II SA/Łd 478/22

II SA/Łd 478/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1370/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 par. 1, art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 23 marca 2022 r. nr 26/2022 znak GPB-III.7722.8.2022 RK w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r., nr 26/2022, znak: GPB-III.7722.8.2022 Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu zażalenia A.L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 152 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Starosty Łowickiego z dnia 31 grudnia 2021 r., znak AB.6740.272.2021, odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Łowickiego z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 343/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej Gmina Ł., obręb W.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 343/2021 Starosta Łowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o powierzchni zabudowy 105,10 m2 , powierzchni użytkowej 153,35 m2 i kubaturze 980 m3 na terenie zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo-usługową, o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, na działce nr ewid. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Gmina Ł., obręb W.
Z dniem 2 lipca 2021 r. decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 14 września 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Łowiczu wpłynął wniosek A.L. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą ostateczną decyzją Starosty Łowickiego, w którym właścicielka działki sąsiadującej z ww. inwestycją tj. nr ewid. [...] wniosła o uznanie jej jako strony oraz wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Zdaniem skarżącej, z uwagi na nieuznanie jej jako strony, a co za tym idzie brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, decyzja Starosty Łowickiego z dnia 17 czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym wniosła o wznowienie postępowania, opierając je na przesłance, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącej, wskutek toczącego się na etapie postępowania pozwolenia na budowę, postępowania sądowego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działek [...] i [...] w Sądzie Rejonowym w Łowiczu Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 720/16), stwierdziła, że sprawa rozgraniczenia prowadzona przez Sąd może mieć znaczenie przy wydaniu pozwolenia na budowę, ponieważ istnieje prawdopodobieństwo, że plan inwestycji budowlanej będzie swoim zakresem obejmował również sporną część działki.
W dniu 31 grudnia 2021 r. Starosta Łowicki wydał postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Łowickiego z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 343/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej Gmina Ł., obręb W. W ocenie organu I instancji nie zachodzą przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania określonego w art. 152 § 1 oraz art. 146 § 2 k.p.a.
Na powyższe postanowienie, A.L. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie: art. 152 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństw o uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji, po przywołaniu treści art. 152 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Organ oceniając zaistnienie bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie musi w tym celu przeprowadzać postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Następnie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo-usługową, o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, na działce nr ewid. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Gmina Ł., obręb W. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Łowickiego nr 343/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r., Starosta Łowicki decyzją nr 706/2021 z dnia 31 grudnia 2021 r. odmówił uchylenia powyższej decyzji.
Przedmiotem niniejszego postępowania (tj. postępowania zażaleniowego dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę), nie jest dokonanie merytorycznej oceny pozwolenia na budowę, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Wojewoda Łódzki powołując się na treść art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane", wskazał, że z załączonej dokumentacji projektowej – rysunku projektu zagospodarowania wynika, że budynek został usytuowany w odległości 14,73 m od granicy działki nr [...], ścianą z oknem balkonowym wychodzącym na zaprojektowany taras, a wjazd wraz z dojazdem do budynku i dwóch miejsc postojowych usytuowano w odległości 5,60 m od działki skarżącej. Ponadto, zagospodarowanie terenu zostało opracowane na mapie do celów projektowych pozytywnie zweryfikowanej przez organ służby geodezyjnej protokołem weryfikacji [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r., wykonanej przez uprawnionego geodetę, który własnoręcznym podpisem i stemplem poświadcza jej zgodność z oryginałem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia za prawidłowość jej wykonania. Na mapie odnotowano, że: "Granica działki [...] z działką [...] nie została ustalona protokołem granicznym", a niniejsza mapa do celów projektowych została wykonana bez ustalenia obciążeń w zakresie służebności gruntowych ujawnionych w księgach wieczystych", co potwierdzają wydruki z treści księgi wieczystej zarówno (tj. działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Skarżącej) nr [...] stan na dzień 21 marca 2022 r. jak i (działka nr ewid. [...] stanowiąca współwłasność małżeńską P. i M.M.) nr [...] stan na dzień 16 marca 2021 r.
Wojewoda Łódzki zauważył jednocześnie, że w sprawie ma zastosowanie przepis § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" i przytoczył jego treść.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, nie wykazała obecnie "prawdopodobieństwa" uchylenia przedmiotowej ostatecznej decyzji, w rozumieniu "wniosku ściśle wynikającego z okoliczności sprawy".
