II SA/Łd 463/25

II SA/Łd 463/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a, art. 63 ust. 1, art. 65 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2025 roku znak: SKO.4150.236.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 13 marca 2025 roku nr 144/2025, znak: ZU.6730.295.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M.B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Decyzją z 24 kwietnia 2025 r., nr SKO. 4150.236.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – w skrócie: k.p.a. - oraz art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – powołowynej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 13 marca 2025 r., nr 144/2025, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody pitnej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z., z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 6 września 2024 r., nr 411/2024, Wójt Gminy Zgierz orzekł o odmowie M. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody pitnej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku odwołania Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z 15 stycznia 2025 r., nr 31/2025, Wójt Gminy Zgierz orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody pitnej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. B. podnosząc te same argumenty co uprzednio: organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie wyjaśnił żadnej kwestii, która budziła wątpliwości Kolegium Odwoławczego, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji Wójta Gminy Zgierz. Strona podniosła, że dla dz. nr [...] (przed podziałem) w obrębie [...], gm. Z. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr 441/2022 znak: ZU.6730.232.2022 z 2 września 2022 r., która stała się ostateczna 14 października 2022 r. dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, studni, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Projekt decyzji oraz analiza urbanistyczna została wówczas przygotowana przez urbanistę Ł. R., który w swoim opracowaniu analizował m.in. działkę [...] oraz [...] obręb [...], gm. Z.. Funkcję zabudowy na powyższych działkach opisał jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - dz. nr [...] - budynek mieszkalny jednorodzinny o szerokości 10,43 m, wysokości w kalenicy 6 m itd., dz. nr [...] - budynek mieszkalny jednorodzinny o szerokości 10,24 m, wysokości w kalenicy 6,5. W analizie poprzedniego urbanisty nie ma mowy, że na tych działkach istnieje zabudowa zagrodowa, na podstawie min. tej zabudowy ustalił warunki zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na powyższej nieruchomości, czyli "wnioskowana zabudowa stanowiła wówczas kontynuację funkcji dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym". Na podstawie analizy urbanistycznej organ wydał decyzję pozytywną. Projekt decyzji odmownej oraz analizę sporządzoną dla działki Nr [...] przygotował urbanista M. R., w strefie analizowanej również występuje dz. Nr [...] i [...] obręb [...], gm. Z.. Jednak urbanista uważa, że na powyższych działkach znajduje się zabudowa zagrodowa - dz. nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej o szerokości 8,43 m i wysokości w kalenicy 2,60 m, na dz. nr [...] budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej o szerokości 11,91 m i wysokości w kalenicy 6,3 m. Zgodnie z analizą tych samych budynków mieszkalnych, tych samych nieruchomości projektant napisał, że nie ma kontynuacji funkcji i na obszarze analizowanym nie występuję zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Również strona ponownie podkreśla, że w najbliższej okolicy działki uzyskują pozytywne decyzje o warunkach zabudowy (np. dla dz. nr [...] i [...] pod budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz pozwolenia na budowę np. dla dz. nr [...] na min. budynek mieszkalny jednorodzinny, na którym już się inwestor buduje. Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie.
W ponownym postępowaniu Wójt Gminy Zgierz Decyzją z 13 marca 2025 r., nr 144/2025, orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody pitnej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z., z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W odwołaniu od ww. decyzji M. B. podniosła tożsame argumenty, które wnosiła dotychczas.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.
Zgodnie z powyższymi wymogami, organ I instancji po wyznaczeniu obszaru analizowanego dokonał analizy urbanistycznej. Obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji : "W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znajdują się jedynie budynki rekreacji indywidualnej i zabudowa zagrodowa. W obszarze analizowanym nie istnieje żadna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.".
