II SA/Łd 456/21

II SA/Łd 456/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2354/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 2
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...]. B.A.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] r., nr [...] o przyznaniu M.K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, odzieży, opału węglowego oraz opłat w miesiącu marcu 2021 r. w kwocie 50,00 zł.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 2 marca 2021 r. M.K. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku w ramach Programu w Dożywianiu, zasiłku stałego, zasiłku okresowego na zakup żywności, zasiłku celowego na zakup: lekarstw, odzieży, opłat, opału węglowego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zgodnie z orzeczeniem ZUS całkowicie niezdolną do pracy.
Decyzją z [...] r. Wójt Gminy Z. przyznał M.K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, odzieży, opału węglowego oraz opłat w kwocie 50,00 zł.
Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.s., jak również spełniona została przesłanka z art. 7, tj. niepełnosprawność, bezrobocie, i ubóstwo. Ustalając wysokość świadczenia, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s., organ wziął pod uwagę uprawnienia, zasoby i możliwości skarżącego oraz możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji w postaci obrazy art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego dotyczącego wysokości udzielonej pomocy, co pozbawiło go realnej kontroli, czy wysokość udzielonej pomocy była wynikiem uznania administracyjnego, czy też dowolności. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organ winien wskazać w szczególności, jakimi środkami dysponował z przeznaczeniem na daną formę pomocy, ilu osobom takiej pomocy udzielił, ile osób w ocenie organu znajdowało się w gorszej i lepszej od skarżącego sytuacji, czy otrzymali odpowiednio wyższe i niższe świadczenia, jakie kryteria przyjęto przy określaniu wysokości pomocy, jakie kryteria zastosowano w stosunku do skarżącego, czy uwzględniono wszystkie okoliczności przekazane przez niego i udokumentowane, m. in. całkowitą niezdolność do pracy potwierdzoną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, czy też odmowę przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, koszty lekarstw, własnego utrzymania czy też częściowego utrzymania mieszkania, itp.
Organ drugiej instancji uznając, że nie można stwierdzić, aby decyzja organu pierwszej instancji naruszała prawo bądź przekraczała granice uznania administracyjnego podniósł, że skarżący ma 53 lata, jest osobą rozwiedzioną, prowadzi, wedle swojego oświadczenia, jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo wspólnego zamieszkiwania w jednym lokalu mieszkalnym z córką Ż. K. oraz dwojgiem wnucząt. Według oświadczenia Ż.K., gospodaruje ona wspólnie z dziećmi, prowadząc odrębne od ojca gospodarstwo domowe. Córka skarżącego deklaruje brak dochodu, regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Rodzina zajmuje 3-izbowe mieszkanie lokatorskie, ogrzewane piecem węglowym, w stanie po remoncie przeprowadzonym w listopadzie 2016 r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych w Ł. Syn skarżącego D. K. w 2015 r. ukończył studia magisterskie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Brak w aktach sprawy informacji o jego aktualnej sytuacji rodzinnej, zawodowej i mieszkaniowej. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, od wielu lat utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] grudnia 2020 r. uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy okresowo – do 31 grudnia 2022 r. Z uwagi na brak wymaganego okresu składkowego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] stycznia 2021 r. odmówiono skarżącemu przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Stałym źródłem utrzymania M.K. jest aktualnie zasiłek stały przyznany od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie (decyzja z [...] marca 2021 r.).
W ocenie organu drugiej instancji, analiza sytuacji życiowej skarżącego prowadzi do wniosku, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w lutym 2021 r., spełniona została przesłanka dochodowa, skoro legitymuje się dochodem w wysokości 645,00 zł przy kryterium ustawowym wynoszącym dla osoby samotnie gospodarującej 701,00 zł oraz wystąpiła okoliczność z art. 7 pkt 5 u.p.s. w postaci niepełnosprawności. Zasady przyznawania zasiłku celowego reguluje art. 39 u.p.s. Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej ma prawo, a nie obowiązek udzielenia pomocy społecznej w tej formie, w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Również sama wysokość zasiłku pozostawiona jest uznaniu organu. Uznaniowość rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego nie oznacza jednak dowolności w załatwieniu sprawy. Na gruncie u.p.s. ramy uznania administracyjnego organu pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4 u.p.s. Organ pomocy społecznej, jako podmiot najlepiej zorientowany w zakresie uzasadnionych potrzeb wnioskodawców oraz w finansowych możliwościach gminy, ma prawo decydować o zasadności przyznania bądź odmowy tej formy świadczenia i ewentualnie ustalać jego wysokość. Organ nie może przyznać świadczenia w rozmiarze przekraczającym wielkość funduszy, jakimi dysponuje na cele pomocy społecznej.
Według organ drugiej instancji, ocena sytuacji życiowej skarżącego w kontekście jego potrzeb i własnych możliwości organu pierwszej instancji w zakresie objętym dyspozycją art. 3 ust. 4 u.p.s. jest prawidłowa. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji nie powołał wprawdzie art. 3 ust. 4 u.p.s., jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że przy podejmowaniu decyzji kierował się miedzy innymi możliwościami finansowymi gminy. Jak wynika z pisma z 15 kwietnia 2021 r., na wypłatę świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w marcu 2021 r. organ dysponował kwotą 3 333,33 zł (1/12 z 40 000 zł). Pomoc w formie zasiłków celowych w marcu 2021 r. otrzymało 9 rodzin (osób), a wysokość przyznanych świadczeń kształtowała się od 50,00 zł do 150,00 zł. Nie można stwierdzić, aby wysokość przyznanego świadczenia odbiegała na niekorzyść skarżącego w stosunku do innych podopiecznych ośrodka. W marcu 2021 r. skarżącemu udzielono pomocy także w innych formach – zasiłek stały w wysokości 645,00 zł, świadczenie pieniężne na żywność w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 70,00 zł (decyzja z [...] r., znak: [...]) oraz zasiłek okresowy w kwocie 28,00 zł (decyzja z [...] r., znak: [...]). Powyższe świadczy o wszechstronnej pomocy udzielanej skarżącemu jako osobie znajdującej się bez wątpienia w trudnej sytuacji życiowej. Skromny budżet gminy nie pozwala na całkowitą realizację zgłaszanych we wnioskach potrzeb, a jedynie na częściowe ich zaspokajanie. Organ pomocowy uwzględnił sytuację życiową skarżącego i udzielił mu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, w rozmiarze i formie adekwatnej do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb wnioskodawców. Strona nie może zatem oczekiwać, że ośrodek pomocy społecznej przyzna jej pomoc w celu pokrycia całości kosztów utrzymania. Sytuacja życiowa skarżącego oraz jego rodziny jest znana organowi pomocowemu, a także organowi odwoławczemu, bowiem od wielu lat regularnie ubiega się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. o świadczenia z pomocy społecznej. Pomoc udzielana jest w zależności od możliwości finansowych organu, a także od aktualnej sytuacji życiowej. Tylko w okresie od stycznia do grudnia 2020 r. skarżący otrzymał świadczenia w łącznej kwocie 5 940,50 zł. Przepisy ustawy nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy. Organ administracji w wystarczający sposób uzasadnił przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, a rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.K. zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 11 i. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu;
2. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 38 u.p.s. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył przy określeniu wysokości zasiłku celowego uznania administracyjnego podczas, gdy z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby przy określaniu wysokości zasiłku wziął pod uwagę całkowitą niezdolność skarżącego do pracy, koszty zakupu lekarstw oraz brak dochodów oraz aby uznał, że osoby, którym przyznano wyższe zasiłki znajdowały się w gorszej sytuacji od skarżącego, co czyni decyzję organu pierwszej instancji dowolną.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, względnie organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi M.K. stwierdził, że dalszym ciągu nie wie jaką ocenę stanu majątkowego i bytowego w kontekście wysokości przyznanej pomocy prezentował organ pierwszej instancji. Ocenę taką wyraził organ drugiej instancji. Natomiast nadal brak jest oceny organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wysokości udzielonej pomocy zawiera istotne braki. Ma ono bowiem charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnych okoliczności. Organ drugiej instancji nie uzasadnił adekwatności udzielonej pomocy w zakresie możliwości finansowych gminy i sytuacji życiowej skarżącego. Nie odniósł się do wysokości i sytuacji życiowej innych osób, którym została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego ani do aktualnego stanu zdrowia skarżącego i okoliczności, że został wyeliminowany z rynku pracy poprzez chorobę. Zdaniem skarżącego, osoby znajdujące się w lepszej sytuacji, czyli osoby zdrowe, uzyskujące dochód, czy też zdolne do pracy otrzymały zasiłek celowy w wyższej wysokości, co pozostało poza kontrolą organu. Skarżący stwierdził, że na skutek powyższych uchybień nie wie, czy osoby znajdujące się w lepszej sytuacji zdrowotnej i materialnej otrzymały wyższą pomoc.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ drugiej instancji stwierdził, że organ pomocowy nie ma obowiązku przedstawienia szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują też organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością ośrodka, co czyni bezzasadnym zarzut skarżącego, że ewentualne wskazanie osób będących w sytuacji podobnej do niego i form udzielonej im pomocy pozwoliłoby mu ocenić, czy mieszczą się one w granicach uznania administracyjnego i czy nie doszło do wydania dowolnej decyzji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W piśmie z 30 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
15 lipca 2021 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o złożeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wraz z pouczeniem o tym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący nie ustosunkował się do powyższego zawiadomienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 15 lipca 2021 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o złożeniu tego wniosku. Wobec tego określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął 29 lipca 2021 r. (w czwartek). W terminie tym skarżący nie zgłosił takiego żądania. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Materialno-prawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).
Niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. (por. wyroki NSA z 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie organ drugiej instancji wskazał na kwestie związane z celami i zasadami pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s., ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., jest fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, że właściwy organ rozpatrując wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, ale i środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie pomocy, jak i indywidualne potrzeby wnioskodawców, w tych ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Pomoc ta ma więc z założenia charakter doraźny i nie może być traktowana jako główne źródło utrzymania i służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania ich indywidualnych problemów. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 u.p.s.
Skoro więc zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią. Bezspornie zatem to organ, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, jest uprawniony do wskazania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń w zależności od stanu faktycznego sprawy. Konsekwentnie do powyższego nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma w formie i wysokości, jakiej oczekuje (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3348/18 i z 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20; wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2019 r., II SA/Gl 986/19).
Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach przyznanie świadczenia w rozmiarze nie w pełni zaspokajającym usprawiedliwione potrzeby osoby spełniającej kryteria niezbędne jego przyznania, a nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.
Nie budzi więc wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreślił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zbadania w związku z tym wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w art. 2, art. 3 i art. 4 u.p.s. Treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialno-prawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji nie w pełni odpowiadają powyższym wymogom.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że we wniosku z 2 marca 2021 r. skarżący wniósł o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup lekarstw, odzieży, opłat i opału węglowego. Wskazał więc jednocześnie na kilka niezbędnych potrzeb bytowych wprost wymienionych w treści powołanego art. 39 ust. 2 u.p.s. (zakup lekarstw, odzieży i opału). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Choruje na serce. Jest całkowicie niezdolny do pracy. Nie jest sporne, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący spełniał warunki do przyznania pomocy. Jego dochód nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 701 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.) – wynosił 645 zł (zasiłek stały przyznany od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie na podstawie decyzji z [...] marca 2021 r.). Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i całkowicie niezdolną do pracy do 31 grudnia 2022 r. (orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2021 r.). Wystąpiły więc określone w art. 7 pkt 1, 5 i 6 przesłanki udzielenia pomocy społecznej (ubóstwo, niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba).
Z powołanego przez organ drugiej instancji pisma z 15 kwietnia 2020 r. natomiast wynika, że na 2021 r. GOPS Z. posiada plan w kwocie 40 000 zł: 15 000 zł na zasiłki celowe i celowe specjalne, 1 000 zł na zasiłki z tytułu zdarzenia losowego, 9 000 zł na zasiłki z tytułu sprawienia pogrzebu (2 x 4 500 zł), 15 000 zł na zasiłki celowe na zakup opału. Plan wydatków w marcu 2021 r. wynosił 3333,33 zł (proporcjonalnie podzielone na 12 miesięcy). W marcu 2021 r. wpłynęło 10 wniosków o pomoc. Wydano 9 decyzji pozytywnych na łączną kwotę 950 zł (kwota 150 zł) została wypłacona na podstawie decyzji z lutego 2021 r.). Wydano jedną decyzję odmowną. Najniższa kwota zasiłku wynosiła 50 zł (osoba samotna, bezrobotna, niepełnosprawna) a najwyższa 150 zł (osoba samotna bezrobotna, niepełnosprawna).
Zdaniem sądu, analiza tego pisma oraz akt sprawy prowadzi do odmiennych niż to przyjął organ drugiej instancji wniosków. Informacje przedstawione w tym piśmie nie są spójne. Z pisma tego bowiem wynika, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. 2021 r. dysponuje odrębnymi środkami na zasiłki celowe i specjalne 15 000 zł oraz na zasiłki celowe na zakup opału 15 000 zł. Z pisma z 15 kwietnia 2021 r. nie wynika jednak, na jakie cele zostały przeznaczone wypłacone w marcu 2021 r. kwoty. Nie można na podstawie tego pisma stwierdzić, jaką konkretnie kwotę wydatkowano na zasiłki celowe w marcu 2021 r., czy było 950 zł (9 decyzji pozytywnych), czy 1 100 zł (9 decyzji pozytywnych z marca 2021 r. powiększone o 150 zł wypłacone na podstawie decyzji z lutego 2021 r.). Kwoty te niewątpliwie nie wyczerpywały środków, jakim miał dysponować Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. w marcu 2021 r., tj. kwoty 3 333,33 zł. Z pisma z 15 kwietnia 2021 r. nie wynika także, czy i w jaki sposób zostały rozdysponowane pozostałe środki w marcu 2021 r. Wskazane w tym piśmie kryteria przyznania zasiłku w najniższej wysokości – 50 zł (takiej jaką przyznano skarżącemu) i w najwyższej wysokości – 150 zł są takie same (osoba samotna, bezrobotna, niepełnosprawna). Skarżący niewątpliwie kryteria te spełniał. W tej sytuacji skoro skarżący wnosił o przyznanie zasiłku celowego na różne cele, w tym zakup opału, a organ dysponował wyodrębnionymi środkami na zakup opału, to obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania skarżącemu zasiłku celowego na ten cel lub przyznania mu zasiłku celowego z uwzględnieniem również tych środków. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji oraz akt sprawy nie wynika jednak, aby odrębną decyzją przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup opału w marcu 2021 r. lub przyznając zasiłek celowy w najniższej wysokości 50 zł decyzją z [...] r. skorzystano z możliwości wydatkowania wyodrębnionych na ten cel środków. Zważywszy na porę roku, w której skarżący złożył wniosek (zima – 2 marca 2021 r.) oraz rodzaj ogrzewania mieszkania, w którym mieszka – piec węglowy, uzasadnione być mogło żądanie przyznania zasiłku celowego na zakup opału tym bardziej, że organ pierwszej instancji wyodrębnionymi na ten cel środkami dysponował. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w tym zakresie poczynione zostały jakieś ustalenia. Nie ustalono również jakie skarżący ma potrzeby związane z zakupem leków, na które miał być przeznaczony zasiłek celowy, chociaż we wniosku o przyznanie pomocy wskazywał, że choruje na serce i jest osobą niepełnosprawną. Niewątpliwie zakup lekarstw jest potrzebą usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia i zdrowia. Nadto nie ustalono potrzeb skarżącego związanych z zakupem odzieży i pokrycia opłat, na co także miał być, zgodnie z wnioskiem i wydanymi w sprawie decyzjami, przeznaczony zasiłek celowy. Dodać należy, że u.p.s. w art. 48b ust. 1 przewiduje formę pomocy polegającą na przyznaniu niezbędnego ubrania przez zapewnienie osobie potrzebującej odpowiedniego rozmiaru bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do pory roku. Z uzasadnień wydanych decyzji oraz akt sprawy nie wynika, aby skarżący z tej formy pomocy korzystał.
W tym stanie rzeczy nie można uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowym ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Pomimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami k.p.a., w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności (art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechania organów w tym zakresie stanowią naruszenie przepisów k.p.a., które w wypadku decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i sądowi dokonania oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 października 2002 r., I SA 3098/01). Okoliczność, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy, nie zwalnia organów administracji od obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozważenia zgłaszanych przez niego potrzeb przy uwzględnieniu środków, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji, a następnie właściwego uzasadnienia wydanych decyzji.
Niepodjęcie przez organy administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
dc