II SA/Łd 468/24

II SA/Łd 468/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2024 roku sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2024 roku nr SKO.4174.2.2024 w przedmiocie zmiany w części ostatecznej decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak SKO.4174.2.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania "V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka"), uchyliło decyzję Starosty Pabianickiego nr 660/2023 z dnia 30 listopada 2023 r. w całości i w tym zakresie, rozstrzygając co do istoty sprawy:
1. zmieniło ostateczną decyzję Starosty Pabianickiego nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r. znak: OŚ.6124.3.46.2022.ML w ten sposób, że:
- uchyliło w całości pkt 2, odnoszący się do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji zgodnie z pkt 1;
- uchyliło pkt 3 tiret drugie, odnoszący się do obowiązku uiszczania opłat rocznych;
- zobowiązało Spółkę do niezwłocznego poinformowania Starosty Pabianickiego o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów rolnych określonych w pkt 1 w celu ustalenia w odrębnej decyzji należności i opłat rocznych z tytułu ich wyłączenia z produkcji;
2. odmówiło zmiany ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r. w pozostałym zakresie objętym żądaniem Spółki, tj. w zakresie wskazanej w pkt 1 powierzchni gruntów rolnych, co do których udzielono zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji.
Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta Pabianicki decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr 460/2022, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 7, art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 1a, art. 12 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), dalej jako: "ustawa" oraz art. 7a § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. -
1. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 141 368 m2 gruntów rolnych, pod urządzeniami melioracji wodnych, w tym 37 068 m2 klasy RIIIa, 73 398 m2 klasy RIIIb i 30 902 m2 klasy R IVa, położonych na działce numer ewid. [...] (część powierzchni działki), w K., obręb [...] powiat [...], województwo [...], pod zabudowę usługową, zgodnie z wnioskiem i załącznikiem graficznym.
2. ustalił warunki wyłączenia gruntów z produkcji rolnej:
a. należność za wyłączenie z produkcji rolniczej 1 ha gruntów rolnych klasy RIIIa wynosi 320 595 zł/ha, a więc należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 37 068 m2 gruntów klasy R IlIa wyniesie 1 188 381,55 zł (320 595 zł/ha x 3,7068 ha).
b. należność za wyłączenie z produkcji rolniczej 1 ha gruntów rolnych klasy R Illb wynosi 262 305 zł/ha, a więc należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 73 398 m2 gruntów klasy R Illb wyniesie 1 925 266,24 zł (262 305 zł/ha x 7,3398 ha).
c. należność za wyłączenie z produkcji rolniczej 1 ha gruntów rolnych klasy R IVa, pod urządzeniami melioracji wodnych wynosi 233 160 zł/ha, a więc należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 30 902 m2 gruntów pod urządzeniami melioracji wodnych wyniesie 720 511,03 zł (233 160 zł/ha x 3,0902 ha).
Należność ogółem za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów klasy R IlIa, R Illb i gruntów pod urządzeniami melioracji wodnych klasy R IVa, wyniesie 3 834 158,82 zł (1 188 381,55 zł + 1 925 266,24 zł + 720 511,03 zł).
d. należność pomniejsza się o wartość gruntów ustaloną jako średnia arytmetyczna obliczona na podstawie danych uzyskanych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Pabianicach, w zakresie rejestru cen nieruchomości w okresie od 1 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r. na terenie K. . Średnia wartość 1 m2 gruntu wyniosła 105,80 zł. Wartość gruntu wyniesie zatem 14 956 734,40 zł (141 368 m2 x 105,80 zł/m2). Właściciele nie mają obowiązku uiszczenia należności, ponieważ wartość gruntu przewyższa kwotę należności.
e. opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze wynoszą 10% wyliczonej kwoty należności pomniejszonej o należność za grunty pod urządzeniami melioracji wodnych: tj. należność pomniejsza się o kwotę 720 511,03 zł (należność za grunty pod urządzeniami melioracji wodnych), gdyż właściciele gruntu nie mają obowiązku uiszczania opłat rocznych w związku z art. 7a § 1 k.p.a. zgodnie z którym wątpliwości co treści normy prawnej rozstrzygane są na korzyść strony. Dotyczy to zapisu w art. 12 ust. 14 pkt 1 ustawy, z którego nie wynika, iż za wyłączenie gruntów rolnych pod urządzeniami melioracji wodnych należy uiszczać opłaty roczne.
Opłaty roczne będą wynosić 311 364,78 zł [(3 834 158,82 zł - 720 511,03 zł) x 10% = 3 113 647,79 zł x 10%]. Płatne w latach 2023 - 2032. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku na wskazany rachunek bankowy.
3. zobowiązać Spółkę:
- do przebudowy/likwidacji urządzeń wodnych zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 maja 2022 r., znak: PO.ZUZ.5.4210.214.2022.MB.
- do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z pkt 2 lit. e decyzji.
Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. Spółka wniosła o zmianę decyzji Starosty Pabianickiego nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r.
Starosta Pabianicki decyzją nr 660/2023 z dnia 30 listopada 2023 r. - na podstawie art. 155 k.p.a. - w ramach postępowania wszczętego na wniosek Spółki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przekazanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO.4174.10.2023, odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o "wydanie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w kwestii zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w części dotyczącej zmniejszenia wielkości powierzchni gruntów przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolniczej" wywodząc, że za wnioskowaną zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji oraz orzekło co do istoty sprawy. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż podstawą prawną rozpatrzenia sprawy jest art. 155 k.p.a.
