II SA/Łd 45/25

II SA/Łd 45/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10, art. 64 § 2, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 listopada 2024 r. nr 291/2024 znak: WOP.7721.276.2024.DB, RPW/7749/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powoływany dalej jako: "ŁWINB" decyzją z 14 listopada 2024 r. nr 291/2024, znak: WOP.7721.276.2024.DB wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powoływanego dalej jako: "PINB" z 2 października 2024 r. nr 691/2024, znak: PINB/7355/1015-23/R-4213/2024/B/LK/KJ wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" nakazującą W.C., powoływanemu dalej jako: "Inwestor" rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., na działce o nr ewid. [...] obr. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że 9 czerwca 2023 r. do PINB wpłynęło pismo A. C., powoływanego dalej jako: "skarżący" zawierające prośbę o wydanie decyzji w sprawie budynku powstałego na jego działce przy ul. [...]. Wskazano w nim, że budynek powstał bez pozwolenia na budowę, bez odbioru technicznego, a obecnie jest zamieszkiwany przez W.C., jego konkubinę i ich wspólne dziecko.
PINB przeprowadził 12 lipca 2023 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na nieruchomości po stronie zachodniej działki (w rejonie pierwszego zjazdu z ul. [...]) jest wybudowany parterowy budynek mieszkalny o wymiarach szer. 5,43m i dł. 14,45m. Przy budynku od strony ulicy jest dobudowany budynek gospodarczy o wymiarach 3,60m x 2,20m. W budynku znajdują się dwa pokoje, kuchnia i łazienka. Budynek wyposażony jest w energię elektryczną, wodę, instalację kanalizacyjną z odprowadzaniem do szamba. Budynek wybudowany jest z elementów drewnianych i płyty OSB, docieplony wewnątrz wełną i od zewnątrz docieplony styropianem gr. 10 cm, posadowiony na trylinkach. Budynek był wybudowany jako budynek tymczasowy i planowana jest jego rozbiórka po wybudowaniu nowego budynku mieszkalnego. Został wybudowany w 2016-2017 r. Właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na budowę. Pierwotnie był to dom letni użytkowany w okresie letnim, dopiero w późniejszym okresie był zamieszkiwany przez cały rok. Docieplenie styropianem zostało wykonane w 2019 r. Budynek użytkowany jest jako mieszkalny przez cały rok. Inwestorem jest W.C.
16 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...].
Postanowieniem z 6 czerwca 2024 r. nr 360/2024, znak: PINB/7355/1015-23/R-2124/2024/B/LK/KJ PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakazał W.C. wstrzymać budowę budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w Ł., dz. nr ewid. [...], obr. [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku mieszkalnego.
W odpowiedzi na ww. postanowienie Inwestor pismem z 24 czerwca 2024 r. poinformował, że istniejący budynek, który był przedmiotem oględzin 12 lipca 2023 r. jest budynkiem gospodarczym o prostej konstrukcji związanym z produkcją rolną. Oświadczył, że od wielu lat prowadzi na działce gospodarstwo ogrodnicze.
Decyzją z 2 października 2024 r. nr 691/2024, znak: PINB/7355/1015-23/R-4213/2024/B/LK/KJ PINB działając na podstawie art. 49e pkt 1 prawa budowlanego nakazał W.C. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. na działce o nr ewid. [...], obr. [...].
Odwołanie od ww. decyzji złożył W.C. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Oświadczył, że budynek, którego dotyczy sprawa jest budynkiem gospodarczym i tak jest użytkowany, ponieważ prowadzi on czynne gospodarstwo rolne o powierzchni 15 ha.
Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję ŁWINB uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB.
Organ II instancji po przywołaniu treści art. 28 ust. 1, art. 49e prawa budowlanego wskazał, że instytucja rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, wobec czego nie można stosować go w sytuacjach, gdy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co pozwala na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę czy jest zabudową niepodlegającą reglamentacji prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Przywołując treść protokołu oględzin z 12 lipca 2023 r. ŁWINB wskazał, że w piśmie z 24 czerwca 2024 r. i w odwołaniu W.C. zaznaczył, że budynek, który był przedmiotem ww. oględzin jest budynkiem gospodarczym o prostej konstrukcji związany z produkcją rolną. Oświadczył, że prowadzi czynne gospodarstwo rolne o powierzchni 15 ha. ŁWINB dodał, że materiał fotograficzny stanowiący załącznik do protokołu z 12 lipca 2023 r. przedstawia budynek jedynie z zewnątrz, brak jest jakiegokolwiek zdjęcia przedstawiającego jego wnętrze.
