II SA/Łd 455/23

II SA/Łd 455/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 141
Art. 2 ust. 1, ust. 3a - 3e, ust. 15a i ust. 15b
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO. 4146.142.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Strzelce Wielkie z dnia 23 grudnia 2022 roku, nr DW.545.1.1241.2022. A. P.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO.4146.142.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") i art. 2 ust. 1, 3a ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 141, dalej również jako: "u.d.w.") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Strzelce Wielkie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 23 grudnia 2022 r. znak [...], odmawiającą przyznania D.M. dodatku węglowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
D.M. w dniu 30 listopada 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego. W dniu 5 grudnia 2022 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, a więc pod adresem [...] , [...] S., przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Na adres ten został już przyznany dodatek węglowy na inne gospodarstwo domowe. W notatce służbowej z przeprowadzonego wywiadu wskazano, iż pod tym adresem mieszkają dwa gospodarstwa domowe. Każde z nich posiada odrębne kuchnie, łazienki oraz pokoje dzienne, posiada własny dochód i utrzymuje się samodzielnie. D.M. i jej mąż zajmują parter domu, córka z rodziną piętro. Posiadają jedno wejście, korytarz jest współdzielony w celu przejścia do lokalu mieszkalnego córki wnioskodawczyni i jej rodziny, zamieszkujących na piętrze. Część mieszkalna D.M. w związku z powyższym nie stanowi samodzielnego lokalu. Właścicielem połowy domu jest córka, rodzice mają zapis o służebności parteru domu. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są opłacane odrębnie dla każdej rodziny. Opłaty za energię elektryczną i wodę opłacane są wspólnie. Stwierdzono jedno współdzielone źródło ciepła. Nie ubiegano się o wyodrębnienie lokali mieszkalnych.
W tej sytuacji Wójt Gminy Strzelce Wielkie uznał, iż D.M. nie przysługuje prawo do dodatku węglowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku wnioskodawczyni nie został spełniony warunek samodzielności lokalu, wymagany przez art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. do przyznania dodatku węglowego więcej niż jednemu gospodarstwu domowemu, zamieszkującemu pod tym samym adresem. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1048 ze zm.) samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Samodzielność lokalu stwierdza starosta w drodze zaświadczenia, ale zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. na potrzeby tej ustawy odrębność lokalu można ustalić w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, posługując się kryteriami z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Lokal należący do wnioskodawczyni nie spełnia jednak kryterium samodzielności z uwagi na współdzielony korytarz z lokalem, w którym zamieszkuje jej córka wraz z rodziną.
Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z wyjaśnieniami Ministerstwa Klimatu i Środowiska znowelizowane przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Podczas wywiadu uzyskano informację, że nie występowano o nadanie odrębnego numeru, czy też o stwierdzenie samodzielności lokalu. Korzystając z prawa udziału i wypowiadania się w każdym stadium postępowania, wnioskodawczyni oświadczyła, że "do dnia 30 listopada 2022 roku nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe". Nie wskazała jednak, skąd wynikała niemożność ustalenia odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r., czy zostało rozpoczęte postępowanie o ustalenie adresu. Ponadto D.M. w złożonym wniosku wskazała, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem. Na okoliczność wspólnego gospodarowania składają się różne elementy, w tym m.in ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie. W przypadku wnioskodawczyni pomimo częściowych opłat dokonywanych osobno (za odpady), większość zobowiązań jest rozliczana i opłacana wspólnie. W wyniku wywiadu środowiskowego zapadło ustalenie, że w budynku jednorodzinnym nie znajdują się odrębne lokale mieszkalne, nie została zatem spełniona przesłanka o której mowa w art. 2 ust.3c i 3d u.d.w.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.M. Wskazała w nim, iż lokal, w którym zamieszkuje, spełnia przesłanki samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., zaś z wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, iż prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Fakt wspólnego rozliczania części opłat z drugim gospodarstwem domowym, zamieszkującym pod tym adresem, w ocenie odwołującej, nie wyklucza prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego zamieszkałego w odrębnym lokalu. Niezasadna jest ponadto argumentacja organów, zgodnie z którą D.M. nie ma prawa do dodatku węglowego, gdyż nie podjęła próby i nie wyjaśniła, z jakiego powodu niemożliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla jej miejsca zamieszkania. Zdaniem strony okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona w drodze wywiadu środowiskowego, a podjęcie przez nią próby ustalenia odrębnego adresu byłoby wyłącznie fikcją. Wyjaśnienia Ministra Klimatu i Środowiska nie mogą stanowić pozaustawowej, specjalnej podstawy żądania od strony dowodów, iż podjęła próbę ustalenia odrębnego adresu. Oświadczenie strony o tym, iż ustalenie odrębnego adresu było niemożliwe, powinno być potraktowane jako dowód w sprawie faktu niemożliwości wyodrębnienia adresu dla jej gospodarstwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie znalazło jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym przyznania dodatku węglowego obowiązuje reguła, że pod jednym adresem zamieszkania znajduje się jedno gospodarstwo domowe. Zatem na jeden adres zamieszkania przysługuje, co do zasady, jeden dodatek węglowy. Powyższa reguła doznaje jednak wyjątków. W wyniku dokonanej nowelizacji ustawy z dnia 27 października 2022 r., wprowadzono możliwość uzyskania dodatku węglowego przez kilka gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem (art. 2 ust. 3b – 3e u.d.w.). Znowelizowane przepisy weszły w życie 3 listopada 2022 r.
