II SA/RZ 478/22

II SA/Rz 478/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 200, art. 205 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a pkt 2, ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1305/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2021 r. nr GOPS.5212.1392.52.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 478/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi T.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1305/2021 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 30 września 2021 r. T.K. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią Z.B.
Decyzją z 2 grudnia 2021 r. nr GOPS.5212.1392.52.2021 Wójt Gminy [...] odmówił T.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią Z.B..
W uzasadnieniu wywiódł, że chociaż prawidłowo sprawuje on opiekę nad babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia (lub 25 w przypadku nauki w szkole). Ponadto nie została spełniona także przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., tj. córka oraz syn Z.B., którzy są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od powyższej decyzji T.K. zarzucił:
1. obrazę przepisów Konstytucji RP polegającą na tym, że organ I instancji różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 został uznany za niezgodny z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
2. mającą wpływ na treść zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegającą na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na wiek osoby potrzebującej opieki,
3. mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na stwierdzeniu, że wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie, albowiem A.K. oraz W.B. są osobami spokrewnionymi z Z.B. w pierwszym stopniu oraz nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności,
4. mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie niedążenie do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej.
Opisaną na wstępie decyzją z 27 stycznia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło regulacje określające zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że babcia wnioskodawcy Z.B. (ur. [....] 1937 r.) posiada wydane na stałe [...] stycznia 2016 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z którym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2015 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2015 r.). Wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad babcią, w związku z czym nie podejmuje zatrudnienia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wg Kolegium, wskazana przez organ I instancji okoliczność, iż niepełnosprawność babci wnioskodawcy nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, nie stanowi w świetle wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesłanki wykluczającej przyznanie świadczenia; wyrokiem tym TK orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Jak słusznie uznał jednak organ I instancji, w stanie faktycznym sprawy przyznanie wnioskowanego świadczenia odwołującemu nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.), obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
Tym samym to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). A zatem przepis art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że córka Z.B. – A.K. oraz syn Z.B. – W.B. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec jednoznacznej treści 17 ust. 1a ustawy, brak legitymowania się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osób obowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym podnoszone przez stronę okoliczności dot. stanu zdrowia A.K. i W.B. oraz niemożności sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną matką nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T.K. zaskarżył w całości decyzję SKO, zarzucając:
1. mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na stwierdzeniu że wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie, albowiem A.K. oraz W.B. są osobami spokrewnionymi z Z.B. w pierwszym stopniu oraz nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem skarżącego z 30 września 2021 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Wskazał, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą jej wymagającą (w realiach sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji (A.K.) jest zdolna do jej sprawowania, np. czy jej stan zdrowia, wiek i stopień ogólnej sprawności umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne i niezależne od niej okoliczności, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. A.K. oraz W.B. nie mogą wykonywać opieki nad Z.B.. W.B. jest całkowicie niezdolny do pracy, co oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] stycznia 2018 r.), zaś A.K. nie można uznać za osobę na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy zastosowaniu jednak wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów u.ś.r., brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności A.K. nie unicestwia automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej z niepełnosprawnym w dalszym stopniu, o ile okoliczności sprawy wskazują na obiektywną utratę zdolności fizycznych do należytego sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez córkę A.K.
W niniejszej sprawie należy uznać, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec Z.B., skoro A.K. nie jest w stanie wykonywać swoich obowiązków alimentacyjnych z uwagi na zły stan zdrowia, co też ustalił organ po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Tym samym przy tak ustalonym stanie faktycznym należy uznać, że wnioskodawca T.K. jest osobą zobowiązaną do świadczenia alimentacyjnego na rzecz babci Z.B., a tym samym jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na sprawowaną nad nią opieką.
Skarżoną decyzję należy zakwestionować z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, realizacji których mają służyć przepisy u.ś.r. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym tylko w warunkach określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę równości i sprawiedliwości, godzi w ukonstytuowany w art. 18 obowiązek Państwa ochrony i opieki nad rodziną oraz wyrażony w art. 71 ust. 1 nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Rygorystyczna wykładnia przepisu uniemożliwia sprawowanie opieki przez dalszych krewnych osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy preferowane przez ustawodawcę osoby nie mogą z innych względów niż legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym objąć opieki nad osobą niepełnosprawną. Do takich przyczyn faktycznie stanowiących przeszkodę w sprawowaniu opieki w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych można zaliczyć wiek, stan zdrowia czy trudności materialne.