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.L. zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji, zarzucając:
A. obrazę prawa materialnego – art 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, a tym samym nie jest ona stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę;
B. naruszenie prawa procesowego:
1. art. 152 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, iż w niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę,
2. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ I instancji, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności pominięcie, że mapa sporządzona przez geodetę M.D. do celów projektowych nie została zaewidencjonowana w zasobach geodezyjnych i zawierała szereg błędów;
3. art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostało dowiedzione, że postępowanie toczyło się bez udziału skarżącej jako strony postępowania jak również brak analizy przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czy zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
4. art 146 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;
5. art. 6-8, art. 77, art. 80 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez:
a. pominięcie, że skarżąca wykazała, że doszło do zmiany spornej granicy między działkami nr [...] oraz [...] wskutek zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu, zaś przebieg granicy może jeszcze ulec zmianie na skutek apelacji złożonej przez skarżącą;
b. błędne przyjęcie, że odległość budynku od spornej granicy wynosi 14,73 m w sytuacji gdy z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe przebieg granicy, a tym samym odległość budynku od granicy nie są znane.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Łowickiego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z treści jej pisma z dnia 14 września 2021 r. wynika, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Organy prowadzące postępowanie nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z powyższych przepisów, które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu brak analizy przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak jest również odniesienia do wadliwości dokumentacji sporządzonej przez M. D. do celów projektowych.
Następnie skarżąca stwierdziła, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na ustalonym w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są, oprócz inwestora, stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W ocenie skarżącej organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań. Organy obu instancji odniosły się wyłącznie do odległości budynku mieszkalnego od spornej granicy, mimo że granica nie została jeszcze ustalona, tym samym nie można ustalić odległości budynku od granicy. Zdaniem skarżącej organ już przesądził, że nie jest ona stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Następnie skarżąca wyjaśniła, że na spornym fragmencie działki umieszczono sieć kanalizacji, a prace budowlane prowadzone są na spornej części nieruchomości, która w ocenie skarżącej stanowi jej własność. Mapa do celów projektowych została wydana przez geodetę M.D. bez wskazania, że toczy się postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działek [...] i [...] przed Sądem i granica jest sporna, co wprowadziło organ wydający pozwolenie w błąd. Geodeta M.D. dokonywał prac dotyczących wznowienia granic, które następnie nie zostały zaewidencjonowane ze względu na zaistniałe nieprawidłowości w dokonanych pracach, postępowanie nie zostało przez niego zakończone. Geodeta M.D. zgłosił w dniu 17 września 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pracę geodezyjną - wyznaczenie punktów granicznych - zgłoszenie zarejestrowano pod nr [...]. W dniu 8 czerwca 2015 r. w dokumentacja techniczna z wykonania pracy geodezyjnej została zweryfikowana pod względem jej poprawności wykonania i z uwagi na wystąpienie usterek została zwrócona wykonawcy do poprawy. Geodeta zamknął zlecenie nie dokonując zleconych poprawek i nie przekazał do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej sporządzonej przez siebie dokumentacji. Skarżąca wskazywała na prawdopodobieństwo, że inwestycja będzie obejmowała sporną cześć działki. Organ błędnie przyjął, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Ustalenia te poczynił wyłącznie w oparciu o odległość budynku od granicy. Po pierwsze jak już zostało wskazane granica jest sporna, nie znany jest jej ostateczny przebieg, tym samym nie można przyjąć, że zachowane zostały wymagane odległości posadowienia budynku od granicy działki. Organy obu instancji pominęły, że wjazd oraz miejsca postojowe zostały zaprojektowane w spornym pasie gruntu. Przyłącza wodno- kanalizacyjne posadowione zostały w spornym pasie gruntu. Na spornym odcinku państwo M. pobudowali już kanalizację, co bez wątpienia świadczy o oddziaływaniu na nieruchomość skarżącej. Ponadto organ ograniczył się do odwołania się do odległości od budynku, a jak zostało wskazane w oparciu o stanowisko orzecznictwa jest to niewystarczające. Organ bezpodstawnie przesądził na obecnym etapie, czy skarżąca jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Organ nie przeprowadził analizy, odniósł się wyłącznie do odległości budynku od granicy, pomijając, że w wyniku uwzględnienia apelacji i ustalenia przebiegu granicy zgodnie ze stanowiskiem skarżącej budynek może znaleźć się w zbyt bliskiej odległości od nieruchomości skarżącej.
Skarżąca nadmieniła jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że celem dociekań organu odwoławczego było ustalenie prawdopodobieństwa uchylenia postanowienia Starosty Łaskiego, w sytuacji gdy skarżąca kwestionuje postanowienie Starosty Łowickiego, co budzi wątpliwości co do rzetelności analizy materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. uczestnicy postępowania – P.M. i M.M. wnieśli o oddalenie skargi oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Łowiczu I Wydział Cywilny z dnia 17 grudnia 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I NS 720/16 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., gm. Ł., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność A.L. oraz jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność P. i M.M. oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 9 grudnia 2022 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt III CA 436/22 na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami stron.
