II SA/Łd 447/15

II SA/Łd 447/15 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2017-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1024/15 - Postanowienie NSA z 2015-10-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par.1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust.1 pkt 2 i ust.3 pkt 2, art. 54, art. 55, art. 71 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par.1 pkt 1 a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 102 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 23 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi B. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do dokonania rozbiórki budynku garażowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących B. B. i A. B. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązującą do dokonania rozbiórki budynku garażowego oraz ścian będących pozostałością po przebudowanym budynku gospodarczym.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 czerwca 2009r. H. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o kontrolę przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego w P. przy ul. A 78a, na działce nr 289/1.
W dniu 4 sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny m.in. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garażowy. Podczas oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek garażowy jest budynkiem parterowym, konstrukcji murowanej i wybudowany został w miejscu istniejącego wcześniej w granicy budynku gospodarczego. Inwestor posiada decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż. W dniu kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego.
Następnie w dniu 16 marca 2010r. organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przeprowadził oględziny w sprawie prowadzonej przebudowy garażu i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż. Podczas oględzin stwierdzono, że budynek garażowy parterowy konstrukcji murowanej realizowany jest z istniejącego w granicy północno – zachodniej budynku gospodarczego. Ściany istniejące w granicy pozostają ze starego budynku. W granicy północnej (od strony nieruchomości przy ul. A 80) wysokość istniejącego muru wynosi 188 cm. Mur jest z cegły ceramicznej pełnej. Na istniejącym murze wykonano wieniec żelbetowy, a na nim wyprowadzono mur ponad przyszłe pokrycie dachu (ogniomur). W dniu kontroli stwierdzono odstępstwo od projektu polegające na wybudowaniu ściany południowej garażu o grubości 19 cm (projekt przewidywał ścianę o grubości 24cm).
W dalszej kolejności pismem z dnia 11 czerwca 2011r. H. G. wniosła do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o kontrolę w sprawie m.in. przebudowy budynku gospodarczego na garaż położonego w Ł. przy ul. A78 w granicy z działką położoną w P. przy ul. A 80.
W dniu 17 sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził kontrolę w zakresie m.in. przedmiotowego garażu, podczas której stwierdzono m.in., że szerokość budynku garażowego jest większa o 14 cm niż w projekcie oraz, że ogniomur znajdujący się w granicy północnej na budynku garażowym nie spełnia wymogów rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, a pokrycie dachu stanowi papa i drewniana konstrukcja. Nadto połać dachu budynku garażowego jest dłuższa niż w projekcie. A. B. zobowiązał się do dostarczenia opinii geodezyjnej wyjaśniającej powstała różnicę w szerokości garażu i lokalizację budynków w terminie 14 dni od daty kontroli.
W dniu 29 czerwca 2012r. B. i A. małżonkowie B. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku garażowego usytuowanego w P. przy ul. A nr 78a, do którego nie wniesiono sprzeciwu.
Organ I instancji w dniu 11 lutego 2014r. przeprowadził oględziny dotyczące przedmiotowego garażu, podczas których ustalono, że budynek garażowy usytuowany w granicy z działką należącą do H. G. posiada długość 6,1m. Od strony wschodniej pozostawiono fragment muru po poprzednim budynku gospodarczym o szerokości 0,48m i wysokości 1,75m. W granicy z działką należącą do sąsiada – Pana G., pozostawiono fragment muru po poprzednim budynku gospodarczym o szerokości 1,56m i wysokości 2,41m. Ogniomur usytuowany w granicy północnej posiada wysokość około 15cm. Nie wykonano wentylacji w budynku garażowym (zaprojektowano wywietrzak dachowy – w trakcie budowy zrezygnowano), w związku z czym brak jest nawiewu świeżego powietrza. W granicy z działką sąsiadki – H. G. wysokość ściany usytuowanej prostopadle do tej granicy i stojącej jednocześnie w granicy z działką Pana G. wynosiła 2,52m. Wysokość ściany północnej (ze zbyt niskim ogniomurem) w granicy z działką H. G. wynosiła 2,46m. Zmieniono również wewnętrzną wysokość pomieszczenia garażowego, która od podłogi do spodu krokwi i wynosiła 2,07m.