Ponadto w treści decyzji organ I instancji odniósł się do kwestii wątpliwości podnoszonych przez Kolegium, różnych analiz urbanistycznych i ich odmiennych ustaleń. Jak podkreślił Wójt Gminy Zgierz "w decyzji nr 441/2022 z dnia 02.09.2022 r. znak ZU.6730.232.2022, kontynuację funkcji stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce nr ew. [...], a nie budynki znajdujące się na działkach [...] i [...], które stanowią zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej). Nie było więc potrzeby uszczegółowienia funkcji wszystkich budynków w decyzji nr 441/2022 z dnia 02.09.2022 r. znak ZU. 6730.232.2022. W związku z powyższym, nie możemy również mówić o rozbieżnościach w obu decyzjach. Tereny działek nr [...] i [...] są tak samo postrzegane przez ww. osoby uprawnione do sporządzenia projektów decyzji o warunkach zabudowy. Odmienne parametry w obu analizach wynikają z tego, że mapy zasadnicze dołączone do wniosków zostały wydane w różnych okresach Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...], został sporządzony na podstawie dołączonej kopii mapy zasadniczej, wydanej w dniu 26.01.2024 r, natomiast projekt w oparciu o który była wydana nr 441/2022 na podstawie mapy wydanej w dniu 29.06.2022 r. Mapy zasadnicze zostały wydane przez uprawniony do tego organ - Starostę Zgierskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Budynki uwidocznione na mapach mają rożne parametry (m.in. szerokość elewacji frontowej, powierzchnia, kształt). W dalszej części decyzji stwierdzono, że: "W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znajdują się jedynie budynki rekreacji indywidualnej i zabudowa zagrodowa. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej, służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu. Jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, iż budynki mieszkalne jednorodzinne stanowią kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Służy ona bowiem przede wszystkim prowadzeniu przez rolników działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna to dwa różne rodzaje zabudowy. Nie można zatem przyjąć, że budynek jednorodzinny stanowiłby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej. Ponad to podkreślić należy, że w dalszej okolicy, poza obszarem analizowanym, znajduje się również zabudowa zagrodowa. Planowany rodzaj zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej - nie kontynuowałby istniejącej zabudowy zagrodowej, ani rekreacji indywidualnej. Nie jest zatem spełniony warunek, o którym mowa w ww. przepisie. W obszarze analizowanym znajduję się 4 budynki rekreacji indywidualnej, a także 3 budynków mieszkalne (oraz zabudowa pomocnicza - budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej), które stanowią część zabudowy zagrodowej i dotyczą również budowli związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wprowadzenie typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy oraz otwarcie dla niepohamowanego rozprzestrzeniania się jednorodzinnej « zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z gospodarstwem rolnym".
Ponadto organ I instancji w piśmie z 2 kwietnia 2025 r. podkreślił, że: "zgodnie z pismem nr AB.1634.229.2024.ES z dnia 02.09.2024 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Startowa Powiatowego w Zgierzu, budynki znajdujące się na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] to budynki, dla których Starosta Zgierski (w latach 1999 - 2024) nie wydał pozwolenia na budowę również nie przyjął zgłoszenia, jedynie przyjął, zgłoszenie dla budowy garażu na działce nr ew. [...]. Przy czym zgodnie z archiwalnym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXIII/213/93 Rady Gminy Zgierz z dnia 04.06.1993 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 7, poz. 78 z dnia 15.07.1993 r.) i zmianami do planu ogólnego zatwierdzonymi Uchwałą Nr IV/39/94 Rady Gminy Zgierz z dnia 29.11.1994 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 14, poz. 131 z dnia 16.12.1994 r.), które obowiązywały do 31 grudnia 2003 r. w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), działki onrew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], przeznaczone były pod teren lasu bez prawa zabudowy, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ponadto odmienne parametry w obu analizach wynikają z tego, że mapy zasadnicze dołączone do wniosków zostały wydane w różnych okresach. Budynki uwidocznione na ww. mapach mają rożne parametry (m.in. szerokość elewacji frontowej, powierzchnia, kształt). Projekt decyzji nr 53/2025 z dnia 21.02.2025 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...], został sporządzony na podstawie dołączonej kopii mapy zasadniczej, wydanej w dniu 26.01.2024 r, natomiast projekt nr 303a z dnia 18.08.2022 r. w oparciu o który była wydana decyzja nr 441/2022, z dnia 02.09.2022 r. na podstawie mapy wydanej w dniu 29.06.2022 r. Mapy zasadnicze zostały wydane przez uprawniony do tego organ - Starostę Zgierskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, i jako dokumenty urzędowe stanowią dowód w ww. sprawach, a zatem były wiarygodne. Inwestorzy przedstawili mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopie map, o których mowa wyżej były aktualne i odzwierciedlały aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapach, tak długo pozostają ona mapami aktualnymi. Nadto mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (a na takich właśnie mapach sporządzono załączniki graficzne do przedmiotowych decyzji) są po myśli art. 76 k.p.a. dokumentami urzędowymi, a dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.".
Reasumując organ stwierdził, że całościowa analiza sprawy wskazuje, że nie są spełnione łączne warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa konstatacja wywołała skutek w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez stronę skarżącą inwestycji.
W związku z powyższym Kolegium zgodziło się trzeba ze stanowiskiem organu, iż do realizacji zadań publicznych na rzecz wspólnoty i społeczności lokalnych powołane są gminy. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Jak podkreśla w niniejszej sprawie organ I instancji cechą zagospodarowania wymagającą bezwzględnej ochrony są skonkretyzowane, przestrzennie wydzielone tereny zabudowy czy to jednorodzinnej, czy zagrodowo - jednorodzinnej, lub otwarte tereny rolnicze czy tereny produkcyjno - usługowe. Jest to gwarantem minimalizacji konfliktów i porządku przestrzennego, a jego ochrona i kształtowanie należy właśnie - jak powyżej wskazano do rady gminy, wójta gminy. Wynika to wprost z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Polityka przestrzenna to świadoma i celowa działalność władz, polegająca na racjonalnym kształtowaniu zagospodarowania przez właściwe użytkowanie przestrzeni zapewniające utrzymanie ładu przestrzennego i umożliwienie prawidłowego, efektywnego funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego danej jednostki. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). I właśnie ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odgrywa istotne znaczenie, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. B. zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że występowanie w analizowanym terenie budynków rekreacji indywidualnej i zabudowy zagrodowej wyklucza wydanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy stanowi ona kontynuację funkcji, a zabudowa ta ma podobny charakter i spełnia warunki "dobrego sąsiedztwa";
2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść skarżonej decyzji, tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegającą na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wybiórczy i tendencyjny, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w analizowanym terenie nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez stronnicze rozpoznawanie sprawy, nierówne traktowanie, bezpodstawne i nieuzasadnione odstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody pitnej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z., zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że na analizowanym ternie, w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej o numerze [...] znajdują się działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub takie, dla których zostały już wydane decyzję ustalające warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Są to m.in, następujące działki: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. To zaś prowadzi do wniosku, że są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Trzon sporu w niniejszej sprawie dotyczy rozbieżności oceny funkcji budynków, znajdujących się na działkach o numerach: [...], [...] i [...]. Jak wskazywano już bowiem kilkukrotnie - w analizie z 16.10.2023 r. urbanista R. określił zabudowę występującą na ww. działkach jako budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Z kolei w analizie z 13.03.2025 r. stwierdzono, że ta sama zabudowa, zlokalizowana na tych samych działkach to budynki rekreacji indywidualnej, nie zaś budynki mieszkaniowe jednorodzinne.
W ocenie pełnomocnika skarżącej nie sposób zaakceptować sytuację, w której wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uzależnione jest wyłącznie od oceny urbanisty wykonującego analizę sąsiedztwa czy też aktualizacji map. Z perspektywy obywatela bowiem takie same sprawy, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym powinny zostać załatwione w ten sam sposób. Skoro zatem właściciel innej działki, której analiza obejmowała te same działki, co w przypadku skarżącej uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (np. na działce [...]), to nie jest dopuszczalnym, by inny obywatel, posiadający działkę w tym samym sąsiedztwie, takiej decyzji nie mógł uzyskać z powodu braku kontynuacji funkcji i niespełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Zdaniem pełnomocnika skarżącej zupełnie niezrozumiałym jest fakt, że organy dochodzą do wniosku, że brak jest kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy dosłownie 20 metrów obok działki skarżącej kończony jest dom jednorodzinny (działka [...]), na działce tuż obok rozpoczęta jest budowa domu jednorodzinnego (działka [...]), zaś na działkach sąsiadujących właściciele mają już wydane warunki zabudowy na domy jednorodzinne (np. działka [...]).
Przechodząc zaś do kwestii merytorycznej, tj. przesłanki "dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., pełnomocnik skarżącej wskazał, że nawet przyjmując systematykę przyjętą zarówno przez Wójta Gminy Zgierz jak i SKO w skarżonej decyzji, tj., iż budynki znajdujące się w analizowanym obszarze stanowią zabudowę zagrodową oraz budynki rekreacji indywidualnej, przesłanka kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie została spełniona. SKO błędnie przyjęło bowiem, że aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji i parametrów zagospodarowania działek sąsiednich, na analizowanych działkach musi znajdować się zabudowa tożsama z zabudową objętą wnioskiem skarżącej. W sytuacji, w której na analizowanym obszarze występuje już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - np. działka [...], [...], [...], a więc spełniające tę samą funkcję, niedopuszczalnym jest przyjęcie, iż brak jest w takiej sytuacji kontynuacji funkcji. Tym samym istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ bowiem wyznaczając obszar analizy powinien mieć przede
wszystkim na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa, a ta uprawnia go także do przyjęcia obszaru większego niż minimalny (vide: Wyrok WSA w Łodzi z 12.03.2025 r., sygn. II SA/Łd 880/24). Dokonując analizy terenu organ powinien zatem albo rozszerzyć analizowany teren i uwzględnić, że w niedalekim sąsiedztwie znajdują się inwestycje obejmujące budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, albo też w prawidłowy sposób dokonać oceny terenu przyjętego do analizy. Nawet bowiem przyjmując, że budynki na działkach [...], [...] i [...] są budynkami rekreacji indywidualnej (choć strona skarżąca to kwestionuje), a poza tym w analizowanym terenie znajduje się zabudowa zagrodowa - która przecież pełni także funkcję mieszkalną, to należało stwierdzić, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa. W kontekście dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego wprowadzenie w obszar, na którym występują budynki rekreacji indywidualnej oraz zabudowa zagrodowa - a zatem budynki wizualnie i funkcjonalnie spełniające podobne funkcje do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - budynki mieszkaniowego jednorodzinnego, będzie stanowiło kontynuację funkcji i będzie zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Według pełnomocnika skarżącej wnioskowana inwestycja w żaden sposób nie koliduje z istniejącą zabudową, może uzupełniać tę zabudowę, a jednocześnie podobieństwo funkcji sprawia, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sposób uwzględniający wymogi ładu przestrzennego. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, jakoby planowana inwestycja obejmująca budowę obiektu, który już na danym terenie występuje, była sprzeczna z zasadą "dobrego sąsiedztwa".
W ocenie pełnomocnika skarżącej powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżona decyzja została wydana przede wszystkim z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z § 2 powołanego przepisu: organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem
skarżąca nie jest traktowana w sposób równy, a skarżona decyzja odbiega od utrwalonej praktyki orzeczniczej w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy Zgierz na sąsiednich działkach wydał już decyzje ustalające warunki zabudowy dla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, a co za tym idzie - potwierdził, że jest dla działek sąsiadujących spełniona także przesłanka "dobrego sąsiedztwa".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić jednak wymaga, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. W związku z tym zawarte w skardze żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i jej zmiany poprzez wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonej decyzji przypomnienia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11, publ. CBOSA).
Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, CBOSA).
Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy przytoczył szereg przepisów, a także niemal w całości zacytował treść stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji bez dokonania jej merytorycznej oceny czy weryfikacji, natomiast nie zawarł ustosunkowania się do konkretnych zarzutów odwołania, które zresztą zostały następnie powielone jako zarzuty w skardze.
Uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, nie spełnia w ocenie Sądu wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.
Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad w postępowaniu organu odwoławczego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego Sądu uznał za zasadne i celowe wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji organu I instancji, której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Jak scharakteryzował ją WSA w Poznaniu w wyroku z 10 października 2024 r., IV SA/Po 607/24, decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., IV SA/Po 214/18, LEX nr 2492991).
Zauważyć należy, iż wyroku z 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kwestii charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, wskazał że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych.
W takim kontekście uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter swoistej promesy. Jak wskazuje się w doktrynie, jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W tym miejscu wskazania również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora bądź o odmowie ich ustalenia.
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1-6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotny jest warunek, o którym mowa w pkt 1, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Stosownie natomiast do przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym, o którym wyżej mowa, brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Znajdują się wyłącznie budynki rekreacji indywidualnej i zabudowa zagrodowa. W związku z tym organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji obiektów znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym i nie jest możliwe pogodzenie tej funkcji z funkcją istniejącą. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, a więc istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej. W ocenie organu I instancji wprowadzenie typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy oraz otwarcie dla niepohamowanego rozprzestrzeniania się jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z gospodarstwem rolnym.
Zdaniem Sądu trafnie organy przyjęły, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.
Natomiast wątpliwości Sądu wzbudził sposób oceny zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Rację ma bowiem skarżąca, że organ I instancji w różnych postępowaniach odmiennie ustala funkcję zabudowy znajdującą się na tych samych działkach. Najlepiej obrazuje to analiza stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 526/2023 z 16 października 2023 r., z której w sposób jednoznaczny wynika, że na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, natomiast w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy dla działek o nr ewid. [...] i [...] ustalono zabudowę rekreacji indywidualnej, natomiast na działce o nr ewid. [...] zabudowę zagrodową.
W ocenie Sądu taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że w państwie praworządnym nie jest akceptowalna sytuacja, w której organy bez podania uzasadnionych powodów odstępstwa od zajętego uprzednio stanowiska formułują całkowicie odmienne poglądy (a nawet sprzeczne z poprzednio wyrażonymi). Wszelka zmiana ocen prawnych wyrażanych na tle tożsamych stanów faktycznych lub prawnych wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem powodów wprowadzonego odstępstwa. Tylko wtedy obywatel będzie mógł mieć przeświadczenie, że nie stał się adresatem arbitralnego lub dowolnego rozstrzygnięcia organu władzy państwowej.
Za naruszenie zasady zaufania do organów państwa należy zatem uznać sytuację, gdy stan faktycznego zagospodarowania i funkcja zabudowy na tych samych działkach są odmiennie określane przez różnych urbanistów w odrębnych postępowaniach. Organ nie może usprawiedliwiać takiego postępowania wyłącznie z uwagi na fakt, że analiza urbanistyczna, w tym merytoryczna ocena obszaru analizowanego, należy wyłącznie do osoby uprawnionej do sporządzenia projektów decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć bowiem należy, że choć opracowanie analizy urbanistycznej wymaga posiadania określonych uprawnień, co wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., to w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że analiza urbanistyczna choć stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego, to organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ponadto to nie analiza urbanistyczna, lecz wydana na jej podstawie decyzja jest aktem administracyjnym, a więc to decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania działki. Skoro zatem skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzut odmiennego określania funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w różnych postępowaniach, to organ winien zweryfikować analizę urbanistyczną pod tym względem i ocenić jej przydatność do rozpatrzenia sprawy. Zwłaszcza, jeżeli wnioski z dwóch różnych analiz urbanistycznych obejmujących te same działki są ze sobą sprzeczne, a mianowicie raz przyjmuje się, że mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a innym razem, że jest to zabudowa zagrodowa albo rekreacji indywidualnej.
Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, że jej działka położona jest na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę kształtuje się funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jak wynika bowiem z zawartej w odwołaniu informacji dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ewid. [...] zostały wydane nie tylko warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale również i pozwolenie na budowę z 28 marca 2024 r., nr 291/2024, wydanego przez Starostę Zgierskiego. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku zabudowy działki o nr ewid. [...] (decyzja Starosty Zgierskiego nr 640/2024 z 1 lipca 2024 r.). W obu wspomnianych wyżej wypadkach decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana zanim został rozpoznany wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy na jej działce. Skoro informacje na ten temat są ogólnie dostępne w wyszukiwarce publicznej RWDZ, to organ winien uwzględnić powyższe okoliczności z urzędu, zwłaszcza że ww. pozwolenia na budowę musiały poprzedzać decyzje ustalające warunki zabudowy. W ocenie Sądu organ powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działki skarżącej.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji zwrócił się pismem z 25 lipca 2024 r. do Starosty Zgierskiego z prośbą o podanie informacji, czy na wskazanych w ww. piśmie działkach wydano decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenia. Niemniej jednak organ I instancji wskazał jedynie na działki o nr ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...], a więc Starosta Zgierski udzielił odpowiedzi również wyłącznie w zakreślonym przez organ I instancji zakresie (odpowiedź z 2 września 2024 r.). Natomiast organ I instancji powinien zwrócić się z powyższym pytaniem, odnoszącym do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, zwłaszcza dla tych, dla których sam wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Wskazane wyżej okoliczności świadczą o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, planowana jest liczna zabudowa o tożsamej funkcji co zamierzona przez nią inwestycja (mieszkaniowa jednorodzinna). Oczywiście nie budzi wątpliwości, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, jednak jak wynika z informacji załączonych do odwołania, w najbliższym sąsiedztwie taka zabudowa jest już realizowana, a skoro tak, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu.
Na koniec wskazać również należy na zasadność argumentów skarżącej, z których wynika, że dla terenu obejmującego działkę nr ewid. [...] (działka o nr ewid. [...]) wydano ostateczną decyzję nr 441/2022 z 2 września 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przypomnieć natomiast należy, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), a decyzja o warunkach zabudowy wygasa, jeżeli dla tego terenu została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 65 ust. 1-3 u.p.z.p.). Skoro zatem przepisy nie przewidują wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w związku z podziałem nieruchomości, dla której ta decyzja została wydana, to z tego wniosek, że jeżeli nie stwierdzono wygaśnięcia ww. decyzji nr 441/2022 z 2 września 2022 r., to jej podstawie na wspomnianym terenie nadal możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powołując się zatem na dysonans urbanistyczny i krajobrazowy oraz otwarcie dla niepohamowanego rozprzestrzeniania się jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, organ I instancji w istocie sam sobie zaprzecza, skoro wcześniej zezwolił na tym samym terenie (przed jego podziałem) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Oczywiście rację należy przyznać, że przy wydawaniu decyzji nr 441/2022 z 2 września 2022 r., z uwagi na szerszy front terenu inwestycji, również obszar analizy urbanistycznej był odpowiednio większy i mógł obejmować swoim zakresem działki, na których już wtedy istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skoro jednak o kontynuacji funkcji albo jej braku decyduje wyłącznie, w ocenie organu I instancji, tylko wielkość obszaru analizowanego, to organ ten nie powinien ograniczać się do wskazanego przez ustawodawcę minimum. Organ każdorazowo powinien racjonalnie ocenić jak duży teren będzie tworzył tego rodzaju całość urbanistyczną i wyznaczyć stosownie do wyników tej oceny obszar analizowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu aktualnego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Natomiast określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Wówczas organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07).
Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalna również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem.
Co prawda nie jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, to jednak obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2023 r., II SA/Łd 1026/22 – dostępny w CBOSA).
Reasumując, w ocenie Sądu, brak uwzględnienia powyższych okoliczności przy wyznaczeniu i analizie obszaru urbanistycznego, które winny być wzięte pod uwagę, a które były wiadome z urzędu, stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku w szczególności organ I instancji zachowa konsekwencje w ocenie charakteru zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, jak również uwzględni informację posiadane z urzędu w zakresie planowanej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym zabudowę na etapie realizacji.
ds