W tym zakresie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w uzasadnieniu wyroku z 3 czerwca 2020 r. II SA/Rz 191/20 wskazał, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni językowej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. Niezbędne jest w tym przypadku zastosowanie reguł wykładni celowościowej, systemowej i zarazem prokonstytucyjnej. Wynik tych zabiegów interpretacyjnych prowadzi do wniosku, że wzmiankowane ograniczenia nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych, a wiec niezależnych od niego przyczyn, nie jest wstanie sprawować opieki nad potrzebującym tej opieki członkiem rodziny.
Dokonując wykładni przepisów w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy mieć także na uwadze stanowisko TK, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (por. wyrok TK z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z 20 września 2013 r. I OSK 2823/12 i z 18 listopada 2015 r. I OSK 1378/14).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Decyzjami tymi organy odmówiły przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 128 k.r.o., T.K. jako wnuk Z.B. należy do grona osób na których ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny; zgodnie z tym przepisem, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, przy czym w myśl art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Poza zastrzeżeniami jawią się także poczynione w toku postępowania w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalenia, że nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, co dodatkowo potwierdza wykazany fakt pobierania przez niego w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z tą opieką.
1. Wójt Gminy [...] jako organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jako jedną z przyczyn wskazał na brak możliwości uznania, że niepełnosprawność Z.B. (ur. [...]) powstała w okresach czasu zakreślonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. do ukończenia 18 lub 25 roku życia (wg znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], przy ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od [...] listopada 2015 r., niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2015 r., a więc powstała po ukończeniu 77 roku życia).
Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do takiej odmowy (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie przez Wójta odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.
2. Nie do zaakceptowania pozostaje także druga wskazana przez organ I instancji w decyzji z 2 grudnia 2021 r. przyczyna odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, którą Kolegium w zaskarżonej decyzji z 27 stycznia 2022 r. przyjęło jako samoistną; w tym względzie wg tych organów, skoro osoba wymagająca opieki ma córkę i syna, a więc osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w pierwszej kolejności które jednak nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom obwiązanym do alimentacji w dalszej kolejności (w rozpoznawanym przypadku wnukowi).
Zdaniem Sądu, powyższy wniosek nie jest uprawniony, a zestawiony z dotychczas zebranym w sprawie materiałem dowodowym jawi się co najmniej jako przedwczesny i przez to niemożliwy do zaakceptowania.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. – na której oparły się orzekające w sprawie organy administracji - wynika, że w okolicznościach sprawy świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu jako wnukowi osoby wymagającej opieki mogłoby zostać przyznane (przy założeniu spełnienia wszystkich pozostałych wymaganych warunków) tylko wtedy, gdyby obydwoje żyjące dzieci tej osoby posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mimo że jest to podstawowy rodzaj wykładni, zdaniem Sądu, fakt braku posiadania przez córkę i syna osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może jednak automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a przy dokonywaniu wykładni wskazanych wyżej przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godziło w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP); por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. I SA/Wa 1828/19 - LEX nr 3010442, WSA w Krakowie z 8 marca 2018 r. III SA/Kr 1327/17 - LEX nr 2453115, WSA w Gdańsku z 13 grudnia 2017 r. III SA/Gd 901/17 - LEX nr 2422577, WSA w Rzeszowie z 30 stycznia 2014 r. II SA/Rz 1201/13 - LEX nr 1426912.
W związku z powyższym, w opisanym zakresie niezbędne jest posłużenie się – w miejsce wykładni literalnej – wykładnią systemową i celowościową wskazanych przepisów, skutkującą uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczące braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy osoba na której obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z obiektywnych i niezależnych od niej względów (np. z racji wieku, stanu zdrowia, sytuacji materialnej, rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) - do których odnosi się także art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - nie jest w stanie zapewnić osobie potrzebującej związanej z tym obowiązkiem opieki (por. m.in. wyroki: NSA z 7 maja 2020 r. I OSK 2831/19 - LEX nr 2979060 i z 14 grudnia 2018 r. I OSK 1939/18 - LEX nr 2734662, WSA w Olsztynie z 19 października 2021 r. II SA/Ol 755/21 - LEX nr 3246949, WSA w Gliwicach z 7 października 2021 r. II SA/Gl 827/21 - LEX nr 3267806, WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r. III SA/Gd 536/21 - LEX nr 3200580, WSA w Rzeszowie z 10 czerwca 2021 r. II SA/Rz 153/21 - LEX nr 3191196).
Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela to stanowisko, uznając w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, mimo że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak w żaden sposób nie jest w stanie z obowiązków związanych z wykonywaniem opieki wywiązać się. Odmienne uznanie w określonych stanach faktycznych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których opieka wykonywana przez taką osobę (np. ze względu na stan jej zdrowia) miałaby w istocie charakter iluzoryczny, pośrednio wiążąc się nawet z narażeniem bezpieczeństwa osoby wymagającej opieki.
Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie dzieci Z.B. jako osoby wymagającej opieki, to nie można jednak wobec powyższych uwag pominąć, że tak córka A.K. jak i syn W.B. (liczący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji odpowiednio 62 i 60 lat) legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (w przypadku córki jest to orzeczenie z [...] grudnia 2020 r. wydane na stałe, zaś w przypadku syna równoważne z nim na mocy art. 3 pkt 20 lit. b u.ś.r. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2018 r. o całkowitej niezdolności do pracy do [...] stycznia 2023 r.).
W zapisach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wskazano wprost, że dzieci Z.B. z uwagi na stan zdrowia (w przypadku syna także ze względu na odległość miejsca zamieszkania) nie są w stanie opiekować się matką. Stan zdrowia A.K. (będącej emerytką) określono jako ciężki i całkowicie wykluczający sprawowanie nad matką opieki ([...], nie może się schylać i podnosić). W.B. ma natomiast ciężką [...] i przebywa na rencie chorobowej.
Powyższe jawi się jako istotne tym bardziej, że wśród wskazań dla A.K. wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że sama wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; skoro więc sama wymaga stosownej pomocy, raczej trudno wymagać, aby wszechstronną pomoc i opiekę była w stanie jednocześnie świadczyć na rzecz swej matki. Dotyczy to również W.B., w przypadku którego wynikającą z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS całkowitą niezdolność do pracy należałoby odnieść do możliwości sprawowania opieki, ujmowanej przez pryzmat zapisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako substytut zdolności podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (sprawowanie stałej i wszechstronnej opieki jest de facto wykonywaniem pracy).
Opisane wyżej okoliczności w zestawieniu z ustaleniami, że Z.B. wymaga opieki i nadzoru 24 godziny na dobę, nie zostały przez organy w kontekście możliwości sprawowania przez wskazane osoby opieki nad matką i ciążącego na nich względem niej obowiązku alimentacyjnego w ogóle rozważone. Abstrahując od zaświadczenia lekarza medycyny rodzinnej wskazującego na podyktowany stanem zdrowia i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności brak możliwości sprawowania przez A.K. opieki nad matką, okoliczności związane ze stanem zdrowia jej i W.B. nie zostały też potwierdzone żadną dokumentacją medyczną.
Mimo że niewątpliwie - w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. - posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zstępnych spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest decydującym kryterium pozwalającym wywieść prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla zstępnego spokrewnionego w drugim stopniu, to w kontekście powyższego nie można jednocześnie wykluczyć pewnych skrajnych przypadków pozwalających jednak organom administracji samodzielnie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki absolutnie nie są w stanie jej z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia sprawować. W takich przypadkach do uznania po ich stronie braku takiej zdolności nie jest konieczne legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez nich opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej, wywiadu środowiskowego).
W opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką tylko z tej przyczyny, że jej dzieci – jako zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się nie tylko jako przedwczesna, ale także jako niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby o złym stanie zdrowia, która sama z uwagi na związane z tym ograniczenia wymaga wsparcia w codziennej egzystencji (aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), aby zapewniła prawidłową pod każdym względem opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na niej w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny.
Zdaniem Sądu, stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości braku takiej możliwości po stronie dzieci osoby wymagającej opieki będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia o jakiej mowa w powyższym przepisie dla wnuka tej osoby. Pomocnie należy w związku z tym wskazać, że jak wynika z art. 4 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), o zaliczeniu do określonego stopnia niepełnosprawności decyduje zakres naruszenia sprawności organizmu, przy ocenie którego nie uwzględnia się jednak określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zdolności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO oraz Wójta odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Stosownie do tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babką tylko w oparciu o sam fakt braku posiadania przez jej dzieci orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli potwierdzone zostaną okoliczności wskazujące na obiektywny brak możliwości sprawowania przez nie w sposób należyty takiej opieki.
Wobec dotychczasowej odmowy W.B. udostępnienia podczas wywiadu środowiskowego pracownikowi socjalnemu niezbędnych dokumentów, organy powinny też zwrócić uwagę jego i A.K. jako osób spokrewnionych w pierwszym stopniu względem Z.B., że brak współpracy w tym zakresie może wiązać się z uznaniem niewykazania braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką, a przez to skutkować odmową przyznania skarżącemu (wnukowi) wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
O należnych stronie skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).