Następnie w dniu 17 lutego 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydal na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017r. poz. 1332), dalej powoływanej również jako "Pr.bud.", decyzję nr [...], którą zobowiązał B. i A. małżonków B., jako inwestorów, do wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia budynku garażowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 78a (działka nr 289/1) do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że roboty budowlane mają polegać na:
obniżeniu poziomu posadzki w pomieszczeniu garażowym w taki sposób, aby wysokość pomieszczenia w świetle konstrukcji wynosiła co najmniej 2,2m,
zapewnieniu wymiany powietrza w pomieszczeniu garażowym poprzez zastosowanie wentylacji co najmniej naturalnej, przez przewietrzenie otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych, bądź we wrotach garażowych o łącznej powierzchni netto otworów wentylacyjnych nie mniejszej niż 0,04m2 na każde, wydzielone przegrodami budowlanymi, stanowisko postojowe,
dokonaniu rozbiórki nieprawidłowo wykonanego ogniomuru, usytuowanego w północnej granicy nieruchomości i wykonaniu wzdłuż tej ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia,
- dokonaniu rozbiórki części ściany zachodniej, pozostawionej po budynku gospodarczym do wysokości 2,2m.
Termin wykonania robót budowlanych wyznaczony został do dnia 30 czerwca 2014r.
W dniu 4 września 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości oględziny w celu ustalenia, czy zobowiązani B. i A. małżonkowie B. wykonali obowiązki wynikające z decyzji nr [...], z dnia [...] r. Podczas oględzin ustalono, iż wysokość wewnętrzna garażu mierzona od posadzki do spodu krokwi wynosiła 2,09m natomiast do spodu poszycia 2,20m. We wrotach garażowych zamontowano kratkę nawiewną o wymiarach 16 x 16cm w odległości 10cm od ziemi. W dachu zamontowano wywietrzak dachowy o średnicy Ø 7cm. Nie dokonano rozbiórki ogniomuru w północnej granicy. Wzdłuż północnej granicy zamontowano pas z blachy o szerokości 1m. Stwierdzono, że ogniomur posiada obróbkę blacharską. A. B. w dniu oględzin nie posiadał certyfikatu na blachę. Dokonano rozbiórki części ściany zachodniej pozostawionej po budynku gospodarczym do wysokości 2,20m. Ponadto A. B. w dniu oględzin nie posiadał dokumentu potwierdzającego wykonanie powyższych robót pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane.
Dodatkowo w dniu 4 września 2014r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku z nieruchomości znajdującej się w P. przy ul. A 80. Podczas oględzin H. G. stwierdziła m.in., że blacha na budynku garażowym jest tylko nasunięta na połać dachu, a nieprawidłowo wykonany ogniomur nie został rozebrany.
Pismem z dnia 17 października 2014r. organ I instancji powiadomił B. i A. małżonków B., że roboty budowlane nakazane decyzją nr [...] , z dnia [...] r. nie zostały wykonane zgodnie z ww. decyzją. Organ wyznaczył dodatkowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 października 2014r., a na dzień 31 października 2014r. wyznaczył kolejne oględziny przedmiotowego garażu.
W dniu 31 października 2014r. dokonano zaplanowanych oględzin, podczas których stwierdzono, że dokonano rozbiórki ogniomuru budynku garażowego w granicy północnej. Dokonano zabezpieczenia muru usytuowanego w północnej granicy poprzez montaż obróbki blacharskiej. Natomiast nie dokonano obniżenia posadzki w pomieszczeniu garażowym i stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli. Stwierdzono nadto, że pas blachy od północnej granicy ma szerokość 140,5cm, a roboty wykonywane były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane – Z. S.
