Podkreślono, że nie istnieje zbiór wnioskowanych informacji, który umożliwiłby udostępnienie żądanych informacji publicznych jako informacji prostej. Na potrzeby wniosku jednostka musiałaby ją wytworzyć, analizując poszczególne pozycje rejestru. Udostępnienie informacji na wniosek, wymagałoby stworzenia zupełnie nowego opracowania, które nie byłoby tylko sumą informacji prostych. Stworzenie tego dokumentu miałoby nie tylko charakter techniczny, ale również intelektualny, wymagałoby zaangażowania odpowiednich zasobów w celu przeprowadzenia badania, dokonania stosownych czynności analitycznych, odpowiedniego zestawienia i zredagowania pojedynczych informacji, co w związku z czasochłonnością tych czynności zakłócałoby normalny tok działania jednostki, która nie posiada dużych zasobów ludzkich. W celu wytworzenia żądanych informacji tj. badania i analizy rejestru oraz dokonania jego opracowania, jednostka musiałaby wydelegować do tych czynności pracownika na okres kilku dni. Przygotowanie kopii i wydruków za okres wskazany we wniosku wiązałoby się z koniecznością dokonania stosownych analiz pod kątem wymienionych danych, co wiąże się ze zwiększonym nakładem pracy, poświęceniem znacznego czasu i zaangażowania intelektualnego pracowników MUK kosztem realizacji pozostałych obowiązków służbowych.
Jednocześnie organ dodał, że ustawodawca zastrzegł, że dostęp do informacji przetworzonej wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie można upatrywać istnienia takiego interesu publicznego ogólnie w prawie dostępu do informacji publicznej.
P.J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania MUK w Z. podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji nr 1/2022 Kierownika MUK w Z. z dnia 15 czerwca 2022 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.J. zarzucając naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych wraz z art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez podtrzymanie błędnego stanowiska, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i tym samym bezpodstawne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa człowieka do informacji;
2. art. 107 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji niezawierającej pouczenia ani uzasadnienia prawnego i faktycznego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wydobycie informacji o które wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. W sprzeczności bowiem z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Bezzasadne jest posługiwanie się kategorią "informacji przetworzonej", bowiem realizacja wniosku nie pociąga za sobą konieczności żadnej analizy ze strony organu.
W ramach decyzji organ nie przedstawił żadnej czynności, która miałaby charakter analityczny i twórczy, a byłaby wymagana do realizacji wniosku. Przede wszystkim przywoływana anonimizacja nie stanowi o przetworzeniu informacji, a jedynie o jej przekształceniu, szczególnie uwzględniwszy fakt, że dotyczy okresu zaledwie 7 dni. Także zbadanie czy przedmiotem wniosku nie są informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, bądź prywatnością osoby fizycznej, jest konieczne przy każdym, nawet najprostszym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podobnie jak choćby ustalenie, czy dana informacja jest faktycznie tą informacją, o którą zabiegał wnioskodawca. Nie sposób dociec z jakiej racji uznaje, że realizacja wniosku wymaga stworzenia jakiegokolwiek zestawienia. Przedmiotem wniosku jest wycinek informacji, którym organ już dysponuje, w formie w jakiej ewidencjonuje wnioskowaną informację. Nie istnieje potrzeba wprowadzania jakichkolwiek zmian ani wykonywania prac w wyniku której powstanie nowa jakościowo informacja. Tym samym należy stwierdzić, że wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej.
Ponadto skarżący stwierdził, że decyzja jest nieprawidłowa ze względów formalnych. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Tymczasem merytoryczna część decyzji zawiera wyłącznie wskazanie, że organ podtrzymuje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji. W żaden sposób nie odnosi się do argumentów skarżącego, nie zawiera wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ani podstawy prawnej ustaleń organu. Decyzja nie zawiera też żadnego pouczenia i nie wynika z niej w jaki sposób skarżący może dochodzić swoich praw w razie niezadowolenia z rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Organ podkreślił, że zgodnie z u.d.i.p. i aktualnym orzecznictwem sądowym brak wykazania w stosunku do informacji przetworzonej, że jej uzyskanie jest szczególne istotne dla interesu publicznego powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, co przesądza o niezasadności złożonej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwrócił się skarżący zaś organ nie zażądał w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach owej kontroli sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: MUK-KPK.50.92.2022, 612/K/2022, którą utrzymał w mocy, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, własną decyzję z dnia 15 czerwca 2022 r., nr 1/2022, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o odmowie udzielenia P. J. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2022 r. w zakresie: "1. Kopii dziennika korespondencji przychodzącej do MUK w Z. z okresu 27.01 - 02.02.2022r. (tak aby widoczna była lista korespondencji z datą i numerem dziennika) oraz kopii pism z tego okresu jakie wpłynęły do MUK Z.; 2. kopii korespondencji jaka wpłynęła do MUK Z., którym nadano numery w dzienniku korespondencji z zakresu porządkowego L dz. od numeru 360 do 375".
W kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącego informacji jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacja publiczną, a Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną której udostępnienie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Z poglądem tym nie zgadza się skarżący argumentując, że informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a jedynie prostej. W jego ocenie organ bezpodstawnie i w sposób nieproporcjonalny ograniczył jego prawo do informacji.
Niezależnie od merytorycznego zbadania prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności niezbędnym staje się wskazanie, że zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Regulacja u.d.i.p. jest materią niejako "wolną" od przepisów procedury administracyjnej. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, odmawia tego w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej organ wydaje decyzję stosując w tym zakresie przepisy k.p.a. z pewnymi zastrzeżeniami, tj. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1); uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2) (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku wydawania decyzji przez podmioty niebędące organami władzy publicznej na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio.
Odpowiednie stosowanie może przybierać różną postać. Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Trzecia grupa to przypadki, gdy określony zakres normy stosowanej odpowiednio nie znajduje zastosowania w ogóle do drugiego zakresu odniesienia (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie przepisy k.p.a. należy zastosować wprost z zastrzeżeniem wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5).
Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania wybranej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, CBOSA). W przypadku decyzji, niezależnie od instancji (pierwszej, czy drugiej), z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, CBOSA). Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21, CBOSA).
Jednocześnie wskazać należy, że uzasadnienie, zarówno faktyczne jak i prawne, sporządzone w prawidłowej formie jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z jego treścą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozwiązania na grunt przedmiotowej sprawy należy kategorycznie stwierdzić, że decyzja organu II instancji nie wypełnia założeń wskazanych w art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja, wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zawiera podstawowych elementów, które obligatoryjnie powinny być w niej zawarte. Organ w rzeczywistości jedynie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji nr 1/2022 Kierownika MUK z dnia 15 czerwca 2022 r. uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W szczególności stwierdzić należy, że organ nie powołał w decyzji podstawy prawnej, nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego ani nie pouczył o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja nie wskazuje konkretnych przepisów ani aktów prawnych, które uzasadniałyby jej wydanie. Ponadto nie zawiera ustaleń faktycznych i nie łączy ustalonego stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa, nie wskazuje dowodów, na których oparł się organ, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wyjaśnia również podstawy prawnej jej wydania.
Niepodważalnym jest, że nie godzi się uznać za uzasadnienie stwierdzenie, nawet w sytuacji rozpoznania wniosku przez ten sam organ o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymania stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne – merytoryczne – rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji II instancji jest zatem nie tylko kontrola decyzji wydanej w I instancji, lecz ponownie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. W tym aspekcie organ zobligowany jest to wskazania argumentacji przesłanki, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z zasady przekonywania strony do adekwatności zajętego stanowiska w sprawie wyrażonej w art. 11 k.p.a. W przypadku braku dokonania własnej oceny całości sprawy nie można mówić o realizacji zasady dwuinstancyjności, bowiem dopiero uzasadnienie prawne stanowi odzwierciedlenie ponownie zbadanej sprawy.
Decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 k.p.a., zatem z tego względu nie może się ostać w obrocie prawnym.
Na marginesie sąd stwierdza, że próba uzupełnienia zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę, choć w dalszym ciągu niemogąca sprostać wymogom zawartym w art. 107 k.p.a., bowiem stanowi powtórzenie fragmentów decyzji organu I instancji, nie może ekskulpować braków decyzji. Nawet prawidłowe uzupełnienie braków decyzji w odpowiedzi na skargę nie mogłoby mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Mając jednocześnie na względzie zarówno treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. w myśl którego, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa w związku z art. 17 u.d.i.p. zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2), a także niewłaściwe pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji sąd uznał za stosowne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego i poddaniu kontroli jednocześnie decyzji organu I instancji.
Biorąc pod uwagę zarysowaną na wstępie rozważań istotę sporu pomiędzy stronami postępowania wyjaśnić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 504/19, CBOSA). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 968/18, CBOSA).
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie podkreśla się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wnioskodawca powinien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (por. wyroki NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 969/20, z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/20, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2820/19, z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 832/18 oraz z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2405/16, CBOSA).
Innymi słowy, w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istotne znaczenie ma fakt, czy żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest umotywowane względami prywatnymi czy publicznymi. Nie jest wystarczające, że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest, czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, z dnia sygn. akt I OSK 2587/16, z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, CBOSA oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 242/20, CBOSA).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie ustosunkował się do wezwania organu z dnia 28 kwietnia 2022 r. co do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem w jego ocenie wyrażonej zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu wnioskowana informacja ma charakter prosty, a nie jak twierdzi organ przetworzony.
Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, tzn. powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akr III OSK 4058/21, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2022 r. P.J. zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "1. Kopii dziennika korespondencji przychodzącej do MUK w Z. z okresu 27.01 - 02.02.2022r. (tak aby widoczna była lista korespondencji z datą i numerem dziennika) oraz kopii pism z tego okresu jakie wpłynęły do MUK Z.; 2. kopii korespondencji jaka wpłynęła do MUK Z., którym nadano numery w dzienniku korespondencji z zakresu porządkowego L dz. od numeru 360 do 375".
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną przez skarżącego, sprowadzającą się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja ma charakter prosty. Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, że jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, CBOSA).
W ocenie organu pracownicy realizują różne zadania i mają skrupulatnie zaplanowany czas na wykonywanie bieżących obowiązków. Pracodawca musiałby zlecić sporządzenie wykazu w godzinach nadliczbowych, ponieważ sporządzenie wykazu wiązałoby się z utworzeniem zestawienia z dokumentacji źródłowej. Następnie dokumenty musiałyby zostać poddane analizie, sprawdzeniu pozyskanych informacji. W części dotyczącej korespondencji kierowanej do MUK w Z. przez przedsiębiorców oraz osoby fizyczne, poddając indywidualnej analizie każdą pozycję, należy rozstrzygnąć czy dana sprawa ma charakter publiczny czy prywatny. Należy także zbadać, czy dane przedsiębiorcy wpisane do rejestru nie są danymi prywatnymi oraz czy pozycja rejestru zawierająca opis korespondencji nie zawiera informacji, które mogłyby wskazywać na prywatność osoby bądź tajemnicę przedsiębiorcy. Udostępnienie wnioskowanej informacji, zdaniem organu, nie polega jedynie na prostej anonimizacji. W celu wytworzenia żądanych informacji tj. badania i analizy rejestru oraz dokonania jego opracowania, jednostka musiałaby wydelegować do tych czynności pracownika na okres kilku dni.
Ratio legis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (por. H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej jednak chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, CBOSA).
W ocenie sądu ostatnia sytuacja nie ma jednak miejsce w niniejszej sprawie. Dla możliwości uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną niezbędnym jest wykazanie przez organ, że wymienione czynności wymagają znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które następstwem jest uszczerbek dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Dla realizacji obowiązku organy nie mogą jednakże odwoływać się do ogólnych pojęć i czynności, a są zobowiązane przełożyć to w każdej indywidualnej sprawie na konkretne działania, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać i w wyniku której doszłoby do zakłócenia prawidłowej działalności organu.
Stwierdzić zatem należy, że wnioskowane przez skarżącego informacje znajdują się w posiadaniu organu, nie ma zatem konieczności wytwarzania ich od początku. Skarżący zaś oczekuje informacji zebranych w stosunkowo krótkim okresie (7 dni) oraz jedynie kilku pozycji korespondencji wpływającej do organu (15 numerów). Udostępnienie tych informacji nie będzie, w ocenie sądu, wymagało nadzwyczajnych działań o charakterze intelektualnym ani twórczym. Nakład pracy związany z odpowiedzią na wniosek nie pozwala uznać, że sam tylko ten element czyni z żądanej informacji informację przetworzoną. Argumentacja organu wskazująca na znaczny nakład pracy oraz angażowanie finansowe jest natomiast ogólnikowa, a zajęte stanowisko nie jest wystarczające do bezspornego uznania, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ nie wskazał nawet w przybliżeniu ilości i czasu nakładów pracy i środków niezbędnych do poniesienia w związku z koniecznością udostępnienia żądanej informacji, nie przedstawił przekonywujących argumentów, że żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Nawet jeśli żądane informacje wymagają pewnej weryfikacji, to trudności wewnętrzne organu, w tym problemy organizacyjne, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie. Zdaniem sądu przygotowanie informacji i jej udostępnienie we wnioskowanym zakresie nie wymaga aż tylu ponadstandardowych czynności, ani ponadnormatywnych nakładów pracy czy zaangażowania dodatkowych pracowników, aby wpłynęło to negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ.
W ocenie sądu nie mamy zatem do czynienia z informacją przetworzoną. Analiza wniosku skarżącego prowadzi do wniosku, że zwrócił się on o udostępnienie informacji publicznej prostej, wobec czego brak było podstaw do żądania od skarżącego wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem fakt, że skarżący nie odniósł się do wezwania organu do wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Konkludując zdaniem sądu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie została wykazana przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodzą podstawy do jej uchylenia jako niezgodnej z prawem materialnym, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei decyzja organu II instancji podlega uchyleniu jako naruszająca przepisy postępowania, tj. art. 11, art. 15 oraz art. 107 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy
Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.