Nowe przepisy pozwalają na przyznanie dodatków kilku gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania w wyniku przyczyn obiektywnych (np. ograniczone możliwości czasowe organów w nadaniu odrębnego adresu w ww. terminie). Dodatek węglowy może być jednak przyznany, gdy podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do wyodrębnienia lokalu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono pod jednym adresem w odrębnych lokalach zamieszkiwanie osobnych gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez nie oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania uprawniającego do przyznania dodatku węglowego. Przez odrębny lokal należy rozumieć lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, jak również samodzielną część domu bliźniaczego lub szeregowego przeznaczoną do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, wskazane w art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208 ze zm.). Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wyodrębnienia lokalu, np. kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, że wydana w sprawie odmowna decyzja jest prawidłowa. Z akt sprawy wynika, że pod wskazanym adresem zamieszkują dwa odrębne gospodarstwa. Wprawdzie znowelizowane przepisy ustawy pozwalają na przyznanie dodatku węglowego dla wielu gospodarstw zamieszkujących pod jednym adresem, lecz, zdaniem organu odwoławczego, przyznanie tego dodatku na "nowe", odrębne gospodarstwo domowe może nastąpić w sytuacji, gdy zostały podjęte kroki prawne celem nadania numeru porządkowego dla budynku / wyodrębnienia lokalu, które to gospodarstwo domowe zajmuje. Wobec powyższego D.M. nie spełniła przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., nie zostały bowiem podjęte kroki prawne celem wyodrębnienia lokalu odwołującej, a dodatek węglowy na wskazany przez D. M. adres został już uprzednio przyznany.
Skargę na powyższą decyzję złożyła D.M., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) zarzut naruszenia art. 2 ust 3c i 3d u.d.w. poprzez błędne przyjęcie, iż niespełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej dodatku węglowego w sytuacji, gdy przepis ustawy nie wymaga w przypadku ubiegania się o dodatek węglowy wykazania się podjęciem kroków formalnych w postaci złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego lub uzyskania zaświadczenia właściwego urzędu w celu ustalenia samodzielności lokalu;
2) zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż żaden z przepisów ustawy o dodatku węglowym nie uzasadnia przyjęcia, iż przy orzekaniu w niniejszej sprawie należy posłużyć się pojęciem odrębnego lokalu w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;
3) zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia czy możliwe było nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania skarżącej;
4) zarzut naruszenia art. 9 i 79a k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie przez organy wskazania skarżącej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W konsekwencji D.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 23 grudnia 2022 r. znak: DW.545.1.1241.2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojej skargi D.M. wskazała, iż jedynym powodem, dla którego organ odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego jest okoliczność, że skarżąca zajmująca odrębny lokal nie podjęła korków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku. Przepisy art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym nie stanowią jednak wprost — tak jak to przyjęły organy obu instancji — że gospodarstwo domowe zajmujące dany lokal ma obowiązek w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjąć kroki zmierzające do ustalenia odrębnego adresu. Tym samym podjęcie jakiś kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. czy udokumentowanie takich starań, np. zaświadczeniem z urzędu nie jest warunkiem niezbędnym do otrzymania dodatku węglowego. Należy bowiem podnieść, że fakt braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego osoby wnioskującej o przyznanie tego świadczenia organ może ustalić m.in. opierając się na złożonym przez właściciela lokalu oświadczeniu odnoszącym się do tej kwestii, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nadto brak możliwości ustalenia odrębnego adresu może także wynikać obiektywnych przyczyn, które organ może potwierdzić w drodze innych niż oświadczenia dokumentów.