Ponadto w dniu 31 października 2014r. organ stopnia podstawowego przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku garażowego z terenu posesji położonej przy ul. A 80 w P. Organ dokonał pomiaru ściany północnej budynku garażowego, której wysokość wynosiła 2,30m.
Z kolei w dniu 12 listopada 2014r. B. i A. małżonkowie B. złożyli w organie I instancji pismo, którym wnieśli o zmianę klasyfikacji budynku z budynku garażowego na budynek gospodarczy, gdyż "budynek garażowy służy do przechowywania mebli ogrodowych, sprzętu sportowego itp.".
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud., zobowiązał B. i A. małżonków B., jako inwestorów, do dokonania rozbiórki budynku garażowego o wymiarach 3,66m x 6,00m, usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 78a (działka nr 289/1) oraz ściany usytuowanej w granicy zachodniej o szerokości 1,58m i ściany usytuowanej w granicy północnej o szerokości 0,5m, będących pozostałością po przebudowanym budynku gospodarczym.
W terminie prawem przewidzianym powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone odwołaniem przez B. i A. małżonków B., którzy wnieśli o "umorzenie" postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] r. nr [...].
Powołaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. stanowi kontynuację postępowania naprawczego prowadzonego przez organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. W sytuacji zatem stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków mających na celu doprowadzenie przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z prawem, nie miał on innej możliwości jak tylko wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, w niniejszej sprawie, nie naruszył art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż zobowiązani B. i A. małżonkowie B. nie wykonali robót budowlanych nakazanych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że niecelowe było nakazanie zaniechania dalszych robót, które zostały zakończone. Nieuzasadniony był również nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż przedmiotowy budynek garażowy wykonany został w ramach przebudowy istniejącego wcześniej w tej samej lokalizacji budynku gospodarczego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nadmienił następnie, że wątpliwości budzi fakt przyjęcia przez organ bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy rzeczonego budynku garażowego w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji co do tego obiektu postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak organ uznał, że dostarczone przez inwestora dokumenty nie dawały podstaw do wniesienia sprzeciwu do jego użytkowania. Jednocześnie organ wskazał, że dopiero ustalenia poczynione podczas przeprowadzonych w dniu 11 lutego 2014r. oględzin dały podstawy do wydania na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji mającej na celu doprowadzenie zrealizowanego budynku garażowego do zgodności z obowiązującymi przepisami. Decyzja ta nie została przez żadną ze stron zaskarżona, w związku z czym nie ma podstaw do kwestionowania jej zasadności i słuszności albowiem jest to decyzja pozostająca w obiegu prawnym. Konsekwencją zaś niewykonania wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji jest obligatoryjny obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję wywiedli A. i B. małżonkowie B., podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:
- art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez pominięcie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego nieprawidłową ocenę;
2. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez odstąpienie od zbadania sprawy w zakresie potrzebnym dla jej prawidłowego załatwienia, w szczególności zaś poprzez zaniechanie prawidłowego i kompletnego przeprowadzenia analizy kwestii związanych z uprzednim przyjęciem przez organ I instancji bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku garażowego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie;
3. art. 8 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do prawa i władzy publicznej, w tym w szczególności poprzez zaniechanie rozważenia interesu skarżących oraz nie odniesienie się do wielokrotnie podnoszonej przez skarżących argumentacji; brak wyjaśnienia wątpliwości zaistniałych na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a które to wątpliwości wyrażone zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych jej wydania oraz brak odniesienia się do zarzutów odwołującego się.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania. W takiej sytuacji nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 – 51 Pr.bud. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.
