II SA/Łd 448/23

II SA/Łd 448/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
Art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 8 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
Art. 3 ust. 1-3, art. 20 ust. 1-3, art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1-3
Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 1 pkt 4 i 6, par. 3, par. 4, par. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 106 par. 3, art. 133, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Protokolant: asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 2 marca 2023 roku znak: 010070/680/5951747/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2022 r. znak: 010070/680/5951747/2022. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej także: organ II instancji) wskazując jako podstawę prawną art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: organ I instancji) z dnia 18 października 2022 r., znak: [...], odmawiającą B.C. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K.C..
W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z dnia [...] lutego 2019 r. B. C. sprawowała pieczę bieżącą nad dzieckiem.
Jednocześnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. poinformował, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci osoby sprawujące taką pieczę nie zostały wymienione w katalogu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie wychowawcze na dziecko, w związku z tym brak jest podstaw do zmiany decyzji i przyznania świadczenia.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. C. (dalej także: skarżąca), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu rodziny poprzez błędną wykładnię, w zakresie podmiotu który otrzymuje świadczenie wychowawcze i błędne uznanie, iż nie jest beneficjentką tego świadczenia pomimo, iż zgodnie z orzeczeniem Sądu Rodzinnego, wnuk pozostawał na jej utrzymaniu, wychowaniu, mieszkał z nią (wcześniej z nią i jej mężem) i świadczenie to do chwili wydania zaskarżonej decyzji przesyłał MOPS, a jeden raz także ZUS.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za okres lipiec, sierpień, wrzesień 2022 r. po 500 zł - za każdy miesiąc wraz z ustawowymi odsetkami za czas opóźnienie od daty wymagalności do dnia zapłaty, ewentualnie: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie dowodu z wszystkich załączonych do skargi dokumentów na okoliczności podnoszone w skardze.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – [...] w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. zostało ustalone miejsce pobytu jej małoletniego wnuka K.C. w miejscu zamieszkania jego dziadków, tj. skarżącej i jej męża T. C. oraz powierzona im została bieżąca piecza nad wnukiem.
Następnie skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. i następnymi otrzymała wraz z mężem dodatek wychowawczy na wnuka K. w wysokości 500 zł - miesięcznie i świadczenie to było wypłacane przez MOPS. Skarżąca dodała również, że z uwagi na zgon jej męża w dniu [...] 2022 r. począwszy od [...] 2022 r. osobą uprawnioną do pobierania świadczenia stała się wyłącznie skarżąca.
W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że wnuk K.C. mieszkał z nią do dnia 4 października 2022 r. i z tym dniem zostało stwierdzone wygaśnięcie pierwszej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego. Ostatnie świadczenie wychowawcze zostało wypłacone na konto jej męża przez ZUS w dniu 17 czerwca 2022 r. i od tego czasu czyli przez lipiec, sierpień, wrzesień 2022 r. sytuacja pozostawała bez zmian i także w tym czasie nie uległo zmianie prawo polskie w zakresie tych świadczeń.
Skarżąca podniosła także, że świadczenie to przysługuje m.in. opiekunowi faktycznemu dziecka, czyli temu kto faktycznie dba, wychowuje, karmi, ubiera, wydaje pieniądze na utrzymanie dziecka i zdaniem skarżącej taki osobami byli ona wraz z mężem czyli dziadkowie K.. Nadto skarżąca dodała, że dziecko z nimi mieszkało, pozostawało na ich utrzymaniu, gdyż rodzice dziecka byli niewydolni wychowawczo.
Zdaniem skarżącej, bieżąca opieka nad dzieckiem przyznana postanowieniem sądu pozwalała przyjąć, co nie stanowiło do tej pory żadnych wątpliwości dla MOPS od początku dokonywanych wypłat i przez wiele następnych miesięcy oraz dla ZUS w pierwszym miesiącu przejęcia płatności, iż stali się de facto rodziną zastępczą dla ich wnuka K., a na pewno byli jego faktycznymi opiekunami, ponieważ wnuk z nimi wspólnie mieszkał i był na ich utrzymaniu.
Skarżąca wyjaśniła również, że z pieniędzy świadczenia wychowawczego zaspakajali potrzeby wnuka i MOPS to rozumiał i ZUS początkowo też.
W ocenie skarżącej, jedyna zmiana jaka zaistniała do 4 października 2022 r. to śmierć jej męża ([...] 2022 r.), z tym jednak, że sąd przyznał pieczę bieżącą jej i mężowi, a zatem nie miało to znaczenia na wypłatę świadczenia wychowawczego, a osobą uprawnioną do pobierania świadczenia stała się wyłącznie skarżąca.
Końcowo skarżąca nadmieniła, że wnuczka M. C., zgodnie z tym samym postanowieniem sądu została objęta taką samą bieżącą pieczą przez drugich dziadków i otrzymywali oni i nadal otrzymują bez żadnych kłopotów świadczenie wychowawcze od ZUS co jest niezrozumiałe, krzywdzące dla niej i wnuka K. i niezgodne z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu II instancji wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśniła, że jak wynika z zapisów znajdujących się w systemie informatycznym wspomagającym obsługę świadczeń rodzinnych w dniu 29 czerwca 2022 r. B. C. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko K. C. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Do wniosku dołączyła pismo Sądu Rejonowego dla Ł.- [...] w Ł. z dnia 4 lutego 2019 r. o ustaleniu miejsca pobytu małoletniego K. C. w miejscu zamieszkania dziadków ojczystych dziecka B. i T. C. pod ich bieżącą pieczą, na czas trwania postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej. Sąd powołał się na postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r.
Nadto pełnomocnik organu wskazała, że przy piśmie z dnia 30 czerwca
2022 r. skarżąca przedłożyła odpis skrócony aktu zgonu T. C.. Natomiast w dniu 14 września 2022 r. załączyła zaświadczenie Centrum Administracyjnego Pieczy Zastępczej w Ł. potwierdzające umieszczenie K. C. w pieczy bieżącej od dnia 4 lutego 2019 r.
W dalszej kolejności pełnomocnik organu dodała, że jak wynika z zapisów znajdujących się w systemie informatycznym wspomagającym obsługę świadczeń rodzinnych w dniu 30 stycznia 2023 r. R. C. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko K. C., do którego załączył wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt [...], wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia [...] października 2022,r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 grudnia 2022 r. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie i świadczenie zostało przyznane za okres od 1 stycznia
2023 r. do 31 maja 2023 r., tj. od daty złożenia wniosku.
Pełnomocnik organu podniosła, że w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.- [...] w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. powierzono B. i T. małż. C. pieczę bieżącą nad małoletnim Karolem C. na czas trwania postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K. i M. C.. Jednocześnie pełnomocnik organu dodała, że piecza bieżąca, to sądowe powierzenia pieczy nad dzieckiem na podstawie art. 96 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która nie jest równoważna pieczy zastępczej. Postanowienia sądu o powierzeniu pieczy bieżącej dotyczą najczęściej osób spokrewnionych (z reguły dziadków dziecka) i związane są najczęściej z wyjazdem rodziców za granicę albo z ograniczeniem praw rodzicielskich obojga rodziców. Piecza taka ma charakter doraźny. Osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia i w konsekwencji nie są uprawnione do świadczenia wychowawczego.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik organu wyjaśniła, że zgodnie z zapisem art. 13 ust. 4 pkt 3 pkt ca) powyższa okoliczność powinna być potwierdzona dokumentem w postaci zaświadczenia odpowiednio organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wraz z datą umieszczenia dziecka, o którym mowa w art. 190 ustawy o pieczy zastępczej o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, wraz z datą umieszczenia. Złożone do akt zaświadczenie Centrum Administracyjnego Pieczy Zastępczej w Ł. potwierdza jedynie umieszczenie K. C. w pieczy bieżącej od 4 lutego 2019 r.
W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącą kwestii przyznania przez ZUS świadczenia wychowawczego na M.C. dla jej dziadków macierzystych pełnomocnik organu wskazała, że ww. dziecko jest umieszczone u nich w pieczy zastępczej, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Centrum Administracyjnego Pieczy Zastępczej w Ł. z [...] lutego 2022 r.
Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2022 r., znak: [...], odmawiającą B.C. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K. C., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.) (dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).
Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "Przesłanki przyznania świadczenia obejmują nie tylko kryteria związane z sytuacją podmiotu wnioskującego, lecz także sposób wykorzystania przez niego świadczenia. Zgodne z ustawowym celem, a więc zgodne z prawem, będzie wyłącznie wykorzystania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych" (M. Kucharska [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 4, LEX).
Jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego określony został w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci opiekunem faktycznym dziecka, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.- [...] z dnia [...] lutego 2019 r. sprawowała pieczę bieżącą nad dzieckiem – K.C. od dnia 4 lutego 2019 r. Bezsporne jest także to, że dziecko K.C. mieszkało ze skarżącą do dnia 4 października 2022 r., a skarżąca sprawowała nad nim opiekę i zaspokajała jego potrzeby. Bezsporne jest także, że skarżąca do złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze 500+ na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. dołączyła pismo Sądu Rejonowego dla Ł. – [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich dnia [...] lutego 2019 r., sygnatura akt [...], z którego wynika, że sąd ten w sprawie z urzędu w przedmiocie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K. i M.C. zgodnie z postanowieniem wydanym w dniu [...] lutego 2019 r. między innymi postanowił w trybie natychmiastowym ustalić miejsce pobytu małoletniego K. C. w miejscu zamieszkania dziadków ojczystych dziecka – B. i T. C. pod ich bieżącą pieczą, na czas trwania postępowania.
W niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się w związku z powyższym do odpowiedzi na pytanie: czy świadczenie wychowawcze przysługuje osobie, której sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem?
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że mają rację organy orzekające w sprawie twierdząc, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie uwzględniają osoby, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu. Chociaż osoba sprawująca pieczę bieżącą nad dzieckiem sprawuje nad nim faktyczną opiekę to jednak w świetle przepisów ustawy nie jest opiekunem faktycznym, o którym mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem jest nim osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Tym samym ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie wychowawcze jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, mając na względzie, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP)
Zgodnie z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "powyższą normę konstytucyjną należy rozumieć w ten sposób, że [...] podstawą prawną wydania aktu stosowania prawa (w szczególności wyroku sądu) może być norma konstytucyjna bez potrzeby wydania ustawy, bez "pośredniczącej" roli ustawy w realizacji konstytucji [...]" (K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 8, LEX).
Jak stanowi art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Celem uregulowań art. 72 ust. 2 Konstytucji RP jest to, aby żadne dziecko nie pozostało bez opieki. Domyślną przesłanką zawartych w tym artykule unormowań jest to, że dziecko podlega opiece rodziców, a dopiero gdy taka opieka nie jest możliwa, należy znaleźć optymalne dla dziecka rozwiązania zastępcze. Przy czym adresatem obowiązków związanych ze znalezieniem pieczy zastępczej są władze publiczne (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 72, LEX).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r.,
a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Natomiast jak stanowi art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (ust. 1). Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą (ust. 2). Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej (ust. 3). Zgodnie z art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym (ust. 1). Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu (ust. 1). Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka (ust. 2). Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (ust. 3).
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa, pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 17 marca 2023 r., II SA/Łd 1083/22, LEX nr 3523157, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r., III SA/Kr 175/21, wyrok WSA w Ł. z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17, wyrok WSA w W. z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zdaniem Sądu niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jak i wskazanymi wyżej przepisami Konwencji o Prawach Dziecka jest zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 17 marca 2023 r., II SA/Łd 1083/22, LEX nr 3523157, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając skargę Sąd, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy art. 72 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 – 3 i art. 27 ust. 1-3 Konwencji o Prawach Dziecka i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie powyższych przepisów. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z uregulowań Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Przy czym podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje (por. wyrok NSA w W. z dnia 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98, LEX nr 46242, niepubl.). Zarówno decyzja organu II, jak i I instancji nie zawierają podstawy prawnej. Nie można uznać za wskazanie podstawy prawnej decyzji wskazanie art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § pkt 1 k.p.a. z podaniem nieaktualnych publikatorów, a także w przypadku k.p.a. błędnej daty tejże ustawy, jak ma to miejsce w przypadku decyzji organu II instancji. Nie można uznać za wskazanie podstawy prawnej decyzji wskazanie tytułu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z podaniem nieaktualnego publikatora, jak ma to miejsce w przypadku decyzji organu I instancji. Z kolei, zgodnie z art. 107 § 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno decyzja organu II, jak i I instancji nie zawierają takiego uzasadnienia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm. Uzasadnienie powinno stanowić odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzać "że". Uzasadnienie ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 110/15, LEX nr 2258826, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są ogólnikowe i lakoniczne, co stanowi o naruszeniu art. 107
§ 3 oraz art. 11 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest także jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie określonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.
Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącej wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia wychowawczego odpowiadające prawu i uzasadni je zgodnie z wymogami określnymi w art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.