Można też wskazać na inne okoliczności uniemożliwiające ustalenie odrębnego adresu, które podawane są w piśmiennictwie. Na przykład Ż. Gawarkiewicz (Komentarz do art. 2 ust. 3c u.d.w., LEX QA 2113187) wyraża pogląd, że: "Zapis "..nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach" należ odczytywać ten sposób, że to organ prowadzący postępowanie weryfikuje czy w danym przypadku istnieje faktyczna możliwość ustalenia do 30.11. 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem, lecz w odrębnych lokalach, a więc czy można nadać odrębnym lokalom osobne numery, czy też występuje obiektywna przeszkoda powodująca, iż nie można ustalić odrębnych adresów dla wskazanych wyżej lokali, wnikająca m.in. z faktu, że dana nieruchomość nie jest formalnie, prawnie podzielona lub też nie posiada dwóch głównych wejść. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 poz. 1368) w przypadku obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic, albo gdy obiekt położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, obiektom tym może być nadanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do obiektu. Należy w tym miejscu wskazać również na § 6 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia w świetle którego nie nadaje się odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków.
Bardzo ważnym w niniejszej sprawie jest aspekt, iż organem przyznającym dodatek węglowy i nadającym numery porządkowe jest ten sam podmiot - Wójt Gminy Strzelce Wielkie, tym samym we własnym zakresie organ był w stanie zweryfikować możliwość nadania lokalowi skarżącej odrębnego adresu zamieszkania (numeru porządkowego), czego jednak nie uczynił.
Skarżąca podkreśla również, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wskazują na konieczność udokumentowania faktu braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, zaświadczeniem z urzędu. Takie zaświadczenie może zostać przez wnioskodawcę dostarczone, lecz nie jest warunkiem niezbędnym do otrzymania dodatku, bowiem fakt braku możliwości ustalenia odrębnego adresu lokalu zajmowanego przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia organ może ustalić, m.in. opierając się na złożonym przez stronę oświadczeniu odnoszącym się do tej kwestii, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż organy prowadzące postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego, interpretując przepisy ustawy o dodatku węglowym i uznając, iż skarżąca powinna podjąć kroki zmierzające do ustalenia odrębnego adresu, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., realizując określoną w art. 9 k.p.a zasadę informowania stron, powinny był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa skarżąca nie poniosła szkody. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia tej zasady. Informowanie stron przez organy administracji ma bowiem szczególne znaczenie w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. W rozpatrywanej sprawie w przedmiocie dodatku węglowego, niewątpliwie chodzi o rozwiązania nowe, wprowadzone ze względu na szczególną sytuację w kraju. Już to powinno mobilizować organ do podjęcia działań zapewniających osiągnięcie celu ich wprowadzenia. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy powinny dołożyć starań, by podmioty do tego uprawnione tą pomoc uzyskały. Organ powinien zatem - jak tego wymaga art. 9 k.p.a. udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać czego oczekuje od strony, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Odmienne procesowanie kłóci się z regulacją określoną w k.p.a. i celem ustawy o dodatku węglowym.
Nadto, poza niezastosowaniem w sprawie zasady z art. 9 k.p.a., Organy w prowadzonym postępowaniu uchybiły też obowiązkowi z art. 79a k.p.a., tj. obowiązkowi wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Skutki tych uchybień nie powinny obciążać strony skarżącej. Stosownie do przedstawionych przepisów k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do podjęcia wszelkich działań w celu zupełnego i prawidłowego ustalenia faktów, a następnie podjęcia oceny tych faktów z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W tym celu winien podjąć wszelkie starania, by zebrać i ocenić zgodnie z zasadą swobody (wyznaczonej zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego) materiał dowodowy. Wnioskodawcy oczywiście zawsze przysługuje w tym względzie odpowiednia inicjatywa dowodowa, jednak jej brak nie powoduje, że organ może odstąpić od poszukiwania właściwych dowodów i ich przeprowadzenia z urzędu. Brak współdziałania strony z organem może spowodować negatywne skutki w postaci wydania decyzji odmownej w sprawie jej wniosku, ale tylko wówczas, gdy w sposób absolutnie oczywisty unika ona przedstawienia wyraźnie żądanych przez organ dowodów i ujawnienia istotnych w sprawie faktów. Jeśli zaś strona, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika, nie jest świadoma rzeczywistych oczekiwań organu (np. jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie wskazano żądanych dokumentów, nie pouczono, jakie istotne okoliczności winny zostać wykazane), nie sposób uznać za właściwe, by zaniechanie strony traktować jako spowodowane z jej winy czy jako brak współdziałania, skutkujący negatywnym rozstrzygnięciem sprawy i zwalniający organ z obowiązków procesowych wyznaczonych przepisami k.p.a.