Skarżący podkreślili, że niezależnie od faktu braku zaskarżenia przez inwestorów decyzji z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., przedmiotowe postępowanie jest kontynuacją postępowania naprawczego, znajdującego podstawę prawną w przepisach art. 50 i 51 Pr.bud. Tym samym uchybienia poczynione na etapie wcześniejszym, tj. na etapie wszczęcia procedury naprawczej, nie mogą pozostać bez znaczenia dla rozważenia okoliczności niniejszej sprawy. Zdaniem skarżących organ II instancji, dostrzegając problem uprzedniego przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu robót, zbyt pospiesznie uznał, że okoliczność ta de facto nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Następnie autorzy skargi przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych uznali za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Powyższe – zdaniem skarżących – odnosi się pośrednio również do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący wskazali na brak sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nadto na treść pism kierowanych przez ww. organ do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz H.G., której zgłoszenia powodowały nieustające kontrole przeprowadzane wobec skarżących. Podkreślono, że z treści tych pism wynika, że również sam proces inwestycyjny był kontrolowany przez organ I instancji, zaś wyniki kontroli, w tym pomiarów kontrolnych dokonywanych w jej ramach, nie pozwoliły na wszczęcie postępowania naprawczego, stosownie do przepisów Pr.bud.
W ocenie autorów skargi wszystkie okoliczności związane z przebiegiem inwestycji, jej kontrolą i czynnościami dokonywanymi na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy powodują, że późniejsze wszczęcie postępowania naprawczego oraz jego przebieg jawią się jako czynione z naruszeniem prawa oraz w warunkach naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżący wskazali, że w treści odwołania od decyzji organu I instancji ujawnili swoje wątpliwości związane z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Podniesione okoliczności organ II instancji zignorował w żaden sposób nie odnosząc się do twierdzeń skarżących.
W dalszej kolejności skarżący wskazali, że już na pierwszym etapie postępowania naprawczego zasięgali u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. informacji na temat dalszego przebiegu wszczętej procedury. Skarżący przyznali, że poza jedną z czynności zawartych w decyzji nr [...] z dnia [..] r., wykonali całość tej decyzji. Odnosząc się do tej czynności podnieśli, że obniżenie posadzki pomieszczenia garażu wiązało się z koniecznością poniesienia nakładów finansowych, które przekraczały na tamten moment ich możliwości. Również z tej przyczyny inwestorzy złożyli wniosek o "zmianę klasyfikacji budynku z budynku garażowego na budynek gospodarczy", czym również próbowali doprowadzić kwestię związane z warunkami technicznymi budynku do stanu zgodnego z prawem. Wskazali, że wniosek ów był uzasadniony tym, że w normalnym toku użytkowania budynek zaczął znajdować inne zastosowanie. Również do tej kwestii nie odniósł się organ II instancji, po tym, jak organ I instancji stwierdził jedynie, że wniosek ten został złożony po terminie – nie wyjaśniając jednocześnie skarżącym na czym uchybienie terminowi miało polegać. Podkreślono, że wniosek skarżących, pomimo jego formalnego złożenia, pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Jednocześnie skarżący wskazali, że został on złożony przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku garażowego.
Zdaniem skarżących organy administracji, orzekając w niniejszej sprawie, nie dokonały wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Autorzy skargi podkreślili, że na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozwinięciem zaś tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy, stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący jednocześnie nadmienili, że ww. rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.
Nadto Skarżący podnieśli, że istnieją również podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązków, co kolejno powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji o nakazaniu zbiórki obiektu jako wydanej w konsekwencji niewykonania obowiązków. Zdaniem skarżących obowiązek zbadania tychże podstaw leżał również po stronie organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę budynku garażowego oraz ścian będących pozostałością po przebudowywanym budynku gospodarczym. Analizując legalność powyższego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności skonstatować, iż inwestorzy legitymują się decyzją nr [...] z dnia [...] r. stanowiącą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 78a (działka nr 289/1). Decyzja to pozwalała nadto m.in. na przebudowę znajdującego się na tej działce budynku gospodarczego oraz zmianę sposobu jego użytkowania na garaż. Roboty budowlane w oparciu o powyższe pozwolenie zostały rozpoczęte w dniu 2 marca 2009r., zaś w dniu 29 czerwca 2012r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektów objętych powyższym pozwoleniem na budowę. Do zawiadomienia załączyli dziennik budowy oraz oświadczenie kierownika budowy potwierdzające wykonanie robót zgodnie z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami techniczno – budowlanymi. Powyższe zgłoszenie przyjęte zostało przez właściwy organ nadzoru budowlanego bez sprzeciwu. W związku z doniesieniem sąsiadki – H. G. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i innych warunków udzielonego pozwolenia.