W ocenie ŁWINB, PINB nie wyjaśnił w sposób niebudzący żadnych wątpliwości z jakim budynkiem mamy do czynienia. W protokole oględzin wskazano, że właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na budowę, natomiast w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB nie podjął żadnej czynności polegającej na wystąpieniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy wydane było pozwolenie na budowę budynku czy też złożono zgłoszenie.
Wątpliwości ŁWINB budzi również rozstrzygnięcie decyzji, które powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie ŁWINB rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów, ponieważ nakaz rozbiórki orzeczony w kontrolowanym postępowaniu nie jest precyzyjny. Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Za niewystarczające należy uznać odwołanie się w sentencji decyzji rozbiórkowej do załącznika do tej decyzji, z którego nie wynika wprost jakie elementy obiektu winny zostać rozebrane. Orzekając nakaz rozbiórki organ powinien szczegółowo i w sposób jednoznaczny określić jej przedmiot, tak aby w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie było żadnych wątpliwości, co do podmiotu, na którym ciąży ten obowiązek, jak i zakresu rozbiórki. Decyzja nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji
ŁWINB zwrócił również uwagę, że z protokołu kontroli wynika, że do budynku mieszkalnego przylega budynek gospodarczy, tymczasem z materiału dowodowego ani rozstrzygnięcia nie wynika, czy część gospodarcza jest objęta postępowaniem.
Ponadto w ocenie ŁWINB uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Z materiału dowodowego nie wynika również komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, a także brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby na jakiej podstawie organ ustalił strony toczącego się postępowania. W aktach sprawy brak jest również zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
ŁWINB zwrócił również uwagę, że postanowienie PINB z 6 czerwca 2024 r. zostało odebrane przez Inwestora 17 czerwca 2024 r., natomiast pismem z 24 czerwca 2024 r. W.C. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, w tym w szczególności wskazał, że budynek, który był przedmiotem oględzin jest budynkiem gospodarczym o prostej konstrukcji, związany z produkcją rolną. ŁWINB powziął wątpliwość czy ww. pismo nie stanowiło w swej treści zażalenia na ww. postanowienie, tym bardziej że zostało złożone w ustawowym terminie do jego złożenia. PINB powinien wezwać W.C. do uzupełnienia w wyznaczonym terminie stwierdzonych braków formalnych pisma z 24 czerwca 2024 r. poprzez sprecyzowanie rodzaju żądania jakie zostało wniesione ww. pismem.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A.C. wskazując, że ŁWINB oparł się na fałszywych i niesprawdzonych danych uzyskanych od W.C.
W uzasadnieniu wskazał, że budynek przeznaczony do rozbiórki nigdy nie był budynkiem gospodarczym gdyż od razu wybudowany został jako mieszkalny i taką funkcję pełni do dzisiaj. Pismo inwestora ma na celu wprowadzanie zamieszania i przedłużanie czasu prowadzonej sprawy oraz uniknięcie konsekwencji dopuszczania się karygodnych czynów. Następnie wyjaśnił, że cała nieruchomość ma trzech współwłaścicieli i między nich ma zostać podzielona. Wszystkie nielegalne budynki są usytuowane na wspólnej działce nr ewid. [...]. W.C. próbuje uzyskać pozytywne decyzje na podstawie fałszywie składanych oświadczeń. Decyzje niosą zaś dla skarżącego ogromne koszty, gdyż są pretekstem do zwrotu poniesionych nakładów.
Zdaniem skarżącego w protokole oględzin z 12 lipca 2023 r. wyraźnie potwierdzono funkcję mieszkalną budynku, którą pełni do tej pory. Skarżący wskazał, że inwestor wyniósł całe umeblowanie mieszkania do pomieszczeń obok oraz przyniósł skrzynki i sprzęt gospodarczy oraz płodów rolnych z innych pomieszczeń. Po zakończeniu kontroli płody rolne zostały natychmiast usunięte z budynku. Meble zostały bardzo szybko wniesione ponownie do domu. Od 19 grudnia 2024 r. do chwili obecnej budynek ponownie jest zamieszkany przez W.C., H. Y. i ich [...] syna W.C. W ocenie skarżącego inwestor próbuje przejąć całą działkę uniemożliwiając korzystania z niej pozostałym współwłaścicielom. Poprzez wybudowanie budynków i ich legalizację W.C. próbuje w Sądzie Rejonowym Łódź-[...] wymusić na pozostałych współwłaścicielach duże sumy pieniężne uwidoczniając poniesione nakłady na wspólną działkę. Ponadto zabiera przesyłki pocztowe, aby uniemożliwić pozostałym właścicielom właściwe prawidłową reakcję.
W ocenie skarżącego niedochowanie terminów, brak wystąpienia z wnioskiem o legalizację oraz fakt zwrócenia się do niewłaściwego urzędu powinny wiązać się z negatywnymi konsekwencjami.
W odpowiedzi na sprzeciw ŁWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i przekazująca sprawę dotyczącą rozbiórki budynku mieszkalnego do ponownego rozpoznania.
Organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., na działce o nr ewid. [...] obr. [...] stwierdzając, że inwestor nie złożył wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy
Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie ŁWINB w Łodzi wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie: z jakim budynkiem mamy do czynienia – mieszkalnym czy gospodarczym, czy wydane było pozwolenie na budowę budynku czy też złożono zgłoszenie, jakie elementy obiektu winny zostać rozebrane, czy część gospodarcza jest objęta postępowaniem, komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, a także na jakiej podstawie organ ustalił strony toczącego się postępowania, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto organ poddał w wątpliwość czy pismo z 24 czerwca 2024 r. nie stanowiło w swej treści zażalenia na postanowienie z 6 czerwca 2024 r. o wstrzymaniu budowy i możliwości zgłoszenia wniosku o legalizację, a także stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei w sprzeciwie skarżący stwierdził, że ŁWINB oparł się na fałszywych i niesprawdzonych danych uzyskanych od Inwestora. Budynek przeznaczony do rozbiórki nigdy nie był budynkiem gospodarczym gdyż od razu wybudowany został jako mieszkalny i taką funkcję pełni do dzisiaj. W ocenie skarżącego Inwestor próbuje przejąć całą działkę uniemożliwiając korzystania z niej pozostałym współwłaścicielom. Poprzez wybudowanie budynków i ich legalizację próbuje w sądzie rejonowym wymusić na pozostałych współwłaścicielach duże sumy pieniężne uwidoczniając poniesione nakłady na wspólną działkę.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez ŁWINB w Łodzi ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ewentualne uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji spowodowałoby konieczność samodzielnego uzupełnienia i przeanalizowania przez ten organ istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy organ I instancji nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pominął kwestie, które wzbudziły wątpliwości organu II instancji, a które mogą rzutować na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane".
Zgodnie z treścią zastosowanego w sprawie art. 49e pkt 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które dotyczyło przesłanki wskazanej w art. 49e pkt 1 i prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika wprost, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się nawet jednej okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie, powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że celem ustawodawcy jest umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej, albowiem nakaz rozbiórki jest najdalej idącym środkiem prawnym niosącym za sobą nieodwracalne skutki i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. Z tego też względu nie można stosować jej w sytuacjach kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Ponadto w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Mając na względzie powyższe rozważania, w pierwszej kolejności należy w ocenie Sądu odnieść się do stanowiska organu II instancji co do kwalifikacji pisma skarżącego z 24 czerwca 2024 r. i podzielić zdanie wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Jak bowiem wynika z akt sprawy postanowieniem z 6 czerwca 2024 r. nr 360/2024, znak: PINB/7355/1015-23/R-2124/2024/B/LK/KJ organ I instancji nakazał Inwestorowi wstrzymać budowę budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w Ł., na działce o nr ewid. [...], obr. [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Korespondencja zawierająca powyższe postanowienie została doręczona Inwestorowi 17 czerwca 2024 r., natomiast pismem z 24 czerwca 2024 r., a więc w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, Inwestor złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, w tym w szczególności wskazał, że budynek, który był przedmiotem oględzin, jest budynkiem gospodarczym o prostej konstrukcji, związany z produkcją rolną. W szczególności należy zwrócić uwagę, że skarżący zwrócił się o "odstąpienie od dalszych czynności", co w ocenie Sądu daje podstawy do twierdzenia, że pismo to mogło stanowić środek odwoławczy od wydanego wcześniej postanowienia.
Zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Zatem w sytuacji, gdy Inwestor nie przedstawił w sposób jasny i jednoznaczny swojego żądania, wówczas organ powinien, co najmniej, wezwać go do uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w wyznaczonym terminie stwierdzonych braków formalnych, tj. sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako zażalenie na postanowienie z 6 czerwca 2024 r., czy też jest innym pismem w sprawie, w szczególności, że termin do wniesienia zażalenia byłby w takiej sytuacji zachowany, a następnie uzależnić dalsze działania od jednoznacznego wyrażenia stanowiska przez wnoszącego pismo.
W ocenie Sądu powyższa okoliczność, którą należy traktować jako brak ustalenia istotnych i kluczowych okoliczności dla sprawy, uniemożliwiła organowi II instancji merytoryczne rozpoznanie sprawy, co już samo w sobie skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej.
Następnie godzi się wskazać, że podstawowym elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania jest prawidłowe i jednoznaczne określenie jego przedmiotu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika natomiast, że wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości przeznaczenia budynku, a więc czy w postępowaniu mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym czy gospodarczym. Co prawda analiza protokołu oględzin z 12 lipca 2023 r. mogłaby prowadzić do stwierdzenia, że budynek ten pełni funkcję mieszkalną, jednakże stanowisko to jest niepełne, albowiem nie dołączono do niego zdjęć wnętrza budynku, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, że ustalenia te nie budzą wątpliwości. W szczególności powyższą okoliczność należy zestawić z przeciwnym stanowiskiem Inwestora zawartym w pismach z 24 czerwca 2024 r., 21 września 2024 r. i 18 października 2024 r. Sąd podziela stanowisko, że organ powinien w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić przeznaczenie spornego budynku.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje i twierdzenia inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym czy naprawczym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kwalifikacji istniejącego, zrealizowanego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który ewentualnie może powstać na bazie wykonanych już robót budowlanych. W postępowaniu administracyjnym przedmiotem postępowania dowodowego jest sfera obiektywnie istniejąca (zasada prawdy obiektywnej), a nie subiektywna ocena stanu faktycznego przez strony postępowania.
Dodatkowo należy ukazać, że w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności budowy, kluczowe jest adekwatne ustalenie stanu faktycznego. Okoliczność ta pozwala na dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne wskazanie jego parametrów, określenie usytuowania na nieruchomości oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Mając na uwadze ww. rozważania, Sąd podziela również argumentację organu II instancji, że nakaz rozbiórki orzeczony w kontrolowanym postępowaniu nie jest precyzyjny. Jest on niedoskonały, albowiem z sentencji decyzji nie wynika wprost o jakich wymiarach oraz jakie elementy obiektu winny zostać rozebrane. Powyższe uchybienia dotyczące niewyjaśnienia przeznaczenia budynku będącego przedmiotem rozbiórki, a także nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki w sentencji decyzji, prowadzi również do wniosku, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy część gospodarcza dobudowana do budynku również została objęta postępowaniem. Powyższe okoliczności również uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej i wobec tego powinny również zostać precyzyjnie wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Sąd zgadza się z organem II instancji, że PINB nie podjął żadnej czynności polegającej na wystąpieniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy wydane było pozwolenie na budowę budynku czy też złożono zgłoszenie oraz fakt, że z materiału dowodowego nie wynika, komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, a także brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby na jakiej podstawie organ ustalił strony toczącego się postępowania. Powyższe okoliczności, choć w ocenie Sądu, same w sobie niekwalifikujące się do wydania decyzji kasatoryjnej, powinny stać się przedmiotem rozważań organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Należy zgodzić się również, że na etapie postępowania strony nie zostały pouczone w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami. Brak pouczenia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, niewątpliwie skutkował naruszeniem przez organ ww. przepisu.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu ŁWINB o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie uzasadnił dlaczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w ww. przepisie, co czyni niniejszą okoliczność bezzasadną i niemogącą stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego zawartego w sprzeciwie, wyjaśnić należy, że oddalenie sprzeciwu ze wskazanych przyczyn nie oznacza, że jego argumentacja odnosząca się meritum sprawy, pozbawiona jest racji. Jednak sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, ocena taka byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania. Organ odwoławczy, wskazując na zakres w jakim ponowne postępowanie powinno być uzupełnione i prawidłowo przeprowadzone, nie przesądził o wyniku sprawy, co oznacza, że do wszystkich twierdzeń i argumentów skarżącej organy powinny się odnieść w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, CBOSA). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.
Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja ŁWINB w Łodzi kasująca decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. Końcowo Sąd podkreśla, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji, ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.