Mając na uwadze okoliczności przedstawione w skardze, w ocenie skarżącej uznać należy, stosownie do treści art. 2 ust. 3c u.d.w., że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. obiektywnie nie było możliwe ustalenie przez skarżącą odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego znajdującego się w odrębnym lokalu pod adresem: [...], gmina S.. Jednocześnie zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zachodzi w niej przypadek, że pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Ponadto organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie wywiad środowiskowy, sporządzając notatkę służbową, w wyniku którego ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach dwóch gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa współdzielonego źródła ogrzewania, zgłoszonego wcześniej do CEEB, zasilanego paliwami stałymi w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. należało przyznać skarżącej w drodze decyzji administracyjnej dodatek węglowy w wysokości 3.000,00 zł.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 lutego 2023 r., nr SKO.4146.142.23 utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Strzelce Wielkie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DW.545.1.1241.2022, odmawiającą przyznania D.M. dodatku węglowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Ustawa ta weszła w życie z dniem 12 sierpnia 2022 r., jednakże od dnia 20 września 2022 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967). W wyniku wskazanej nowelizacji do ustawy o dodatku węglowym dodane zostały art. 2 ust. 3a i 3b. W dniu 3 listopada 2022 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, wprowadzona ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236), dodająca do niej m.in. art. 2 ust. 3c, 3d i 3e. Wójt Gminy Strzelce Wielkie wydał w niniejszej sprawie decyzję w dniu 23 grudnia 2022 r., natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu pochodzi z dnia 22 lutego 2023 r., zatem organy administracji zobowiązane były do stosowania przepisów u.d.w. w brzmieniu nadanym opisanymi wyżej ustawami zmieniającymi.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Art. 2 ust. 3a u.d.w. stanowi, iż w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Zgodnie z art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Stosownie jednak do art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W myśl art. 2 ust. 3d u.d.w. w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Art. 2 ust. 3e u.d.w. stanowi zaś, iż w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające m.in. z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Oznacza to, że organ rozstrzygający w sprawie przyznania dodatku węglowego musi zweryfikować informacje podane przez wnioskodawcę we wniosku (art. 2 ust. 15a i 15b u.d.w.).
Wprowadzone do ustawy o dodatku węglowym unormowania m.in. art. 2 ust. 3a – 3e oraz art. 2 ust. 15a – 15g zmierzają do pełnej realizacji celu tejże ustawy, a więc zrekompensowania przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii, w tym również kosztów zakupu opału. Podkreślić przy tym należy, że ustawa nie uzależnia prawa do otrzymania dodatku węglowego od kryterium dochodowego. Ustawodawca, wyposażając organy administracji w bardzo szerokie narzędzia do weryfikacji okoliczności uprawniających do otrzymania tego świadczenia, a jednocześnie w dużej mierze upraszczając formalności proceduralne po stronie wnioskodawców, dążył bowiem do zapewnienia wsparcia finansowego jak największej liczbie gospodarstw domowych. Stanowisko przyjęte zarówno przez Wójta Gminy Strzelce Wielkie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, stoi w sprzeczności z tak rozumianym celem ustawodawcy i nie może zostać zaakceptowane.
Niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że na adres wskazany przez D.M. w jej wniosku z dnia 30 listopada 2022 r., został już przyznany dodatek węglowy. W aktach organu drugiej instancji znajduje się bowiem informacja wydana przez Wójta Gminy Strzelce Wielkie w dniu 22 września 2022 r. znak [...] o przyznaniu dodatku węglowego D. [...] M., zamieszkującej pod tym samym adresem co skarżąca.