W tak ustalonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zakończenie procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania nie stanowi dostatecznej tamy dla możliwości późniejszego prowadzenia przez ten organ postępowania, którego celem byłaby ocena legalności wykonanych robót budowlanych. Wbrew stanowisku skarżących nie istnieje możliwość postawienia znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie i zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr.bud. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i nast. Pr.bud. wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji zarówno z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi. Wydanie takiej decyzji jest równoznaczne z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie nie mają zastosowania przepisy art. 50 – 51 Pr.bud., bowiem nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Pr.bud. (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1313/14; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 331/16; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1502/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wypada potwierdzić prawidłowość zastosowanego w sprawie postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 – 51 Pr.bud.
Celem postępowania uregulowanego w art. 50 – 51 Pr.bud. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Regulacja ta znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, jak i do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie z tym zgłoszeniem (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1738/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1597/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt zrealizowania przedmiotowego budynku garażowego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych. Wskazuje na to jednoznacznie – niekwestionowana przez inwestorów – decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji nr [...] z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania w określonym terminie konkretnie wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.
Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy jest to, iż organy obu instancji zgodnie oceniły za ustalone dwa fakty. Po pierwsze, że trzy z czterech nałożonych ową decyzją obowiązków zostały wykonane przez inwestorów w zakreślonym terminie, a po drugie, że inwestorzy nie wykonali robót budowlanych doprowadzających do tego, iż wysokość pomieszczenia garażu w świetle konstrukcji wynosiłaby co najmniej 2,2m, przez co wybudowany garaż nadal pozostaje w sprzeczności z § 102 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), a tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki garażu wraz z częściami przebudowanego budynku gospodarczego. Obie powyższe konkluzje organów wymagają odrębnego omówienia.
Nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie wykonali w całości obowiązków nałożonych na nich decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., a tym samym nie doprowadzili garażu do zgodności z ww. § 102 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy nie dostrzegły jednak z należytą uwagą, iż inwestorzy w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wnieśli o zmianę sposobu użytkowania owego budynku z garażu na obiekt gospodarczy, a tym samym zainicjowali postępowanie opisane w art. 71 Pr.bud. Skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej (art. 71 ust. 2 Pr.bud.), to wniosek w tym zakresie złożony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego winien zostać uznany za zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które winno zostać przekazane do załatwienia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, jako właściwemu rzeczowo w sprawie (art. 65 § 1 w związku z art. 19 K.p.a.). Organy nadzoru budowlanego tego nie uczyniły wskazując jedynie, iż wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest spóźniony i z tego powodu nie może być uwzględniony. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, choćby z tego względu, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe dla oceny zasadności dokonanego w tym zakresie zgłoszenia. Tym samym formułowanie jakichkolwiek ocen co do owego zgłoszenia przez niewłaściwy organ jest niedopuszczalne, a jedynym legalnym zachowaniem organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do tegoż wniosku było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 65 § 1 K.p.a.
Zaniechanie w powyższym zakresie ma istotny wpływ na ocenę legalności działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Należy bowiem mieć na względnie, iż przedmiotowy garaż zrealizowany został w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a tym samym należy opowiedzieć się za formalną dopuszczalnością zmiany sposobu jego użytkowania na budynek gospodarczy, zaś prowadzenie w odniesieniu do niego postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 Pr.bud., z uwagi na jego wybudowanie z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stanowi przeszkody dla dokonania zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania. Okoliczności te wydają się ważkie w niniejszej sprawie także dlatego, że ewentualne skuteczne zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania garażu na budynek gospodarczy czyniłoby bezprzedmiotowym domaganie się przez organ nadzoru budowlanego doprowadzenia tegoż obiektu do zgodności z ww. § 102 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem w odniesieniu do budynków gospodarczych wymóg określony w tym przepisie nie jest formułowany.