W uzasadnieniu uczestnicy postępowania w całości podzielili stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Oceniając legalność zaskarżonych postanowień sąd uznaje, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Wojewody Łódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Łowickiego o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Łowickiego z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 343/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej Gmina Ł., obręb W.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem sporu jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej organy pominęły, że wykazała ona, że doszło do zmiany spornej granicy między działkami nr [...] i [...] wskutek zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu, zaś przebieg granicy może jeszcze ulec zmianie, wobec czego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczyło się bez udziału skarżącej jako strony postępowania.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Stosując powyższy przepis należy wziąć pod uwagę, że wyraża on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. stanowiącym, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W związku zatem z treścią art. 16 § 1 k.p.a., a także z ogólną zasadą rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątek od reguły nie wolno interpretować rozszerzająco, obowiązkiem organów administracji było ścisłe zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a.
Z treści art. 152 k.p.a. wynika, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W tym stanie prawnym należy zwrócić uwagę na to, że organowi administracji rozstrzygającemu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przysługuje istotny zakres swobodnego uznania. Ocena takiego prawdopodobieństwa nie jest przy tym zadaniem wymagającym szczególnych czynności poznawczych, ponieważ postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, przepis mówi wyraźnie o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania. Przedstawioną zasadę podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że zaistnienie stanu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie wymaga bowiem udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 630/17; z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1052/21 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, co oznacza, że nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Na etapie wznowienia postępowania organ może jedynie stwierdzić, czy istnieją w sprawie okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jednocześnie konieczne staje się podkreślenie, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, CBOSA).
Należy dodać również, że kwestia badania zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20; z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16; z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17 podkreślił, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.
Jednocześnie zaakcentować należy, że zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 k.p.a. i użyte w nim określenie "okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo" nie dają żadnych podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja w wyniku wznowienia zostanie uchylona. W oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. organ nie bada bowiem stopnia prawdopodobieństwa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że przeprowadzona przez Wojewodę Łódzkiego ocena nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedzione na jej podstawie jest prawidłowe, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i nie daje podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej.
Materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że zasadnie Wojewoda Łódzki odnosząc się do argumentów i zarzutów zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wskazał, że nie wykazano prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje lokalizację budynku w odległości 14,73 m od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej ścianą z oknem balkonowym wychodzącym na zaprojektowany taras, a wjazd wraz z dojazdem do budynku i dwóch miejsc postojowych usytuowano w odległości 5,60 m od działki skarżącej. Ponadto projekt zagospodarowania działki, wykonany przez uprawnionego geodetę, który własnoręcznym podpisem i stemplem poświadczył jej zgodność z oryginałem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia za prawidłowość jej wykonania, został opracowany na mapie do celów projektowych w skali 1:500, która została pozytywnie zweryfikowana przez organ służby geodezyjnej – Starostę Łowickiego protokołem weryfikacji GK.6642.1.661.2021.1 z dnia 7 kwietnia 2021 r. Na ww. mapie wskazano, że: "Mapa przedstawia granice wg stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków na dzień 31.03.2021. (...) Granica działki [...] z działką [...] nie została ustalona protokołem granicznym. Niniejsza mapa do celów projektowych została wykonana bez ustalenia obciążeń w zakresie służebności gruntowych ujawnionych w księgach wieczystych".
Brak jest przy tym wystarczających podstaw do zakwestionowania wiarygodności tej mapy, albowiem zgodnie z § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MR z 2020 r." w przypadku gdy w zamierzeniu budowlanym przewiduje się usytuowanie: budynków w odległości mniejszej lub równej 4 m (pkt 1) lub innych obiektów budowlanych w odległości mniejszej lub równej 3 m (pkt 2) - od granicy nieruchomości, a w zasobie brak jest danych określających położenie punktów granicznych tej granicy z dokładnością właściwą dla szczegółów terenowych I grupy, wykonawca określa położenie tych punktów w drodze pomiaru. Jak już wyżej wskazano, lokalizację budynku ścianą z oknem balkonowym wychodzącym na zaprojektowany taras przewiduje się w odległości 14,73 m, a wjazd wraz z dojazdem do budynku i dwóch miejsc postojowych w odległości 5,60 m od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej, co oznacza, że projektowane usytuowanie budynku i wjazdu wraz z miejscami postojowymi nie zobowiązywało do określenia punktów granicznych w drodze pomiaru i nie doszło do naruszenia rozporządzenia MR z 2020 r.