Jak wyjaśniło Kolegium, przedmiotem postępowania, wszczętego na wniosek Spółki (złożony w dniu 24 stycznia 2023 r., a następnie uzupełniony w dniach 20 marca 2023 r. i 17 października 2023 r.), jest zmiana ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r., wydanej na podstawie m.in. art. 11 ust. 1 ustawy. Na mocy wskazanej decyzji udzielono Spółce zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 141 638 m2, pod zabudowę usługową (tj. wolnostojącą elektrownię fotowoltaiczną) wraz z określeniem warunków tego wyłączenia, obejmujących m.in. ustalenie należności i opłat rocznych (płatnych w latach 2023-2032). Przy uwzględnieniu wszystkich dokonanych przez stronę w toku postępowania uzupełnień i modyfikacji jej pierwotnego żądania zmiana ww. decyzji miałaby przede wszystkim polegać na zmniejszeniu powierzchni gruntów rolnych objętych uzyskanym zezwoleniem o powierzchnię gruntu usytuowanego między rzędami paneli fotowoltaicznych. Jak wskazała Spółka, inwestycja będzie realizowana w trzech etapach, w ramach których w różnych terminach będą sukcesywnie wyłączane z produkcji poszczególne części działki nr [...], a także sugeruje brak potrzeby wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji w stosunku do wchodzących w jej skład użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas IVa i IVb. Ponadto, wnioskowana zmiana decyzji miałaby obejmować rozstrzygnięcie dotyczące opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W tym zakresie w piśmie z dnia 17 października 2023 r. strona wskazała na dwie możliwości: 1) ustalenie opłat w decyzji zezwalającej na wyłączenie, lecz bez powiązania momentu powstania obowiązku ich uiszczania z datą jej wydania lub 2) odrębne ustalenie opłat po złożeniu przez nią oświadczenia o rozpoczęciu realizacji inwestycji. Zdaniem Kolegium, tak ustalone granice żądania strony są wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie, która podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z kwalifikacją prawną wniosku dokonaną już na etapie wszczęcia postępowania i niekwestionowaną przez stronę w jego trakcie.
Następnie Kolegium, rozważając kwestię dopuszczalności zastosowania trybu postępowania z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Starosty Pabianickiego nr 460/2022 z dnia 14 lipca 2022 r. wyjaśniło, że wskazana decyzja niewątpliwie jest decyzją ostateczną, na mocy której Spółka - nabyła prawo, konkretnie uprawnienie do trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, z którym powiązany został obowiązek wnoszenia opłat rocznych. Co więcej, decyzja jest wydaną w ramach uznania administracyjnego, gdyż orzekając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy starosta nie jest związany żadnymi przesłankami ustawowymi i dysponuje daleko idącą swobodą wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, kierując się w tym zakresie ogólnie pojmowanymi celami i zasadami ochrony gruntów rolnych. Ponadto Kolegium nie stwierdziło, by decyzja była dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymagającymi usunięcia w odrębnych trybach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Od daty wydania decyzji stan faktyczny i stan prawny nie uległy zmianie w zakresie uniemożliwiającym poddanie jej ocenie pod kątem art. 155 k.p.a. Krąg stron pierwotnego postępowania i postępowania w sprawie zmiany decyzji jest tożsamy, a mianowicie obejmuje Spółkę, jako wnioskodawcę (w obu postępowaniach) i podmiot uprawniony do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na podstawie decyzji oraz B. K.-U. jako właścicielkę działki nr [...]. Przechodząc do kwestii przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, o których mowa w art. 155 K.p.a., nie budzi wątpliwości Kolegium spełnienie dwóch z nich (z zastrzeżeniem, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych). Chodzi o zgodę obu stron na postulowaną zmianę decyzji, która została udzielona przez wnioskodawcę poprzez samo złożenie żądania zmiany tej decyzji, a przez B. K.-U. w oświadczeniu z dnia 20 lutego 2023 r. oraz o brak przepisu szczególnego w ustawie lub innym akcie prawnym, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji.
Następnie odnosząc się do oceny czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy jako strony Kolegium wyjaśniło, że choć oba te rodzaje interesów zostały wymienione w art. 155 k.p.a. w ramach alternatywy, to zasadny jest pogląd uzależniający istnienie słusznego interesu strony od jego zgodności z interesem społecznym. Interes strony musi być bowiem "słuszny", co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby.
A ponieważ żądanie strony dotyczące zmiany decyzji, odnosi się do zmiany różnych elementów zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia, celowe - zdaniem Kolegium - jest dokonanie odrębnej analizy i oceny możliwości wnioskowanej zmiany w stosunku do każdego z tych elementów. Mając powyższe na względzie, w pierwszym rzędzie organ odwoławczy przeanalizował pod kątem zgodności z interesami wymienionymi w art. 155 k.p.a. kwestię będącą głównym przedmiotem wniosku strony, czyli żądanie zmiany ostatecznej decyzji w zakresie powierzchni gruntów rolnych mających podlegać wyłączeniu z produkcji pod budowę wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej. Powierzchnia określona w decyzji (tj. 141 368 m2), odpowiadająca części działki ewidencyjnej nr [...], nie została dowolnie ustalona przez Starostę Pabianickiego, lecz wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy. Taka powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych do trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej została określona we wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy, złożonym przez Spółkę w dniu 30 czerwca 2022 r. oraz na załączonej do niego mapie do celów projektowych, stanowiącej jednocześnie załącznik do decyzji. Wskazana w zezwoleniu na wyłączenie z produkcji powierzchnia gruntów rolnych jest zgodna z pierwotnym żądaniem strony, która - będąc profesjonalistą - już w chwili jego złożenia musiała mieć świadomość istoty, charakteru, a nawet szczegółowych warunków inwestycji, do zrealizowania której niezbędne okazało się wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (w szczególności dotyczy to ogólnego schematu rozkładu paneli fotowoltaicznych). O pełnej akceptacji strony dla rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji, m.in. w zakresie powierzchni gruntów objętych zezwoleniem, świadczy dodatkowo fakt zrzeczenia się przez nią prawa do wniesienia odwołania w piśmie z dnia 4 sierpnia 2022 r., co wobec analogicznego oświadczenia także drugiej strony doprowadziło do uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności. W toku aktualnego postępowania, Spółka argumentuje, że powierzchnia gruntów została "błędnie" określona we wniosku o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji i konsekwentnie w wydanej na jego podstawie decyzji, ponieważ nie powinna obejmować gruntu usytuowanego pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych, mającemu podlegać dalszemu wykorzystywaniu na cele rolne. Takie twierdzenie strony - w ocenie Kolegium - jest nieuprawnione i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż formułując je strona dąży do powtórnego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą decyzją co do jej istoty, co jest niedopuszczalne w postępowaniu, które służy weryfikacji decyzji w aspekcie klauzul generalnych z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Kolegium nie miało przy tym wątpliwości, że u podstaw obecnego żądania strony leży wyłącznie chęć zmniejszenia wysokości opłat rocznych obciążających ją z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, która uzależniona jest od wysokości należności (art. 4 pkt 13 ustawy), a na tę rzutuje z kolei wielkość areału wyłączanych z produkcji gruntów (art. 12 ust. 7 i 10 ustawy). Za ewentualną zmianą decyzji w tym zakresie bezsprzecznie przemawia więc subiektywnie pojmowany interes strony, ale - zdaniem Kolegium - nie jest on obiektywnie "słusznym" interesem w rozumieniu art. 155 k.p.a., gdyż stoi w kolizji z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym, odwołującym się w szczególności do zasad ochrony gruntów rolnych, a także wymagań ładu przestrzennego. Wprawdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, mowa jest o tym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, ale nie oznacza to, że ich ochrona polega na tworzeniu fikcji, iż dane grunty (w tym wypadku pasy gruntu położone pomiędzy panelami fotowoltaicznymi) zachowają jakoby swój dotychczasowy rolny charakter, podczas gdy w rzeczywistości cały teren elektrowni fotowoltaicznej po jej wybudowaniu i oddaniu do użytkowania będzie wykorzystywany na cele nierolnicze, co wynika z samej istoty tej inwestycji. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie tej jest mowa o budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Z mocy art. 4 pkt 6 ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów (rolnych) z produkcji rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Natomiast przepis art. 4 pkt 24 ustawy stanowi, że pod pojęciem inwestycji rozumie się w tej ustawie budowę, jak również modernizację budowli lub urządzeń, które wymagają wyłączenia gruntów z produkcji. Już samo zestawienie ze sobą treści przytoczonych powyżej definicji legalnych, sformułowanych na użytek stosowania przepisów ustawy, świadczy - zdaniem Kolegium - o zasadności konkluzji, że realizacja inwestycji polegającej na budowie na terenie o powierzchni przekraczającej 14 ha elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 14 MW jest równoznaczna z całkowitym, a nie tylko częściowym przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze i ich wyłączeniem z produkcji. Przy czym, na całościowy status owych gruntów jako terenu przeznaczonego i wykorzystywanego na cele nierolnicze nie będzie miało wpływu hipotetyczne pozostawienie terenów zieleni w ramach powierzchni biologicznie czynnej czy nawet czerpanie z nich jakichś korzyści finansowych (vide list intencyjny załączony do wniosku o zmianę decyzji). W tym kontekście Kolegium podzieliło argumentację zawartą w wyjaśnieniach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznając, że inwestycje polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej, lokalizowane na dużych powierzchniach, o zainstalowanej mocy elektrycznej powyżej 50 kW, nie mogą być zaliczone do inwestycji o charakterze rolniczym, ale o charakterze produkcyjnym, konkretnie stanowiących zabudowę przemysłową. W konsekwencji decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a co za tym idzie i obowiązkami z niej wynikającymi, powinny zostać objęte wszystkie grunty zajęte pod inwestycję polegającą na budowie takiej elektrowni. Układ paneli fotowoltaicznych montowanych na gruncie za każdym razem powoduje bowiem ograniczenia w rolniczym jego użytkowaniu. Specyfika tego rodzaju technologii polega na tym, że ogniwa fotowoltaiczne składające się na poszczególne panele fotowoltaiczne zamieniają energię słoneczną docierającą do określonej jednostki powierzchni ziemi w energię elektryczną. Tym samym o ilości możliwej do pozyskania energii elektrycznej decyduje powierzchnia, z jakiej poszczególne ogniwa fotowoltaiczne pozyskają energię słoneczną. Dlatego w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznych niezbędne jest zamontowanie paneli fotowoltaicznych na określonej powierzchni gruntu lub budynku.
Reasumując Kolegium wskazało, że w przypadku montażu paneli fotowoltaicznych na gruncie trudno jest mówić o innej funkcji użytkowanego gruntu, niż wykorzystanie go w całości do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym przypadku nie jest możliwe pogodzenie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Zdaniem organu, realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ze względu na jej charakter i rozmiar powinna być ona kwalifikowana jako zabudowa o charakterze przemysłowym.
Niezależnie od powyższego, jak wskazało Kolegium, wnioskowana zmiana decyzji w zakresie powierzchni gruntów rolnych mających podlegać wyłączeniu z produkcji stałaby również w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, tj. uchwałą Nr LII/393/2014 Rady Miejskiej w K. z dnia
13 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. (Dz.Urz.Woj.[...]. poz. 4652 z późn. zm.), dalej jako: "m.p.z.p.". Zgodnie z obowiązującymi ustaleniami wynikającymi z rysunku planu (§ 4 ust. 1 pkt 2 i 4 m.p.z.p.) cały wchodzący w skład działki nr [...] fragment gruntu o powierzchni 141 368 m2 jest położony w obrębie linii rozgraniczających teren o symbolu 4U/P. W myśl § 19 ust. 1 m.p.z.p. podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa usługowa oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m, elektrownie fotowoltaiczne, zaś dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - wolno stojące budynki towarzyszące dla zapewnienia ochrony obiektów o przeznaczeniu podstawowym, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, przepompownie ścieków, inne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona. Plan miejscowy przewiduje zatem - jako jeden z rodzajów przeznaczenia podstawowego terenu - możliwość zagospodarowania gruntów objętych decyzją, polegającego na posadowieniu na nich elektrowni fotowoltaicznej, ale nie dopuszcza - nawet w ramach przeznaczenia uzupełniającego - zagospodarowania ich jako terenu rolnego. Prowadzi to do wniosku, że ewentualne rolnicze wykorzystywanie gruntów już po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania projektowanej elektrowni fotowoltaicznej byłoby niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, przy uwzględnieniu, że w świetle § 14 ust. 7 pkt 2 m.p.z.p. utrzymanie istniejącego zagospodarowania terenów jest dopuszczalne jedynie do czasu docelowego ich zagospodarowania na zasadach określonych w planie miejscowym.
W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że za żądaną zmianą decyzji w zakresie powierzchni gruntów rolnych objętych zawartym w niej zezwoleniem na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej nie przemawia skonkretyzowany interes społeczny ani słuszny interes strony wnioskującej o dokonanie takiej zmiany.
Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie ma racji podnosząc, iż zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej nie powinny być objęte znajdujące się na działce nr [...] użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczone do klas IVa i IVb. Z mocy art. 11 ust. 1 ustawy, uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji wymagają nie tylko użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do których istotne jest pochodzenie gleb i ich klasa bonitacyjna, ale także grunty rolne, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy, w tym grunty pod urządzeniami melioracji wodnych (pkt 7), w odniesieniu do których kwestie te nie mają żadnego znaczenia. Z pkt 2 lit. c decyzji wynika, że organ potraktował użytki rolne o powierzchni 30 902 m2, zaliczone do klasy IVa, jako grunty "pod urządzeniami melioracji wodnych". Ponadto rozstrzygnięcie to nie odnosi się w ogóle do użytków rolnych zaliczonych do klasy IVb, gdyż zgodnie ze wzmiankowaną mapą do celów projektowych użytki takie nie występowały na gruncie objętym pierwotnym wnioskiem strony. Kwestia, czy ustalenia te są prawidłowe, nie mogła być i nie była przedmiotem oceny Kolegium w ramach postępowania, które nie jest postępowaniem odwoławczym, lecz odrębnym postępowaniem wszczętym i prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. Również podnoszona przez stronę etapowość realizacji inwestycji jest okolicznością obojętną z punktu widzenia przedmiotu postępowania. W sytuacji, gdy miejsce realizacji inwestycji ma obejmować teren o powierzchni 141 368 m2, objęty ostateczną decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, Kolegium za oczywiste uznało, że rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów (w całości) będzie równoznaczne już z przystąpieniem do pierwszego etapu realizacji inwestycji.
Jak następnie wskazał organ odwoławczy, wniosek strony jest zasadny w zakresie zmiany decyzji w części odnoszącej się do ustalonych w niej należności publicznoprawnych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji i związanych z nimi obowiązków ciążących na wnioskodawcy jako podmiocie, na rzecz którego wydano stosowne zezwolenie. Analizowana część rozstrzygnięcia Starosty Pabianickiego obejmuje: ustalenie wysokości należności wraz ze stwierdzeniem, że strona nie ma obowiązku jej uiszczenia, ponieważ wartość gruntu przewyższa kwotę należności (pkt 2 lit. a-d); ustalenie wysokości opłat rocznych wraz ze wskazaniem, że są one płatne w latach 2023-2032 (pkt 2 lit. e) oraz zobowiązanie strony do uiszczania opłat rocznych zgodnie z pkt 2 lit. e (pkt 3 tiret drugie). Tymczasem, w myśl art. 4 pkt 12 i 13 ustawy, ilekroć w ustawie tej jest mowa o należności rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a ilekroć jest w niej mowa o opłacie rocznej rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia, przez lat 10 od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Ponadto stosownie do art. 12 ust. 6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Z zacytowanych przepisów wynika, że obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych nie wiąże się z datą wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, lecz powstaje dopiero od dnia ich faktycznego wyłączenia z produkcji. Co więcej, ustalenie wysokości należności, a co za tym idzie i wysokości opłat rocznych, powinno nastąpić z uwzględnieniem cen rynkowych gruntów z daty faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, a nie z daty orzekania w przedmiocie zezwolenia na dokonanie takiego wyłączenia. Z ustaleń powziętych przez organ I instancji w trakcie niniejszego postępowania wynika, że przynajmniej do dnia 3 października 2023 r., w którym przeprowadzono oględziny działki nr [...], strona nie rozpoczęła innego niż rolnicze użytkowania gruntu objętego zezwoleniem udzielonym w decyzji, a tym samym nie dokonała faktycznego wyłączenia go z produkcji. Zdaniem Kolegium, zachodzi więc niewątpliwa rozbieżność pomiędzy istniejącym stanem faktycznym a zawartymi w tej decyzji elementami rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest ustalenie wysokości należności i opłat rocznych oraz okresu ponoszenia tych opłat, jak również nałożenie na stronę obowiązku ich uiszczania w ustalonej wysokości i ustalonym okresie. Za usunięciem tej rozbieżności w drodze zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - zdaniem Kolegium - przemawia zarówno interes społeczny, sprowadzający się do nieutrzymywania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które ze względu na upływ czasu od daty jego wydania stało się nieadekwatne do relewantnych z uwagi na przedmiot sprawy okoliczności faktycznych (zgodnie z wnioskiem strony rozpoczęcie realizacji inwestycji było bowiem początkowo planowane na I kwartał 2023 r.), jak i słuszny interes samej strony legitymującej się zezwoleniem, przejawiający się w zwolnieniu jej z obowiązku uiszczania opłat rocznych do czasu faktycznego wyłączenia objętych nim gruntów rolnych z produkcji, co więcej - opłat w wysokości ustalonej bez uwzględnienia cen rynkowych gruntów z tej daty. Ewentualny brak ingerencji w tym zakresie w treść decyzji prowadziłby do niedopuszczalnej sytuacji, w której strona, pomimo że nie rozpoczęła jeszcze innego niż rolnicze użytkowania gruntów objętych ww. decyzją, pozostawałaby od dnia 1 lipca 2023 r. w zwłoce w zapłacie opłaty rocznej za rok 2023 (zob. art. 12 ust. 14 pkt 1 ustawy).