Niesporne jest również to, że w pisemnym oświadczeniu z dnia 30 listopada 2022 r. D.M. wskazała, świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, iż zamieszkuje wraz z mężem A.M. w odrębnym lokalu, znajdującym się na parterze budynku składającego się z kuchni, trzech pokoi, łazienki, WC, korytarza, pod adresem [...] , [...] S., którego źródłem ogrzewania jest współdzielone źródło ciepła zasilane paliwem stałym. Ponadto w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. D.M. poinformowała, że do dnia 30 listopada 2022 roku nie było możliwości ustalenia odrębnego adresu jej zamieszkania.
W ocenie Sądu za bezpodstawne należy uznać stanowisko organów, zgodnie z którym aby skutecznie starać się o przyznanie dodatku węglowego, obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu, lub nadania odrębnego numeru nieruchomości. Przytoczony pogląd nie ma uzasadnienia w treści przepisów art. 2 ust. 3 – 3e u.d.w., według których przesłanka zawarta w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest spełniona w razie wykazania, że nie było możliwe w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. Przepisy ustawy nie wprowadzają zatem wymienionego przez organy "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu. Wobec tego wykazanie, iż przesłanka niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych została spełniona, może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, co w niniejszej sprawie rzeczywiście miało miejsce. Organy bowiem z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości możliwe jest ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego zajmowanemu przez siebie lokalowi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 355/23; wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Bd 451/23; wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Gl 391/23 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej również jako: "CBOSA").
Ponadto, zdaniem Sądu, organy dokonały błędnej oceny przesłanki przyznania dodatku węglowego, o której mowa w art. 2 ust. 3c u.d.w. Nie sposób bowiem przyjąć, iż zgodne z opisanym wyżej celem ustawodawcy jest stanowisko wykluczające przyznanie dodatku węglowego wnioskodawczyni, prowadzącej odrębne gospodarstwo domowe pod tym samym adresem co jej córka wraz ze swoją rodziną, wyłącznie z uwagi na brak samodzielności zajmowanego przez nią lokalu. Dodatek węglowy ma służyć wsparciu jak największej liczby oddzielnych gospodarstw domowych, samodzielnie zaspokajających swoje potrzeby. W notatce służbowej z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w toku postępowania w niniejszej sprawie, wskazano zaś wprost, że pod adresem [...] , [...] S. mieszkają dwa gospodarstwa domowe, z których każde posiada odrębne kuchnie, łazienki oraz pokoje dzienne, własny dochód oraz utrzymuje się samodzielnie. Przyjąć zatem należy, iż gospodarstwo domowe skarżącej i jej męża jest odrębnym, samodzielnym gospodarstwem domowym, zamieszkującym pod tym samym adresem co córka skarżącej wraz ze swoją rodziną. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają okoliczności, iż obie rodziny posiadają jedno wejście do budynku mieszkalnego oraz współdzielony korytarz wewnętrzny, zaś część rachunków rozliczana jest wspólnie. Nie wpływa to bowiem na samodzielność gospodarstw domowych, prowadzonych przez obie rodziny, zamieszkujące pod tym samym adresem. Wprawdzie oba gospodarstwa domowe mają wspólne źródło ciepła, jednak ustawa wprost pozwala w takiej sytuacji na przyznanie dodatku węglowego każdemu z gospodarstw domowych, współdzielących źródło ogrzewania. Organy administracji przy ocenie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki do przyznania dodatku węglowego, określonej w art. 2 ust. 3c u.d.w., winny skłaniać się do celowościowej i funkcjonalnej wykładni pojęcia "odrębne gospodarstwo domowe", które nie zawsze oznaczać będzie konieczność zamieszkiwania przez wnioskodawcę w lokalu odrębnym w rozumieniu ustawy o własności lokali, czy też ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Jedynie na marginesie należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyjęło błędną formę. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3b u.d.w. w razie niezaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. wniosek o przyznanie dodatku węglowego należy pozostawić bez rozpoznania. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Skoro organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawczyni nie spełniła warunków ustawowych do przyznania dodatku węglowego, winien pozostawić jej wniosek bez rozpoznania.
W konsekwencji należało stwierdzić, iż zarówno Wójt Gminy Strzelce Wielkie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu naruszyły prawo materialne w postaci art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Strzelce Wielkie
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania, w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. w kontekście zamieszkania pod adresem skarżącej odrębnych gospodarstw domowych, spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia oraz wezmą pod uwagę cel ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, jak i intencje, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu tej ustawy. Ponadto rozważą, czy wobec treści art. 2 ust. 3c u.d.w. wnioskodawca winien podjąć w zakreślonym prawem terminie działania zmierzające do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego.