II SA/Łd 465/25

II SA/Łd 465/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 4, ust. 5,  art. 8 ust. 2,
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Dnia 5 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 roku sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia [...] kwietnia 2025 roku nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w S. na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta Skierniewice na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2025 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia [...] r., nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą przy ul. [...] w S. na działce ew. [...] oraz części działki ew. nr [...], w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], miasto S.. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 195) – dalej: specustawa mieszkaniowa. Kwestionowana skargą uchwała nie zawiera uzasadnienia.
Z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji wynika, że o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, skarżąca spółka (dalej także: inwestor) wystąpiła wnioskiem z dnia 25 listopada 2024 r. W toku procedowania, wniosek uzyskał pozytywne opinie: Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w Ł.; [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.; Marszałka Województwa [...]. Wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w S., a realizacja inwestycji w przedstawionym we wniosku kształcie została oprotestowana przez okolicznych mieszkańców.
W dniu [...] lutego 2025 r., podczas IX Sesji Rady Miasta Skierniewice, pod głosowanie radnych poddany został projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na działce ew. [...] oraz części działki ew. nr [...]. Wobec braku wymaganej większości głosów "za", uchwała nie została podjęta.
Kwestionując zasadność zaskarżonej uchwały skarżąca spółka zarzucała:
- naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały poza procedurą i bez podstawy prawnej, to jest po zakończeniu procedury rozpatrywania wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2024 r. , co nastąpiło uchwałą Rady Miasta Skierniewice z dnia [...] lutego 2025 r., co doprowadziło do podjęcia kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej;
- art. 7 ust. 4 i ust. 5 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 8 p 1 k.p.a. poprzez podjęcie dwóch uchwał w sprawie rozpoznania tego samego wniosku inwestora, a co więcej podjęcie tych uchwal z przekroczeniem ustawowego termin, o czym spółka nie była informowana;
- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwa wykładnię i błędne uznanie, że uchwała z dnia [...] lutego 2025 r. nie została podjęta ponieważ nie przegłosowano uchwały o treści pozytywnej, gdy w świetle przepisów specustawy mieszkaniowej Rada głosuje w sprawie złożonego wniosku, a nie nad uchwałą o konkretnej treści, co w ocenie skarżącej prowadzi do wniosku, że w dniu [...] lutego 2025 r. Rada Miasta Skierniewice podjęła uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej;
- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, co uniemożliwia skarżącej ustosunkowanie się do treści uchwały, jak i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli jej zgodności z prawem;
- § 141 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ich niezastosowanie i brak merytorycznego uzasadnienia projektu uchwały.;
- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego rozpatrzenia wniosku skarżącej i podjęcia uchwały negatywnej, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych wymogów wskazanych w specustawie mieszkaniowej;
- art. 7 ust. 18 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej uchwały, poprzez wskazanie jako adresata przesyłki "prezesa zarządu", zamiast wnioskującej spółki.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wnosił nadto o przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z wskazanych w pkt 1-9 skargi załączonych dokumentów, na okoliczność wykazania zasadności stawianych zarzutów.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej przedstawiał argumentację na zasadność stawianych w skardze zarzutów. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazywał, iż wbrew stanowisku strony skarżącej w dniu [...] lutego 2025 r. Rada Miasta Skierniewice procedowała jedynie nad projektem uchwały w sprawie udzielenia zgody na lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Uchwała ta nie została jednak podjęta, a brak jej podjęcia nie ma skutku równoważnego z podjęciem uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji dla inwestycji. Z uwagi na konieczność zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki z dnia 25 listopada 2024 r., w dniu [...] kwietnia 2025 r. pod obrady Rady poddany został projekt uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, który został uchwalony. Odnosząc się do zarzutów braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały pełnomocnik organu wskazywał, iż zgodnie z zasadami techniki prawodawczej uzasadnienie sporządza się jedynie do projektów prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Co więcej, uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W dniu 5 września 2025 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki popierał wniesioną skargę oraz wywiedzione w niej zarzuty. W kwestii posiadanego przez spółkę interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, pełnomocnik oświadczył, że skarżąca wywodzi ten interes z przysługującego jej, od dnia 25 marca 2023 r., prawa własności do nieruchomości, na której planuje realizację przedmiotowej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą przy ul. [...] w S. na działce ew. [...] oraz części działki ew. nr [...], w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], miasto S..
Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.) – dalej: specustawa mieszkaniowa, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących opracowania i uchwalania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o których mowa w przepisach ustawy zmienianej w art. 45, albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 2 pkt 3, 7 i 8, art. 7 ust. 7 pkt 7a, art. 17 ust. 4a-4d ustawy zmienianej w art. 45, które stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Wskazać na wstępie należy, że przysługująca N. Sp. z o.o. z siedzibą w S. legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 15 specustawy mieszkaniowej, który stanowi, iż skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g. może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. W myśl art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto stosownie do art. 16 ust. 1-2 specustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skargę kasacyjną rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia jej wniesienia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zaskarżona uchwała lub zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.
Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy mieszkaniowej należy zatem kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w myśl, którego kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Konkretny charakter podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, dotyczący konkretnej inwestycji mieszkaniowej wyklucza bowiem możliwość uznania tego rodzaju aktu za akt prawa miejscowego.
Natomiast odnośnie wymogu wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przy czym związek ten polega na tym, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podkreśla się również, że reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżącej spółce przysługuje prawo własności gruntu, na którym planowano realizację przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej narusza indywidualny interes prawny skarżącej, gdyż ma realny wpływ na możliwość wykonywania przez skarżącą spółkę przysługującego jej prawa rzeczowego do gruntu, co w konsekwencji uprawniało ją do wniesienia skargi do sądu.
Dalej przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że powołana na wstępie specustawa mieszkaniowa określa w sposób kompleksowy zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji" (art. 1 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Przy czym co wymaga podkreślenia, do postępowania określonego ustawą nie mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wprost wynika z art. 14 specustawy mieszkaniowej. Co również istotne, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Warunki formalne wniosku oraz niezbędne załączniki ustawodawca określił w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii przez organy określone w art. 7 ust. 12 oraz występuje o uzgodnienie do organów wskazanych w art. 7 ust. 14 ustawy, w terminie 21 dni. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13 ustawy), natomiast brak przedstawienia stanowiska w zakresie uzgodnienia poczytuje się jako dokonanie uzgodnienia (art. 7 ust. 15 specustawy mieszkaniowej). Następnie organ wykonawczy gminy przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej). Rada gminy podejmuje w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku uchwałę o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji lub o odmowie jej - biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej). Jeżeli uchwała o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być podjęta w terminie określonym w ust. 4, przewodniczący rady gminy jest obowiązany w tym terminie powiadomić inwestora, podając powody opóźnienia oraz wskazując nowy termin podjęcia uchwały, nie dłuższy jednak niż 30 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 4. (art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały - przekazuje ją inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie (art. 7 ust. 18 specustawy mieszkaniowej).
Podkreślenia wymaga, że uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego, co jednak nie oznacza, że rada która ją podejmuje, może działać dowolnie, bez konieczności wskazania na konkretne, przekonujące przesłanki, którymi się kierowała podejmując uchwałę. Jak już bowiem wcześniej wskazano, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, rada przed podjęciem uchwały zobowiązana jest rozważyć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy jednocześnie wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne. Zarówno powołany przepis, jak i żaden z pozostałych przepisów specustawy mieszkaniowej nie pozwala na stwierdzenie, że nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w ustawie, rada zobowiązana jest do podjęcia uchwały uwzgledniającej żądanie inwestora. Mimo, iż omawiana ustawa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany planu miejscowego, to ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Przepisy ustawy miały bowiem na celu poszerzenie spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez jak stanowi art. 5 ust. 3 ustawy, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś udzielenia inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nawet więc pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, rada gminy władna jest odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli występuje kolizja wniosku z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Inaczej mówiąc podjęciu uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej towarzyszy, zakreślona zasadami konstytucyjnymi swobodna (lecz nie dowolna) ocena ustawowych uwarunkowań, w tym tych określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, zawierająca uzasadnienie, dające możliwość dokonania weryfikacji prawidłowości tejże oceny. Należy bowiem mieć na uwadze, że przyznane organom administracji publicznej, przez ustawodawcę, działanie w ramach uznania administracyjnego, czy też pozostałych prawem przewidzianym luzów decyzyjnych, nie zezwalają organom administracji publicznej na dowolne i pozbawione stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r.; II OSK 3942/19; z 24 listopada 2021 r., II OSK 1279/21; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21; z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/.22; z 2 marca 2023 r., II OSK 1726/22; z 6 lipca 2023 r., II OSK 642/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast rolą sądu rozpoznającego skargę na uchwałę podjętą na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej, jest ocena czy organ stanowiący gminy wykazał, podejmując uchwałę, że miał na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium. Ocena ta, co do zasady winna nastąpić na podstawie uzasadnienia kwestionowanej skargą uchwały. Przy czym brak uzasadnienia skarżonej uchwały nie skutkuje automatycznie koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19; z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak już bowiem wcześniej wskazano objętą skargą uchwała Rady Miasta Skierniewice z dnia z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Również przedłożona do akt sprawy, zarówno przez organ, jak i stronę skarżącą dokumentacja nie pozwala na stwierdzenie, jakie merytoryczne okoliczności przemawiały za negatywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącej spółki z dnia 25 listopada 2024 r. Załączony do akt sprawy wyciąg z protokołu obrad X sesji Rady Miasta Skierniewice z dnia [...] kwietnia 2025 r., na których podjęto zaskarżoną uchwałę zawiera jedynie informacje, co do przekazania radnym projektu uchwały wraz z autopoprawką, w terminie wcześniejszym oraz przyjęcia jednogłośnie uchwały, 20 głosami za, radnych obecnych na sali obrad w momencie głosowania. Przesłanki jakimi kierowali się radni Rady Miasta Skierniewice podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie wynikają również z uzasadnienia załączonego do akt sprawy projektu w/w uchwały. Wobec powyższego, brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jaki i de facto całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów jej podjęcia uniemożliwiają przeprowadzenie przez Sąd, oceny zgodności kwestionowanej ustawy z obowiązującym prawem. To zaś czyni zasadnym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego i rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu.
W konsekwencji, jako uzasadnione należy uznać zarzuty skargi, upatrywane w naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegającym na nieprawidłowym działaniu organów władzy publicznej, rozumiane jako brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek specustawy mieszkaniowej, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy dostatecznych informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta stanowi zasadniczą przesłankę przemawiającą za uwzględnieniem skargi, skutkującą stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd stwierdza ponadto, iż w rozpoznawanej sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia procedury określonej przepisami specustawy mieszkaniowej, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 7 ust. 4 i ust. 5 ustawy. To zaś czyni zasadnym zarzut skargi, co do naruszenia art. 7 ust. 4 i ust. 5 specustawy mieszkaniowej. Jednocześnie z uwagi na szczątkowość przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji organu, Sąd nie jest w stanie zweryfikować dochowania przez Radę Miasta Skierniewice, określonego przepisami specustawy mieszkaniowej trybu postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w pozostałym zakresie.
Natomiast, co do zarzutów skargi dotyczących przekroczenia przez Radę Miasta Skierniewice granic przyznanego jej uznania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wskazać należy, iż wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i braku przedłożenia niezbędnej dokumentacji, co pozwalałoby na prześledzenie przez Sąd motywów, jakimi kierowała Rada podejmując kwestionowaną uchwałę, odniesienie się do ich zasadności, na obecnym etapie sprawy uznać należy za przedwczesne.
