II SA/Łd 457/25

II SA/Łd 457/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2025 roku znak: SKO.4150.216.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 17 lutego 2025 roku nr 28/2025 znak: UG.6730.104.2024.DK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. znak: SKO.4150.216.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza nr 28/2025 z dnia 17 lutego 2025 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
1. Jak wynika z akt sprawy decyzją nr 28/2025 z dnia 17 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną, w tym z parkingiem, wiatą śmietnikową, wiatą na wózki zakupowe, pylonem reklamowym, murami oporowymi oraz abonencką stacją transformatorową przewidzianą do realizacji w Z. przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]) oraz na terenie działki numer ewid. [...], w obrębie [...].
2. Organ określił rodzaj zabudowy i sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działki jako zabudowa handlowo-usługowa. Wskazał na następujące warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu: max 0,30; b) udział powierzchni biologicznie czynnej: min 30%; c) budynek handlowo-usługowy: - szerokość elewacji frontowej: max 36,00m; - wysokość zabudowy: od 6,00m do 8,00m; - wysokość do okapu/gzymsu: od 6,00mdo 8,00m; - geometria dachu: dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, kalenica główna bez wymagań; - powierzchnia sprzedaży: max 2000m ; d) wiata śmietnikowa: - szerokość elewacji frontowej: max 9,00m; - wysokość zabudowy: do 4,00m; - geometria dachu: dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, kalenica główna bez wymagań; - powierzchnia zabudowy: max 60m2 ; e) wiata na wózki zakupowe: - szerokość elewacji frontowej: max 9,00m; - wysokość zabudowy: do 4,00m; - geometria dachu: dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, kalenica główna bez wymagań; - powierzchnia zabudowy: max 60m2 ; f) stacja transformatorowa - szerokość elewacji frontowej: max 9,00m; - wysokość zabudowy: do 4,00m; - geometria dachu: dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, kalenica główna bez wymagań; - powierzchnia zabudowy: max 60m2 ; g) mur oporowy: - wysokość: do 3,00m; h) pylon reklamowy: - wysokość: do 8,00m; i) obowiązek zapewnienia min 1 stanowiska postojowego dla samochodów osobowych na każde 25m2 powierzchni sprzedaży, nie mniej niż 50 stanowisk postojowych, w granicach terenu inwestycji, poza układem drogowym; j) obowiązek zapewnienia min 2 stanowisk postojowych dla samochodów innych niż samochody osobowe, w granicach terenu inwestycji, poza układem drogowym; k) obowiązek odprowadzenia wód opadowych w ramach terenów własnych, z kategorycznym zakazem odprowadzania wód opadowych na teren dróg oraz zmiany stosunków wodnogruntowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich; l) obowiązek zastosowania, w części frontowej terenu inwestycji, ogrodzenia pełnego o wysokości: od 1,10m do 2,00m; ł) obowiązek sytuowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie napowietrznej linii elektroenergetycznej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi i normami; m) obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z Architektem Miasta Zgierza lub z właściwym wydziałem Urzędu Miasta Zgierza odpowiedzialnym za planowanie przestrzenne. Organ wskazał, że maksymalna powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wskazana we wniosku wynosi 10679m2 w związku z powyższym inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał, że obsługa komunikacyjna istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej, dawnej drogi krajowej nr [...] pozbawionej kategorii drogi krajowej w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] - ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]) (ewentualna zmiana lokalizacji zjazdu lub jego przebudowa wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej). Zasilanie w wodę w ramach projektowanego przyłączenia do sieci wodociągowej - zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan wydanymi przez "W." Sp. z o.o. Odprowadzenie ścieków - w ramach projektowanego przyłączenia do kanału sanitarnego zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan wydanymi przez "W." Sp. z o.o. Zasilanie w energię elektryczną - w ramach projektowanego przyłączenia energii elektrycznej nn zgodnie z oświadczeniem o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej wydanym przez P. S.A. po spełnieniu wymagań obejmujących budowę linii zasilających średniego napięcia, odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN, linii zasilających niskiego napięcia oraz przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - w ramach terenów własnych, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Inwestycja została ponownie uzgodniona z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z. - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zarządcą drogi wojewódzkiej dawnej drogi krajowej nr [...] tj. Zarządem Województwa Łódzkiego, z Marszałkiem Województwa Łódzkiego - w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych. Inwestycja nie wymaga natomiast uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., ponieważ Prezydent Miasta Zgierza wydający przedmiotową decyzję jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej - ul. [...] (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320).
3. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.B. kwestionując ustalone parametry wysokości elewacji i szerokości elewacji i wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Strona zakwestionowała uznanie za spełnioną zasadę dobrego sąsiedztwa oraz podniosła zarzut niewyjaśnienia należycie stanu faktycznego sprawy.
4. W dniu 4 kwietnia 2025 r. P.B. złożył pismo uzupełniające, w którym wskazał, że nie powiadomiono go o zebraniu materiałów i możliwości zapoznania się z nimi przed wydaniem decyzji. Ponadto wskazał, że wydano już pozwolenie na budowę dla takiej inwestycji dla tego samego inwestora na tym samym terenie.
5. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. znak: SKO.4150.216.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem analizy zarówno organu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. W decyzji Kolegium przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania został omówiony tryb i zasady postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy oraz przesłanki jakie winny być spełnione by możliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku.
Z tego też względu zbadania i rozstrzygnięcia wymagała kwestia czy organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium Odwoławczego zawarte w powołanej decyzji.
2. Organ I instancji załączył do akt analizę urbanistyczną - część opisową z ponowną jej oceną i wynikami.
3. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu w odległości 79,6m x 3 = 239m, co stanowi minimalne granice obszaru analizowanego.
4. W granicach obszaru analizowanego dokonano powtórnej weryfikacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor analizy wskazał, że badany teren to obszar niejednorodny typologicznie, znajdujący się w strefie ulegającej ciągłym przekształceniom urbanistycznym. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami garażowymi i budynkami gospodarczymi, z obiektami handlowo-usługowymi.
5. Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem organu, że przewaga funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym nie wyklucza możliwości dopuszczenia zabudowy handlowo-usługowej realizowanej w ramach kontynuacji funkcji handlowo-usługowej, występującej w obszarze analizowanym, stanowiąc jednoczesne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej tworząc w ten sposób harmonijną całość urbanistyczną.
Spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy ma miejsce zarówno w sytuacji, zarówno gdy planowana zabudowa powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu, jak i stanowi uzupełnienie jednej z istniejących już funkcji pozostając z nią w zgodzie i nie powodując kolizji urbanistycznej.
6. Organ ustalił w oparciu o wyniki analizy następujące parametry: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono na maksymalnym poziomie 0,30 (wartość oscyluje wokół średniej wartości wskaźnika parametru kształtującej się na poziomie 0,27). Ustalona wartość zawiera się w przedziale wielkości tego parametru występującego w obszarze analizowanym (od 0,01 do 1,00) i stanowi wartość tożsamą z wielkością parametru właściwą dla działki nr ewid. [...] , obręb [...] , przy ul. [...] w Z.. Rozwiązanie to nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącego zagęszczenia zabudowy występującego w otoczeniu inwestycji.
7. Szerokość elewacji frontowej: organ wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej, która wynika z analizy - na poziomie max 36,00m - rozwiązanie nawiązuje do istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce numer ewid. [...], obręb [...] , przy ul. [...] w Z.. Wartość parametru zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym: Z., ul. [...] dz. nr ewid. [...], obr. [...] - 56,00; Z., ul. [...], dz. nr ewid. [...] , obr. [...] - 52,00; Z., ul. [...] dz. numer ewid. [...] , obr. [...] - 40,00; Z., ul. [...] dz. numer ewid. [...], obr. [...] - 36,00.
8. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/okapu: organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki obiektu handlowo-usługowego, w oparciu o § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) na poziomie od 6,00m do 8,00m i wskazany przedział mieści się w przedziale wartości progowych występujących w obszarze analizowanym kształtujących się na poziomie od 2,00m do 11,00m (wartości wykazane w przypadku obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce numer ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Z.). Zabudowa o wysokości nawet wyższej niż 8 m występuje m.in. na działkach nr [...],[...] i [...] ob. [...] oraz nr [...] ob. [...] . Również budynek handlowo-usługowy na działce [...] ob. [...] ma wysokość 8m.
9. Podsumowując Kolegium uznało, że określone parametry pozwalają na zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację zabudowy obszaru, na którym planowana jest inwestycja, nie stanowią naruszenia ładu przestrzennego, wynikają z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie.
10. Ponadto organ uzasadnił przyjęte wartości odnosząc się zarówno do średnich wyliczonych z całego obszaru jak i w nawiązaniu do zabudowy na działkach, na których znajdują budynki niemieszkalne - jak wynika z analizy handlowo-usługowe - a zatem o tej samej funkcji co planowana.
11. W kwestii decyzji środowiskowej Kolegium zauważyło, że organ dokonał analizy, na podstawie której stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zarówno z uwagi na wykazaną powierzchnię użytkową obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jak i powierzchnię użytkową parkingów samochodowych lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą czy brak powiązania technologicznego z terenem bezpośrednio sąsiadującym. Jak wynika z materiału dowodowego zarówno wielkość powierzchni terenu inwestycji tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu określona na poziomie 10679m2, jak i wielkość powierzchni użytkowej budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą określona na poziomie 5948 ,82m2 stanowią wartości mniejsze niż wskazane rozporządzeniem 2ha. Dodatkowo powierzchnia parkingów wraz z obsługującymi je dojazdami kształtująca się na poziomie 3239,92m2 stanowi wielkość mniejszą niż wskazany rozporządzeniem 1ha. Analiza powyższych danych liczbowych wskazuje jednoznacznie, iż progi określone w § 3 ust. 1 pkt 56 oraz § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) nie zostaną przekroczone w przypadku przedmiotowej inwestycji.
12. Reasumując, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym informacji zawartych we wniosku i złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
13. Jednakże, w przypadku późniejszego połączenia tej inwestycji z sąsiednimi przedsięwzięciami, dla których również ustalano warunki zabudowy, w sposób skutkujący powiązaniem technologicznym i utworzeniem jednego zamierzenia inwestycyjnego przekraczającego parametry rozporządzenia, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek ten wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U . z 2023r. poz. 1094 z późn. zm.) i ma zastosowanie w sytuacji, gdy zsumowanie parametrów kilku inwestycji oraz ich wzajemne powiązania technologiczne prowadzą do przekroczenia progów wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
14. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bezspornie, przed wydaniem decyzji administracyjnego wnioskodawca nie był wzywany do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, ale sam ten fakt nie daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.
1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P.B..
1. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny;
b) przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez zaaprobowanie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny i nieodpowiadający wymogom tego przepisu;
c) § 7 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w sposób dowolny i nieodpowiadający wymogom tego przepisu;
d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak zgodności inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi;
2) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez procedowanie sprawy tożsamej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, zamiast umorzenia postępowania;
b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i przekroczenie swobodnej oceny dowodów, w zakresie ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej i wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych projektowanych budynków;
c) art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczność, że wnioskowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", mimo iż przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie pozwalała na taki wniosek, co powoduje, że dokonana ocena dowodów posiada cechy dowolności;
d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy decyzji, która obarczona jest naruszeniami prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
2. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
3. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskodawca uzyskał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy nr 10/2024 wydaną przez Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 7 lutego 2024 r. Ta decyzja obejmuje dokładnie ten sam teren inwestycji oraz ten sam rodzaj inwestycji, czyli centrum handlowo-usługowe. Zgodnie z prawem ten sam wnioskodawca nie może po raz kolejny wnioskować o uzyskanie decyzji na ten sam teren i ten sam rodzaj inwestycji.
4. Na teren objęty wnioskiem w dniu 25 października 2024 r. wpłynął wniosek inwestora do Starosty Powiatu Z. o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wspomnianej wyżej decyzji o warunkach zabudowy nr 10/2024 wydanej przez Prezydenta Miasta Zgierza w dniu 7 lutego 2024 r. Po złożeniu projektu budowlanego, wniosku o pozwolenie na budowę oraz ich rozpatrzeniu przez Wydział Architektury i Budownictwa w Z., inwestor w dniu 14 marca 2025 r. otrzymał decyzję pozytywną o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego wydane już pozwolenie na budowę skutkuje tym, że wszystkie dotychczas uzyskane inne decyzje o warunkach zabudowy tracą swoją moc.
5. Dlatego uważa za niecelowe złożenie ponownego wniosku o wydanie warunków zabudowy przez inwestora. Zdaniem skarżącego procedowanie aktualnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniającego mur oporowy i stację abonencką ma na celu przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego, bowiem projekt budowlany w przeciwieństwie do poprzedniej decyzji WZ przewidywał realizację muru oporowego i stacji abonenckiej.
6. Zdaniem skarżącego w sposób znaczny odstąpiono od wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej zgodnie ze średnią arytmetyczną z obszaru analizy. Budynek, do którego nawiązano w tym zakresie znajduje się ponad 400 metrów od działek objętych wnioskiem, a nie w najbliższym sąsiedztwie. Powoływanie się na budynek zlokalizowany tak daleko stanowi nadużycie i będzie prowadzić do wypaczenia ładu przestrzennego w okolicy.
7. Ponadto, przyjęto otwarty przedział wartości, co również stanowi uchybienie. Skarżący zarzucił, że w sprawie w ogóle nie zbadano wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach bezpośrednio graniczących.
8. Nie wzięto pod uwagę także średniej wartości z obszaru analizy, lecz wysokość ustalono całkowicie dowolnie jako wartość w przedziale 6,00 - 8,00 m.
9. Zdaniem skarżącego należy ponadto uwzględnić fakt, że wszystkie inwestycje planowane przez inwestora położone są na tym samym obszarze, na działkach bezpośrednio ze sobą graniczących, posiadają wjazdy od ulicy [...] oraz są przedsięwzięciami o tożsamej funkcji handlowo-usługowej, a zatem dojdzie do skumulowanego oddziaływania tych inwestycji. Stworzą one duży kompleks handlowo-usługowy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że inwestycje będą rozdzielone murami oporowymi lub, że nie będzie między nimi wewnętrznych przejść i przejazdów.
10. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie wyjaśnienia inwestora, że planowana inwestycja będzie całkowicie niezależna technologicznie z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem, gdyż nie będzie z nią powiązana komunikacyjnie oraz pomiędzy planowanymi zamierzeniami zaplanowano mury oporowe. Skarżący stwierdził końcowo, że organ odwoławczy w sposób niezwykle zdawkowy odniósł się do przedstawionych przez niego zarzutów i nie uzasadnił, dlaczego poprawnie ustalono szerokość elewacji frontowej budynków i wysokość górne j krawędzi elewacji frontowej. Nie ustosunkował się także w sposób wystarczający do podniesionego zarzutu braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w związku z nieprzedstawieniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy całkowicie pominął także fakty, które przedstawił w uzupełnieniu odwołania.
2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
3. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez skarżącego oraz przez organ w odpowiedzi na skargę, a po zawiadomieniu uczestników o ww. wnioskach, niektórzy z nich wyrazili zgodę na rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, inni zaś nie zajęli w ogóle stanowiska w tej kwestii.
4. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza nr 28/2025 z dnia 17 lutego 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną, w tym z parkingiem, wiatą śmietnikową, wiatą na wózki zakupowe, pylonem reklamowym, murami oporowymi oraz abonencką stacją transformatorową przewidzianą do realizacji w Z. przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]) oraz na terenie działki numer ewid. [...], w obrębie [...].
5. Organ I instancji określił rodzaj zabudowy i sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działki jako zabudowa handlowo-usługowa. Organ ten przyjął, że planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej, spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodna z przepisami szczególnymi. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji.
6. Skarżący zaś podniósł w skardze m.in., że organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny oraz poprzez brak zgodności inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi, a ponadto organy naruszyły § 6 i § 7 § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
7. Materialnoprawne postawy wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"].
Należy w tym miejscu jednak zauważyć, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
8. Wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony 10 maja 2024 r. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza, przyjęte uchwałą Nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r utraciło moc, wobec powyższego zastosowanie w sprawie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu określonym w powołanym wyżej art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, a więc w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.
Na marginesie należy zauważyć, że dnia 26 lipca 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Jednakże zgodnie z § 12 cyt. wyżej rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że w sprawie zastosowanie mają przepisy cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy 2003 r.
9. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
10. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1) oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).
11. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
12. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nowa zabudowa musi kontynuować funkcje oraz cechy architektoniczne i urbanistyczne już istniejących budynków wokół danego terenu – jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta stanowi, że każda zmiana zagospodarowania jest uzależniona od dostosowania się do charakteru i przeznaczenia terenów sąsiednich. Regulacje w powyższym zakresie mają zapewnić ład przestrzenny, definiowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia różnorodne wymagania funkcjonalne, gospodarcze, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz estetyczne (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 24.02.2005 r., IV SA/Wa 950/04; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
13. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę pozytywnie, jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Obowiązek odmowy wydania decyzji powstaje wyłącznie w sytuacji niespełnienia choćby jednej z ustawowych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet obligatoryjne, gdy łącznie zostaną spełnione wszystkie wymagania przewidziane w u.p.z.p. W przypadku bowiem spełnienia wszystkich wskazanych przesłanek organ administracji nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
14. Aby ustalić warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, organy muszą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przestrzegając jednocześnie przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy oraz biorąc pod uwagę dotychczasowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że właściwy organ powinien określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej (dołączonej do wniosku) obszar analizowany wokół działki – w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu, ale nie mniej niż 50 metrów. Następnie organ ten przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru zgodnie z warunkami wskazanymi w ust. 1. Frontem terenu jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, przez którą prowadzi główny wjazd na działkę.
15. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu w odległości 79,6 m x 3 = 239 m, a więc w minimalnych wymaganych przez ww. przepis granicach. Zdaniem Sądu wyznaczony obszar analizowany jest adekwatny do przeprowadzenia oceny jego zagospodarowania, parametrów istniejącej zabudowy oraz określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analizie poddano zabudowane nieruchomości zlokalizowane w tym obszarze, a teren został oznaczony na odpowiedniej kopii mapy sporządzonej w wymaganej skali.
16. Odnosząc się do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, Sąd stwierdza, co następuje:
1. Należy zauważyć, że sporządzona w ramach danego postępowania analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmują zarówno kwestie formalne, takie jak sporządzenie tego dokumentu przez osobę uprawnioną, jak i merytoryczne, czyli sposób określenia parametrów przede wszystkim stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.
Zdaniem Sądu, organy ww. obowiązkom związanym z oceną analizy urbanistycznej uchybiły.
2. Przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy wyznacza zasady określania poszczególnych parametrów nowej zabudowy, w tym linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), jak również geometrii dachu (§ 8). Zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się co do zasady w oparciu średnie wartości występujące w wyznaczonym obszarze analizowanym.
3. W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że niektóre określone przez organy parametry nowej zabudowy w stosunku do budynku handlowo-usługowego, a mianowicie dotyczące stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku zostały określone jedynie za pomocą wielkości maksymalnej. Podobnie parametry pozostałych elementów inwestycji takich jak: wiata śmietnikowa, wiata na wózki zakupowe, stacja transformatorowa, mur oporowy, pylon reklamowy – zostały określone jedynie za pomocą maksymalnych wielkości. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), czy też określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego Niedopuszczalne jest więc określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.) (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12; z dnia 22.12.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11; wyrok WSA w Łodzi z 3.06.2016 r., II SA/Łd 1042/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2017 r., IV SA/Wa 707/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19). Zdaniem Sądu określenie ww. parametrów tylko poprzez wskazanie wartości maksymalnych uznać należy za wadliwe.
4. Ponadto Sąd dostrzega, że organ analizował niewynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy parametry, co oznacza, że ustalenia w tym zakresie są wadliwe. Przede wszystkim chodzi o określenie parametrów "wysokości do okapu/gzymsu" oraz "wysokości zabudowy", które nie zostały określone w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy, które wskazuje kolejno na: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy). Natomiast w zakresie parametru dotyczącego kalenicy głównej organ pozostawił ten parametr bez wymagań, również co do jej wysokości, co stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. W konsekwencji dokonane w tym zakresie ustalenia należy uznać za dowolne.
5. Ponadto Sąd zauważa, że parametr szerokości elewacji frontowej został ustalony w niejasny sposób. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,06 m. Organ ustalił natomiast ten parametr na maksymalnym poziomie równym 36,0 m w nawiązaniu do zabudowy występującej na odległej dz. ewid. nr [...], obręb [...] , przy ul. [...] w Z., co znacznie, bo trzykrotnie odbiega od wartości średniej. Tymczasem organy zobowiązane były ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie takiego wskaźnika nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Ocena ta musi być szczegółowa, a jej wnioski przekonująco uzasadnione, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Odstępstwo w tym zakresie organy winny szczegółowo uzasadnić. Zarzut skargi w powyższym zakresie okazał się zasadny.
6. Podobnie, zdaniem Sądu, w sposób nie do końca jasny uzasadniono również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wskaźnik ten wyznaczono na maksymalnym poziomie równym 0,30 w nawiązaniu do zabudowy występującej na dz. [...] , obręb [...] , przy ul. [...] w Z., przy średniej wartości wynoszącej 0,27. Abstrahując od tego, że działka ta (choć w obszarze analizowanym) leży w znacznej odległości od planowanej inwestycji, w innym obrębie, należy zauważyć, że organ wskazuje, że rozwiązanie to nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącego zagęszczenia zabudowy występującego w otoczeniu inwestycji. O ile należy zgodzić się z tym, że ww. dz. ewid. znajduje się w obszarze analizowanym, to z pewnością nie jest w bezpośrednim otoczeniu inwestycji – jak twierdzą organy. Pojawia się tym samym wątpliwość, czy tego rodzaju odstępstwo nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. Organy ww. odstępstwa, w ocenie Sądu, nie uzasadniły.
7. Odnosząc się do kwestii przyjętych przez organy ww. odstępstw od parametrów ustalonych na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, to Sąd zauważa, że nie można oczywiście z góry wykluczyć przyjęcia przez organ odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. W takim wypadku organ musi jednak oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W przeciwnym bowiem razie decyzję w tym zakresie należy uznać za wadliwą. Tym samym konieczne jest wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak np. wyrok NSA z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17; wyrok WSA w Poznaniu z 5.04.2024 r., II SA/Po 75/24).
8. Organy zobowiązane są każdorazowo ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie wskaźnika o wartości innej od wartości średniej nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Co istotne, organy winny każdorazowo przyjmując odstępstwa odnieść się nie tylko do samych gabarytów, ale także i rodzaju danego obiektu budowlanego, stanowiącego – w ocenie organu – podstawę do przyjęcia określonego odstępstwa od wartości średnich.
W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie przyjętych przez organ wartości w powyższym zakresie nie wskazuje szczegółowo przyczyn, dla których organ odstąpił od wartości średnich, tym samym i w tym zakresie decyzja jest wadliwa. Odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być bowiem szczegółowo umotywowane, albowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r., II OSK 1228/18). Tym samym zgodzić się należy z zarzutem skargi, że brak jest pewności, że parametry określone przez organy pozwalają na wpisanie się przez inwestycję w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny.
17. Co istotne, Sąd powziął w sprawie również wątpliwości co do spełniania przez planowaną w ramach niniejszej sprawy inwestycję wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, a mianowicie przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), [dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie"]. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 86 pkt 2 cyt. wyżej ustawy stanowi, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1
1. Sąd wskazuje, że z urzędu Sądowi wiadome jest, że działki objęte niniejszym postępowaniem oraz przyległe im działki objęte są trzema różnymi postępowaniami w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku lub budynków handlowo-usługowych. W tutejszym Sądzie zarejestrowano bowiem 3 sprawy ze skarg P. B. na decyzje SKO w Łodzi w sprawie ustalenia warunków zabudowy: sprawa niniejsza, a więc II SA/Łd 457/25 (dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną, w tym z parkingiem, wiatą śmietnikową, wiatą na wózki zakupowe, pylonem reklamowym, murami oporowymi oraz abonencką stacją transformatorową przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]), przy ul. [...] (działka numer ewid. [...], obręb [...]) oraz na terenie działki numer ewid. [...], w obrębie [...]), sprawa II SA/Łd 338/25 (dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] – dz. ewid. nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , obr. [...]) oraz sprawa II SA/Łd 547/25 (dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obr. [...]).
Wyrokiem z dnia 3.10.2025 r., we ww. sprawie o sygn. akt II SA/Łd 338/25. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji sąsiedniej tego samego inwestora.
Wyrokiem z dnia 4.12.2025 r., we ww. sprawie o sygn. akt II SA/Łd 547/25 Sąd również uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji sąsiedniej tego samego inwestora.
2. W świetle powołanych wyżej spraw rozpatrywanych przez organy administracji, będących przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w ww. sprawach, pojawiło się zasadnicze pytanie o ich ewentualne wzajemne powiązania, a w dalszej kolejności dokonanie oceny ewentualnego wpływu wzajemnych powiązań inwestycji objętych wskazanymi wyżej sprawami w świetle obowiązującego prawa.
3. Ze względu na powyższe Sąd uznaje za konieczne odniesienie się do kwestii oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), [dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie"].
4. Istotną bowiem kwestią mogącą mieć wpływ na wynik sprawy jest przede wszystkim ustalenie czy inwestycje, dla których Prezydent Miasta Zgierza wydał decyzję z 18 lipca 2024 r. nr 111/2024 (sprawa II SA/Łd 338/25) oraz decyzję z 31 marca 2025 r. nr 48/2025 (sprawa II SA/Łd 547/2025), są powiązane technologicznie (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) z inwestycją objętą zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, a tym samym czy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zjawiskiem określanym jako salami slicing, czyli działaniem mającym na celu unikanie stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Stosownie zaś do § 3 ust. 3 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia obejmujące centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 pkt 58 lit. b cyt. wyżej rozporządzenia garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54, 55-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1,0 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
§ 3 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia stanowi zaś, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
5. Powiązanie technologiczne o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. wyżej ustawy dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Przepis ten ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Co prawda brak jest ustawowej definicji pojęcia powiązania technologicznego, jednak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jest nim taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość ukierunkowaną na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2681/20). Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 530/15, CBOSA).
6. Fakt, że pojedyncza inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia, co skutkuje przyjęciem, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie pozwala z góry przyjąć, że nie doszło do przekroczenia powołanych wyżej norm, co skutkować może koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej.
7. W kontekście powołanych wyżej przepisów organy winny więc rozważyć, czy mając na uwadze inwestycje, co do których decyzjami Prezydenta Miasta Zgierza z 18 lipca 2024 r. nr 111/2024 oraz decyzję z 31 marca 2025 r. nr 48/2025 ustalone zostały warunki zabudowy jak również inwestycję objętą decyzją nr 28/2025 z dnia 17 lutego 2025 r. (a wieć w niniejszej sprawie), nie mamy do czynienia z powiazaniem technologicznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a tym samym z przekroczeniem wskazanego wyżej kryterium obszarowego – 2 ha. W takim bowiem przypadku, nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi na łączną powierzchnię tych inwestycji, wydanie decyzji w niniejszej sprawie wymagało będzie uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
8. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, w szczególności treść wniosku złożonego przez Inwestora, a także innych wniosków w sprawach wskazanych wyżej, czas ich składania, specyfikę sprawy, charakter i przedmiot planowanych inwestycji oraz ich lokalizację na sąsiadujących działkach, organ jest zobowiązany do samodzielnej, jednoznacznej oceny, czy zachodzi sytuacja polegająca na sztucznym podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych przedsięwzięć w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także czy stanowi ona składową większego zamierzenia inwestycyjnego. Organ powinien również ustalić, czy w takim przypadku inwestycja kwalifikuje się jako centrum handlowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni przekraczającej 2 ha zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b lub pkt 58 lit. b w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpatrywanej sprawie stosowna analiza nie została dokonana. Samo twierdzenie przez organ, że w przypadku późniejszego połączenia tej inwestycji z sąsiednimi przedsięwzięciami, dla których również ustalano warunki zabudowy, w sposób skutkujący powiązaniem technologicznym i utworzeniem jednego zamierzenia inwestycyjnego przekraczającego parametry ww. rozporządzenia, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wystarczające. Organy bowiem uchylają się w tym wypadku od rozstrzygnięcia kwestii powiązania technologicznego na tym etapie postępowania. Tym samym stanowisko organów w powyższym zakresie jest co najmniej przedwczesne.
Okoliczność ta będzie miała kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy doszło do obejścia procedury związanej z oceną oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jako całości. Należy przy tym podkreślić, iż stosowanie przepisów dotyczących ochrony środowiska każdorazowo wymaga ich wykładni w duchu zasady przezorności i zapobiegania (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.).
9. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą zobowiązane do przeprowadzenia stosownej analizy oraz jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowana inwestycja w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami może być kwalifikowana jako jednolity kompleks zabudowy, czy też nie spełnia przesłanek uzasadniających taką klasyfikację. Sąd podkreśla ponadto, że wykorzystanie murów oporowych nie może stanowić samodzielnej podstawy do oceny odrębności inwestycji, gdyż mają one charakter konstrukcji budowlanej zabezpieczającej przed przemieszczaniem się gruntu. Zasadniczą funkcją tego typu obiektów jest ochrona terenu przed parciem ziemi, a nie pełnienie roli ogrodzenia działki czy też wyodrębnienia obszaru, które mogłoby uzasadniać odrębność realizowanej inwestycji. Sąd z góry zastrzega też, że samo oświadczenie inwestora w tej materii nie może być uznane za wystarczające.
10. Sąd jednocześnie zastrzega, że nie przesądza czy z inwestycjami powiązanymi w rozumieniu powołanych wyżej regulacji mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Kwestia ta winna zostać rozstrzygnięta przez organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a to z tej przyczyny, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji. Przyjęte w powyższej kwestii stanowisko organy winny szczegółowo uzasadnić stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.
18. Ponadto Sąd zauważa, że organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą z wniosku inwestora z dnia 25 października 2024 r., w stosunku do której Prezydent Miasta Zgierza decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. nr 10/2024 ustalił warunki zabudowy. W piśmie skierowanym do tut. sądu z dnia 26 sierpnia 2025 r. inwestor wyjaśnił, że nie są to tożsame inwestycje, niemniej jednak organy w niniejszej sprawie tej kwestii nie wyjaśniły, a samo oświadczenie inwestora w tej kwestii nie może być uznane za wystarczające. W tym zakresie sformułowany w skardze zarzut jest w pełni zasadny. Powyższe może mieć też znaczenie w świetle rozważań dotyczących kwestii powiązania technologicznego inwestycji i organy winny odnieść się do tej kwestii ponownie rozpatrując sprawę.
19. Wobec wszystkich powyższych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem przytoczonych wyżej norm prawa materialnego oraz prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia te skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
20. Rozpatrując ponownie sprawę organy – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – będą zobligowane do uwzględnienia ww. oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, przy czym Sąd zastrzega, iż nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy, gdyż będzie to uzależnione od poczynionych ponownie przez organy ustaleń zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach K.p.a., zwłaszcza zaś w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organy uzasadnią stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a.
21. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
22. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., w wysokości 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.
dc