Wprowadzone przez Kolegium modyfikacje w rozstrzygnięciu decyzji stanowiącej przedmiot postępowania opierają się przy tym na koncepcji, która - zdaniem organu odwoławczego - w największym stopniu odpowiada treści dość niejasnych przepisów ustawy, dotyczących należności i opłat rocznych. Jej istotą jest założenie, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji wymaga wydania w różnym czasie dwóch decyzji - w pierwszej kolejności decyzji udzielającej zezwolenia na takie wyłączenie, a dopiero po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej - decyzji ustalającej wysokość należności i opłat rocznych oraz wskazującej okres ich wnoszenia, a także zobowiązującej do ich uiszczania podmiot, który dokonał wyłączenia gruntów z produkcji w ramach posiadanego uprawnienia. Uchylając cały pkt 2 i część pkt 3 decyzji, Kolegium uznało za konieczne nałożenie na Spółkę obowiązku niezwłocznego poinformowania Starosty Pabianickiego o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Bo, choć taki obowiązek informacyjny nie wynika wprost z treści przepisów ustawy, to skoro ustawa wiąże powstanie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z faktycznym wyłączeniem wspomnianych gruntów z produkcji, możliwość egzekwowania tego obowiązku bez uzyskania informacji w omawianym zakresie byłaby iluzoryczna. Dokonana przez Kolegium zmiana decyzji mieści się w zakresie żądania wnioskodawcy w kształcie nadanym mu w piśmie złożonym w dniu 17 października 2023 r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze "V." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wskazała, że kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w części, tj. w zakresie punktu 2 w całości. W treści skargi jej autor wskazał na naruszenie:
a. art. 155 k.p.a. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, w sytuacji, w której za zmianą decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 14 lipca 2022 r., w zakresie objętym żądaniem Spółki, przemawia bezsprzecznie słuszny interes strony, nadto spełnione zostały pozostałe przesłanki zawarte w tymże przepisie,
b. art. 7b w zw. z art. 155 k.p.a., przez ich niezastosowanie, to jest niewłaściwe nadanie proporcji interesowi społecznemu, wynikającemu z tegoż przepisu oraz nierozważenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem słusznego interesu strony;
W konsekwencji autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i równocześnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2024 roku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi jej autor w szczególności wskazał, że uwzględnienie interesu strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony. Nie sposób nie uznać zaproponowanej w pierwotnej decyzji powierzchni gruntu 141 368 m2, odpowiadającej części działki ewidencyjnej nr [...], podlegającej wyłączeniu z produkcji rolnej, za korzystniejszą dla Spółki, mając dodatkowo na względzie, iż była ona w istocie podana przez Spółkę we wniosku o zmianę pierwotnej decyzji, jednakże podana w nim wielkość powierzchni była błędna, gdyż nie powinna obejmować gruntu usytuowanego pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych, mającemu podlegać dalszemu wykorzystywaniu na cele rolne.
Spółka informowała we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., iż inwestycja realizowana będzie w trzech etapach, w ramach których w różnych terminach będą sukcesywnie wyłączane z produkcji rolnej poszczególne części działki nr [...]. Brak jest przy tym konieczności wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji w stosunku do wchodzących w jej skład użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas IVa i IVb. Mając na względzie powyższe, nie sposób zgodzić się z tezą organu II instancji, jakoby za trwałym wyłączeniem z produkcji rolnej terenu, nie przemawia skonkretyzowany interes strony, wnioskującej o dokonanie takowej zmiany. Wszelkie podane okoliczności były z całą pewnością skonkretyzowane i przemawiają niewątpliwie za możnością zmiany pierwotnej decyzji, zgodnie z wnioskiem Spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z dnia 20 maja 2024 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik Spółki w szczególności wskazał, że we wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej i następnie w decyzji z dnia 14 lipca 2022 r. błędnie określono powierzchnię trwale podlegającą wyłączeniu i z uwagi na zaistniały stan rzeczy koniecznym stało się złożenie wniosku o zmianę ww. decyzji. W ocenie Spółki, powierzchnia znajdująca się między rzędami paneli nie zmieni swojego przeznaczenia i w związku z tym nie zachodzi potrzeba wyłączania tychże gruntów z produkcji rolnej. Faktyczne użytkowanie terenu pomiędzy rzędami paneli się nie zmieni, a wyłączeniu z produkcji rolnej podlegać będą jedynie rzędy stołów z panelami fotowoltaicznymi oraz projektowane stacje transformatorowe, które będą trwale związane z gruntem. Zgodnie z interpretacją Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "dla tego rodzaju przedsięwzięć za powierzchnię zabudowy należy uznać powierzchnię rzutu paneli fotowoltaicznych uwzględniającą ich nachylenie względem terenu, powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (drogi, parkingi, transformatory, falowniki itp.) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". W kontekście zaprezentowanego stanowiska, dla Spółki niezrozumiała jest treść kwestionowanej decyzji. Spółka nie przewiduje wykonania utwardzonych ciągów komunikacyjnych pomiędzy rzędami paneli, a obszar pomiędzy panelami pozostawia się pod naturalne i sukcesywne zazielenianie w celu pozyskania biomasy. W konkluzji autor pisma podkreślił, że za zmniejszeniem powierzchni wyłączenia przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Działalność Spółki w odniesieniu do gruntu przyniesie mu finansowe korzyści, odciążając od kosztów opłaty od powierzchni, której by nie wykorzystała. Natomiast interes społeczny przejawia się bezsprzecznie w pozostawieniu większej części terenów dla działalności rolniczej. Zdaniem Spółki, 99% obszaru elektrowni stanowi obszar biologicznie czynny. Spółka poczyniła już odpowiednie założenia w jaki sposób można wykorzystać niewyłączone grunty, proponując, aby obszar inwestycji zagospodarować jako łąkę kwietną, w celu poprawy bilansu wodnego na terenie samej inwestycji oraz obszarach przyległych. Posadowienie paneli fotowoltaicznych powoduje niewątpliwie zacienienie gruntu oraz ogranicza jego wysuszanie, grunty chronione przed bezpośrednim wpływem promieni słonecznych wykazują się większą wilgotnością (nawet na poziomie 20%). Propozycja ta wychodzi również naprzeciw oczekiwaniom Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nadto, cały obszar niepodlegający wyłączeniu z produkcji rolnej w odpowiednich okresach będzie wykaszany w celu uzyskania biomasy. Z tych powodów - zdaniem Spółki - błędna jest teza Kolegium, że nie jest możliwe pogodzenie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej z prowadzeniem produkcji rolniczej i w konsekwencji takowego stanowiska uznał, że wyłączeniu z produkcji rolnej podlega cała powierzchna gruntów rolnych, ponieważ zgodnie z przytoczoną argumentacją należy uwzględnić jedynie te grunty, które realnie wykorzystywane będą pod elektrownię słoneczną. Spółka podpisała już list intencyjny dotyczący odbioru za wynagrodzeniem biomasy tj. skoszonej trawy oraz innej roślinności umiejscowionej między rzędami paneli.
W piśmie z dnia 2 sierpnia 2024 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że przyłącza się do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Autor pisma zakwestionował również przyjętą przez organ wykładnię art. 155 k.p.a. akcentując, że w wyrażeniu "za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony", występuje alternatywa nierozłączna. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i 155 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem. Abstrahując od powyższego, pełnomocnik wyjaśnił, że w sprawie występuje zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, których łączne wystąpienie organ utożsamia z możnością zmiany rzeczonej decyzji w pozostałym zakresie objętym żądaniem Spółki, odnoszącym się do kwestii powierzchni gruntów rolnych, objętych zezwoleniem na wyłączenie z produkcji. Działalność Spółki w odniesieniu do przedmiotowego gruntu przyniesie jej finansowe korzyści, odciążając ją od kosztów opłaty od powierzchni, której Spółka by nie wykorzystała, nadto zaistnieje interes społeczny z uwagi na pozostawienie większej części terenów dla działalności rolniczej. Ponadto, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., pełnomocnik napisał, że organ nie sprostał obowiązkowi analizy klauzul generalnych, płynących z art. 155 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (wbrew ogólnej zasadzie prawdy obiektywnej) - w sposób dowolny, a nie swobodny ocenione zostały okoliczności opisywane przez Spółkę m.in. w zakresie wysuszania gruntu (zaistnienie tym samym większej wilgotności gruntu, co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) oraz wykaszania terenu, w celu uzyskania biomasy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ, przy czym pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia z dnia 2 sierpnia 2024 r. przyłączył się do wniosku organu, a uczestniczka postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w części decyzji Kolegium, w której odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 14 lipca 2022 r. nr 460/2022 w zakresie odnoszącym się do kwestii powierzchni gruntów rolnych objętych zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej. Zmiana miała polegać na zmniejszeniu powierzchni trwale podlegającej wyłączeniu o powierzchnię znajdującą się między rzędami paneli fotowoltaicznych, która to powierzchnia, zdaniem wnioskodawcy, nie zmieni swojego przeznaczenia i w związku z tym nie zachodzi potrzeba wyłączenia tychże gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem wnioskodawcy wyłączeniu z produkcji rolnej podlegać będą jedynie rzędy stołów z panelami fotowoltaicznymi oraz projektowane stacje transformatorowe, które będą trwale związane z gruntem. Powierzchnia pomiędzy rzędami paneli ma być wykorzystywana do produkcji biomasy (skoszonej trawy i innej roślinności). Ponadto, zdaniem strony skarżącej błędnie uwzględniono w obszarze objętym zezwoleniem na wyłączenie grunty mineralne tj. grunty klasy IVa i IVb.
Wniosek skarżącej Spółki o zmianę decyzji został złożony w trybie art. 155 k.p.a. Wyjaśnić zatem trzeba, że art. 155 k.p.a. dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.
Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej jedynie pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Przepis art. 155 k.p.a. zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku doprowadzić.
Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym – co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny.
W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898).
W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania o słuszności stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Za zmianą decyzji w zakresie zmniejszenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej nie przemawia bowiem obiektywnie słuszny interes wnioskodawcy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie interes strony musi być słuszny, co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., II OSK 2911/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., I OSK 428/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie rację ma organ administracji, że interes wnioskodawcy nie jest obiektywnie słuszny, bowiem stoi w kolizji z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym.
Za trafną należy uznać argumentację Kolegium, wedle której strona powołując się na błędne określenie we wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej powierzchni gruntów części działki nr [...], de facto dąży do powtórnego rozpatrzenia sprawy załatwionej ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 14 lipca 2022 r., co z kolei jest niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Formułując tę tezę słusznie dostrzegło Kolegium, że powierzchnia gruntów przeznaczona do wyłączenia została określona w decyzji ostatecznej w sposób zgodny z wolą wnioskodawcy oraz m.in. zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania działki ("zgodnym z projektem budowlanym"), który to wnioskodawca akceptując rozstrzygnięcie Starosty zrzekł się następnie prawa do wniesienia odwołania, podobnie jak właścicielka nieruchomości, wskutek czego decyzja nr 460/2022 zyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Powyższe prowadzi do wniosku, że intencją wnioskodawcy jest chęć zmniejszenia wysokości opłat należnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, których wysokość uzależniona jest od wielkości areału wyłączanego z produkcji rolnej. Wobec tego stwierdzić należy, że za zmianą decyzji ostatecznej przemawia subiektywnie pojmowany interes wnioskodawcy.
Warto też przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Stosownie do art. 4 pkt 11 cyt. wyżej ustawy przez wyłączenie gruntów (rolnych) z produkcji rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Natomiast przepis art. 4 pkt 24 tej ustawy stanowi, że pod pojęciem inwestycji rozumie się budowę, jak również modernizację budowli lub urządzeń, które wymagają wyłączenia gruntów z produkcji. Jak słusznie dostrzegło Kolegium, z samego brzmienia powołanych przepisów wynika, że realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 14 MW na obszarze o pow. przekraczającej 14 ha jest równoznaczne z całkowitym, a nie tylko częściowym, przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze i ich wyłączeniem z produkcji. Obecnie kształtuje się ponadto jednolite stanowisko sądów administracyjnych, formułowane na tle różnego rodzaju spraw, co do sposobu w jaki należy oceniać teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz wokół nich.
Na płaszczyźnie przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków sądy administracyjne przyjmują, że brak jest podstaw do uznania, iż teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz dookoła nich, stanowi użytek gruntowy. Sądy wskazują, że z uwagi na uwarunkowania faktyczne (technologiczne i techniczne) i argumenty prawne, nie można zakwalifikować jako przemysłowej jedynie powierzchni pod samymi panelami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. W ten sposób doszłoby do fragmentaryzacji działki, uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Teren ten jest zajęty jest pod instalacje fotowoltaiczne jako związany z ich funkcjonowaniem oraz obsługą i stanowi optymalną powierzchnię dla realizacji tej działalności. Stąd też dla celów ewidencyjnych stanowić powinien jako całość teren przemysłowy. Bez wpływu na zmianę takiego charakteru będzie ewentualne dalsze rolnicze korzystanie z terenu (wypas lub chów zwierząt gospodarskich czy też uprawa roślin). Zainstalowanie na terenie działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Sądy podkreślają przy tym, że elektrownia fotowoltaiczna jest obiektem powierzchniowym, realizowanym na danej połaci gruntu, zmieniającym – w sytuacji jego pobudowania – funkcję tego gruntu na funkcję przemysłową. Za prawidłowe uznają zaklasyfikowanie do tej kategorii całego terenu inwestycji, a nie tylko pasów gruntu zajmowanych przez rzędy paneli fotowoltaicznych oraz stację transformatorową. Pomimo porastania terenu działki roślinnością sądy uznają, że podstawową funkcją terenu zajętego przez inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej nie jest funkcja rolnicza. Wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga, aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny. Utrzymywanie niezarośniętych pasów konieczne jest dla zapewnienia możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest nie tylko konieczne do prawidłowej eksploatacji instalacji, ale także niezbędne z punktu widzenia przeciwdziałania skutkom ewentualnych awarii, np. pożaru. Przerwy pomiędzy panelami o prawidłowej szerokości, wyliczanej na podstawie konkretnych wzorów uwzględniających ich wysokość, szerokość, oraz położenie słońca w poszczególnych dniach roku, są immanentnym elementem optymalizacji działania tych paneli. Konkretna szerokość pasów pomiędzy panelami jest wypadkową wynikającą z chęci maksymalizacji produkcji energii elektrycznej przy danej liczbie paneli na obszarze o danej powierzchni, na danej długości geograficznej. To należy zatem identyfikować jako podstawową funkcję przedmiotowych pasów gruntu, a więc funkcję niewątpliwie związaną z działaniem samych urządzeń fotowoltaicznych. Nawet jeżeli przyjąć, że "przy okazji" grunty te byłby wykorzystywane do innego celu (uprawa, hodowla), to nie niweczy to przesłanki, że grunt położony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych wykorzystywany jest przede wszystkim w celu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na efektywnym i niezakłóconym wytwarzaniu energii elektrycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2023 r., II SA/Po 537/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 27 września 2022 r., II SA/Wr 142/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 października 2023 r., II SA/Bd 720/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sądy wskazują co prawda, że hipotetycznie nie można wykluczyć, iż w indywidualnym przypadku inwestor zrealizuje zamierzenie, którego jednoznacznie określonym i zrealizowanym celem będzie łączenie funkcji produkcji energii elektrycznej oraz rolnicze wykorzystywanie gruntów np. poprzez ustalenie na danym terenie rzędów paneli w odległościach od siebie na tyle dużych, by możliwe było użytkowanie gruntów pomiędzy nimi w sposób odpowiadający użytkowaniu gruntów rolnych. Musiałoby jednak wynikać z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności decyzji o warunkach zabudowy, dokumentacji projektowej zaakceptowanej przez organ architektoniczno-budowlany, w tym planu zagospodarowania terenu), że celem zachowania pasów gruntu pomiędzy rzędami paneli jest chęć kontynuacji prowadzenia na nich działalności rolniczej lub hodowlanej. W rozpoznawanej sprawie z dokumentów zgromadzonych w sprawie taka konkluzja jednak nie płynie.
W sprawach podatkowych dotyczących prawidłowego wymiaru podatku od nieruchomości sądy przyjmują, że grunt pomiędzy panelami, jak również pomiędzy panelami a ogrodzeniem, należy kwalifikować jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej, a zatem niezbędny do osiągniecia zamierzonego rezultatu, tj. instalacji i eksploatacji farmy fotowoltaicznej w celu pozyskiwania energii elektrycznej. W związku z tym użytki rolne są w tym przypadku zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż spełniają ustawową przesłankę zajęcia gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej (vide: wyroki NSA o sygn. III FSK 4837/21, III FSK 1092/22, III FSK 4270/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Za podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości sądy uznają grunty rolne, nad którymi będą zlokalizowane panele fotowoltaiczne oraz grunty rolne, które będą stanowiły przestrzenie pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych i pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych a ogrodzeniem terenu. Pełne wykorzystanie potencjału paneli wymaga bowiem odstępów na tyle dużych, aby poszczególne panele fotowoltaiczne nie zacieniały się wzajemnie. Zatem przestrzeń pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych warunkuje właściwe wykorzystanie paneli celem wytworzenia energii i jest elementem realizacji wymogów technicznych, jakie są stawiane tego typu urządzeniom. Odstępy pomiędzy panelami zapewniają sprawne i efektywne ich wykorzystanie. Ponadto, istnieje konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni na prowadzenie czynności porządkowych, naprawczych i konserwacyjnych w celu prawidłowego funkcjonowania i prawidłowej eksploatacji farmy. Sądy podkreślają jednocześnie, że ewentualne działania polegające na pobieraniu pożytków w postaci siana na gruncie zajętym na elektrownię fotowoltaiczną nie mają charakteru podstawowego, lecz uboczny. Możliwość prowadzenia w ograniczonym zakresie działalności rolniczej na spornej nieruchomości pozostaje bez wpływu na uznanie, że zajęcie terenu nastąpiło na prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 sierpnia 2022 r., I SA/Ol 313/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei na gruncie przepisów środowiskowych sądy administracyjne zwracają natomiast uwagę, że w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została określona definicja powierzchni zabudowy, zgodnie z którą jest to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 grudnia 2022 r., II SA/Łd 728/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaprezentowana ocena instalacji fotowoltaicznych i zajmowanych przez te instalacje powierzchni gruntów pozwala zaakceptować stanowisko Kolegium wsparte stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wedle którego decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powinny być objęte wszystkie grunty zajęte pod tego rodzaju inwestycje.
W rozpoznawanej sprawie zasadnie podniosło także Kolegium, że grunty zaliczone do klasy IVa o pow. 30 902 m² zostały ujęte w zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej jako grunty "pod urządzeniami melioracji wodnych" tj. zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co więcej, grunty te zostały uwzględnione w decyzji ostatecznej, zgodnie z wolą wnioskodawcy. Rację ma też organ, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ostateczna odnosiła się do gruntów klasy IVb, a zatem nieskuteczne są argumenty strony skarżącej odnoszące się do tego typu gruntów.
Powyższe rozważania potwierdzają prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia, wedle którego z uwagi na brak wystąpienia w sprawie obiektywnie słusznego interesu wnioskodawcy, brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej w zakresie powierzchni gruntów przeznaczonej do trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej. Interes opisywany przez stronę skarżącą nie miałby bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz służyłby do ich obejścia.
Co prawda decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2024 r. została zaskarżona jedynie w części – w zakresie jej pkt 2, to z uwagi na niezwiązanie granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd pragnie zaznaczyć, że także pozostała część decyzji Kolegium jest prawidłowa. Sąd podziela stanowisko Kolegium, wedle którego wniosek strony był zasadny w zakresie zmiany ostatecznej decyzji nr 460/2022 w części odnoszącej się do ustalonych w niej należności publicznoprawnych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji i związanych z nimi obowiązków ciążących na wnioskodawcy jako podmiocie, na rzecz którego wydano stosowne zezwolenie. Analizowana część rozstrzygnięcia Starosty Pabianickiego obejmuje: ustalenie wysokości należności wraz ze stwierdzeniem, że strona nie ma obowiązku jej uiszczenia, ponieważ wartość gruntu przewyższa kwotę należności (pkt 2 lit. a-d); ustalenie wysokości opłat rocznych wraz ze wskazaniem, że są one płatne w latach 2023-2032 (pkt 2 lit. e); zobowiązanie strony do uiszczania opłat rocznych zgodnie z pkt 2 lit. e (pkt 3 tiret drugie). W myśl art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o należności - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a ilekroć jest w niej mowa o opłacie rocznej - rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10 od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Ponadto stosownie do art. 12 ust. 6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jak wynika z przytoczonych unormowań, obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych nie wiąże się z datą wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, lecz powstaje dopiero od dnia ich faktycznego wyłączenia z produkcji. Co więcej, ustalenie wysokości należności, a co za tym idzie i wysokości opłat rocznych, powinno nastąpić z uwzględnieniem cen rynkowych gruntów z daty faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, a nie z daty orzekania w przedmiocie zezwolenia na dokonanie takiego wyłączenia. Powołana regulacja potwierdza, że dopiero po ustaleniu, że doszło do rozpoczęcia innego niż rolne użytkowania gruntów możliwe jest stwierdzenie od kiedy dokładnie powstał obowiązek uiszczenia należności. Wobec tego wyłączenie gruntów rolnych z produkcji wymaga wydania dwóch decyzji – decyzji udzielającej zezwolenia na takie wyłączenie, a dopiero w dalszej kolejności, po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej – decyzji ustalającej wysokość należności i opłat rocznych ze wskazaniem okresu ich wnoszenia i zobowiązującej do ich uiszczenia podmiot, który dokonał wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (por. Wyrok NSA z 4.11.2016 r., II OSK 224/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnie zatem Kolegium dokonało zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do ustalenia należności i opłat rocznych, zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do niezwłocznego poinformowania Starosty o rozpoczęciu innego niż rolne użytkowania gruntów. Z uwagi na nierozpoczęcie przez wnioskodawcę innego niż rolnicze użytkowanie gruntu objętego zezwoleniem udzielonym decyzją nr 460/2022, co potwierdza materiał zgormadzony w sprawie, brak było podstaw do utrzymywania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy i niezasadnie obciążającego wnioskodawcę opłatą roczną za 2023 r. Brak jest ponadto podstaw do zamieszczania w treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozstrzygnięcia określającego należności i opłaty roczne z tego tytułu, o czym wyżej wspomniano. Za zmianą decyzji w powyższym zakresie przemawiał zatem zarówno interes społeczny, jak i interes samej strony. Jednocześnie wobec dokonanej zmiany ostatecznej decyzji słusznie dostrzegło Kolegium, że podnoszona przez stronę skarżącą etapowość realizacji inwestycji jest okolicznością obojętną z punktu widzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Podsumowując stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy, czemu w sposób wyczerpujący dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Sąd nie stwierdził tym samym powoływanego w skardze naruszenia art. 155 k.p.a., czy też art. 7 K.p.a. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi.
Mając na uwadze wszystkie powołane okoliczności sprawy Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
IB