Za nieuzasadnione natomiast, w ocenie Sądu uznać należało zarzuty skargi, co do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki z dnia 25 listopada 2024 r., jak i podjęcie kwestionowanej skargą uchwały poza procedurą z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej. W tym zakresie wskazać należy, że art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej reguluje katalog rozstrzygnięć (uchwał), podejmowanych przez organ stanowiący gminy rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej. Stosownie do treści powołanego przepisu rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu, użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" nie wskazuje na konieczność jednoczesnego procedowania przez radę obu projektów uchwały. Skuteczne podjęcie uchwały udzielającej zgody na lokalizacje inwestycji mieszkaniowej, bądź też odmawiającej udzielenie tej zgody, kończy procedowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej spółki, postępowanie zainicjonowane wnioskiem spółki z dnia 25 listopada 2024 r. nie zostało zakończone w dniu [...] lutego 2025 r. Poddany pod głosowanie Rady Miasta Skierniewice, podczas IX Sesji Rady Miasta Skierniewice, projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na działce ew. [...] oraz części działki ew. nr [...], nie uzyskał wymaganej większości głosów. To zaś oznacza, że uchwała ta nie została podjęta. Stąd też zarzut braku publikacji uchwały z [...] lutego 2025 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czy tez zarzut jej niedoręczenia spółce, nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie, brak podjęcia uchwały w sprawie udzielenia zgodny na lokalizację przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej obligował Radę, na co słusznie wskazuje jej pełnomocnik w udzielonej odpowiedzi na skargę, do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki, poprzez podjęcie uchwały o odmowie udzielenia tej zgody, co nastąpiło zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2025 r.
Odnosząc się do zarzucanego naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jak i prezentowanej w tym zakresie, zawartej w udzielonej odpowiedzi na skargę argumentacji pełnomocnika Rady Miasta Skierniewice, wskazać należy, że podejmowana w trybie specustawy mieszkaniowej uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na bezspornie konkretny charakter, dotyczący konkretnej inwestycji mieszkaniowej, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Na marginesie, zaznaczyć należy, że gdyby tego rodzaju uchwała była aktem prawa miejscowego, to zbędnym byłby przepis art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, nakładający obowiązek jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Stąd też, zarzuty w powyższym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd za niezasadne uznał także zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. Jak już bowiem wcześniej wskazano, art. 14 specustawy mieszkaniowej wprost, do postępowania określonego ustawą, wyłącza stosowanie przepisów k.p.a.
Natomiast, co do podnoszonego zarzutu wadliwego doręczenia zaskarżonej uchwały, polegającego na wadliwym oznaczeniu adresata, stwierdzić należy, iż niewątpliwe naruszenie w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z argumentacji pełnomocnika skarżącej, kierowana do spółki przesyłka zawierająca kwestionowaną uchwałę, pomimo wadliwego oznaczenia adresata, przesłana została na prawidłowy adres spółki i skutecznie doręczona. Jednocześnie, stwierdzone w powyższym zakresie naruszenie nie wywołało jakichkolwiek negatywnych skutków prawnych dla skarżącej.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych wskazać raz jeszcze należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączona do skargi jako dowód, obszerna dokumentacja, wskazana w pkt IV ppkt 1-3, 5-6 odnosiła się w znaczącej części do kwestii dotyczących procedowania przez Radę Miasta Skierniewice, na sesji w dniu [...] lutego 2025 r., projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a więc kwestii, co już wcześniej wskazano pozostających bez wpływu na wynik sprawy. Wnioski dowodowe zawarte w pkt IV ppkt 8-9 skargi odnosiły się do kwestii braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, która to okoliczność pozostaje bezsporna. Stąd też, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w pkt IV ppkt 1-3, 5-6 i 8-9 skargi. Sąd postanowił dopuścić natomiast, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej wnioski dowodowe określone w pkt IV ppkt 4 i 7 skargi, to jest wydruku z porządku dziennego obrad X Sesji Rady Miasta Skierniewice w dniu [...] kwietnia 2025 r. oraz wydruku projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynik dokonanej przez Sąd oceny powyższych wniosków przedstawiony został w treści niniejszego uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
P.K.