Ponadto należy mieć na uwadze – o czym była już mowa powyżej – iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 – 51 Pr.bud. winno zmierzać do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uwzględniając aktualny sposób użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli ów sposób użytkowania ulega zmianie w trybie przewidzianym przez prawo (art. 71 Pr.bud.), to rolą organu prowadzącego postępowanie naprawcze jest uwzględnienie takiej zmiany sposobu użytkowania. W realiach niniejszej sprawy, gdzie zgłoszona przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego mogła mieć istotny wpływ na losy postępowania naprawczego, pominięcie tej kwestii przez organu nadzoru budowlanego wypada ocenić szczególnie krytycznie. Organy – jak się wydaje – straciły z pola widzenia cel postępowania naprawczego, którym jest umożliwienie inwestorowi uniknięcia nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego m.in. w warunkach opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., a to podważa prawidłowość zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud.
Uniemożliwienie przez organy nadzoru budowlanego rozpoznania przez właściwy organ zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania garażu podważa nadto prawidłowość ustaleń organów co do rzeczywistego sposobu użytkowania tegoż obiektu, a tym samym nie pozwala potwierdzić konkluzji organów o sprzeczności tegoż obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi. W powyższym zakresie organy dopuściły się zatem także naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).
Powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania jest także aktualny w odniesieniu do kwestii oceny wykonania przez inwestorów garażu, a w szczególności obowiązku rozbiórki do wysokości określonej wysokości części ściany obiektu garażu pozostawionej po dawnym budynku gospodarczym. Zasadnie wskazuje uczestniczka postępowania – H. G., iż kwestia ta nie doczekała się dostatecznego wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu skoro w okolicznościach niniejszej sprawy funkcjonują dwa protokoły z przeprowadzonych oględzin terenu inwestycji zawierające rozbieżne pomiary wysokości ściany budynku garażu – organu I instancji z dnia 31 października 2014r. oraz Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 kwietnia 2015r. Co prawda protokół oględzin sądowych został sporządzony już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, tym niemniej już brak skonfrontowania przez organy obu instancji wielkości poszczególnych pomiarów ustalonych w czasie oględzin organu I instancji ze zmianami w projekcie budowlanym dokonanymi w dniu 11 lutego 2014r. przez kierownika budowy Z. S. nie pozwala tych okoliczności uznać za udowodnione na gruncie art. 80 K.p.a. Natomiast wysokość ściany znajdującej się w granicy nieruchomości skarżących i uczestniczki postępowania, zmierzona w toku postępowania przed sądem cywilnym, dodatkowo wątpliwości te potęguje, nie pozwalając na zajęcie jednoznacznego stanowiska w powyższym zakresie. Co prawda kwestia ta nie była objęta zakresem decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji nr [...] z dnia [...] r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., jednakże znajduje się ona w zakresie niniejszej sprawy i ma bezpośredni wpływ na możliwość legalnego zakończenia postępowania naprawczego, w szczególności wobec stanowiska uczestniczki postępowania domagającej się doprowadzenia obiektów znajdujących się w granicy nieruchomości do wysokości nie większej niż 2,2m.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.), w szczególności przekaże zgodnie z właściwością rzeczową dokonane przez skarżących zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu garażu, umożliwiając tym doprowadzenie do określenia aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i dalsze czynności w sprawie podejmie w celu doprowadzenia obiektu do jego zgodności z prawem, stosownie dla aktualnego sposobu jego użytkowania. Ponadto dokona jednoznacznych ustaleń w zakresie wysokości obiektów budowlanych znajdujących się w granicy nieruchomości, a w szczególności wykonania przez skarżących obowiązku obniżenia ściany pozostałej po budynku gospodarczym a nadto skonfrontuje z poprawioną przez kierownika budowy dokumentacją projektową przedmiotowego garażu wyniki przeprowadzonych oględzin odpowiednio wyjaśniając wyprowadzone wnioski zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.).
A.B.