Odnosząc się do kwestii ustalenia granic pomiędzy działkami wyjaśnić należy, że rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej lub organów nadzoru budowlanego. Organy natomiast, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne, powinny ustalić położenie przedmiotowych nieruchomości oraz stwierdzić w toku postępowania, w jakim miejscu przebiega granica pomiędzy działkami. Zaznaczyć należy, że powyższe ustalenia nie są tożsame z rozgraniczeniem nieruchomości, lecz stanowią przesłankę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń takich, ze skutkiem deklaratoryjnym, a więc stwierdzającym powinien dokonać organ samodzielnie, odwołując się w tym celu do istniejącej dokumentacji geodezyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 927/21, CBOSA). W ocenie sądu organy w prawidłowy sposób oceniły przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, opierając się na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że mapy do celów projektowych to mapy powstające na podstawie mapy zasadniczej. Są więc opracowaniem kartograficznym, wykonanym z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również danych z ewidencji gruntów i budynków. Organy, odwołując się do przedłożonych przez inwestora map ewidencyjnych, ustaliły przebieg granicy i ustaliły położenie będącego przedmiotem inwestycji budynku i wjazdu wraz z miejscami parkingowymi względem granicy z nieruchomością należącej do skarżącej.
Sąd wskazuje również, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w sytuacji braku pewności granic nieruchomości odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych. Jednakże postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o wydaną decyzję. Oznacza to, że inwestor, mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam powinien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się zatem na ryzyko inwestora, który może być w takiej sytuacji zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt. Ewentualna szkoda finansowa powstanie wówczas po jego stronie, a nie po stronie skarżącej.
Jednocześnie stwierdzić należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły ustalać rzeczywistego przebiegu granicy w oparciu o wszystkie okoliczności mające znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym także o nieprawomocne w dacie wydania zaskarżonych postanowień orzeczenia wydane przez sąd powszechny, albowiem dokonywanie tego rodzaju ustaleń nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Na marginesie sąd uznaje za zasadne wskazanie, że spór graniczny został prawomocnie zakończony, gdyż postanowienie Sądu Rejonowego w Łowiczu I Wydziału Cywilnego z dnia 17 grudnia 2021 r. wydane w sprawie o sygn. akt I NS 720/16 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., gm. Ł., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność A.L. oraz jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność P. i M.M. ustalające granicę pomiędzy ww. nieruchomościami wzdłuż linii pomiędzy punktami 127-204-203-128-120 w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez biegłego geodetę E.G., wpisanej do ewidencji Starosty Łowickiego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łowiczu w dniu 24 lipca 2020 r. za numerem P.1005.2020.1224, skorygowanej dnia 8 czerwca 2021 r. stało się prawomocne wskutek oddalenia apelacji postanowieniem Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2022 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt III CA 436/22. Powyższe jedynie potwierdza, że przebieg granicy został ustalony przez organy w sposób prawidłowy i nie było podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach w ocenie sądu stanowisko organów administracji obu instancji, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania jest zasadne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że chodzi o prawdopodobieństwo, co oczywiście nie przesądza, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona. W związku z tym sąd nie uznał zarzutów skargi, które zmierzają do podważenia ustaleń dotyczących przebiegu granicy oraz wykazania, że skarżąca powinna zostać była uznana za stronę postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kwestia czy była stroną postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie była rozstrzygana stanowczo, lecz oceniana jedynie w kontekście prawdopodobieństwa.
Wyjaśnić również należy, że nawet stwierdzenie, że strona występująca z wnioskiem o wznowienie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Okoliczność uzasadniająca żądanie strony, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organy powinny zapewnić jej czynny udział, albowiem nieruchomość zarządzana przez wnioskodawcę znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie przesądza jednak o treści rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Prawo do udziału w postępowaniu nie determinuje bowiem wyniku postępowania. Sam bowiem fakt uznania interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniającego jego udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki, zwłaszcza koniecznej, do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem należy, że są one nieuzasadnione. Na gruncie art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zamierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego. Dlatego załatwienie tej kwestii nie następuje według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), czy po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), zatem nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia powyższych przepisów. Nie było również podstaw do zastosowania art. 84 k.p.a. i zwróceniu się przez organ do biegłego o wydanie stosownej opinii. Dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że nie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową.
Na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. organ nie dokonuje oceny, czy decyzja objęta pozwoleniem na budowę powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jednocześnie argumentem wykraczającym poza przedmiot badania organów jest ocena czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę.
Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda Łódzki wyjaśnił okoliczności sprawy pozwalające na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, a następnie w dostateczny sposób uzasadnił rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie wystąpiły określone w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie postanowień, zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
k.ż.