II SA/Łd 446/24

II SA/Łd 446/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OZ 589/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 11, art. 12, art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 37 ust.1, 2 pkt 7,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. (działka nr [...]) oddala skargę. dc
Uzasadnienie
M.P. (dalej: skarżąca, strona) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 26 stycznia 2024 roku w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. (działka nr [...] ). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez pozbawienie jej dojścia i dojazdu do zamieszkiwanej nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nieruchomość w postaci działki o nr [...] położona w obrębie [...] została zbyta przez Gminę U. w dniu 7 października 2008 r. na rzecz osób fizycznych. Dla tej nieruchomości Urząd Miasta U. w dniu 21 lipca 2008 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy
Rl 7331/39/08. W dniu 3 sierpnia 2008 r. działka o nr [...] została zakupiona przez skarżącą i jej małżonka – A. A., co potwierdza akt notarialny
nr [...]. W związku z planowaną budową domu jednorodzinnego na tej nieruchomości, w dniu 19 lipca 2010 r. decyzja nr Rl 7331/39/2008 została przeniesiona na skarżącą i jej małżonka, a wraz z decyzją wydano jej załącznik w postaci mapy, na której wzdłuż nieruchomości nr [...] przebiega droga przez działkę gminną nr [...] . Ponadto w dniu 19 listopada 2010 r. decyzją nr Rl 0717/77/2010 Urząd Miasta w U. uzgodnił usytuowanie wjazdu indywidualnego na działkę nr [...] z działki gminnej nr [...] . Skarżąca wskazała, że przez działkę [...] przebiega wybudowana przez Urząd Miasta w U. instalacja kanalizacyjna i wodociągowa. Znajduje się tam również instalacja elektryczna podziemna i światłowód.
Dalej skarżąca stwierdziła, że w dniu 26 stycznia 2024 r. Rada Miejska w U. podjęła uchwałę [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. działka nr [...] . Obecny stan tejże działki nie zawiera podziału na działki [...] i [...] . Co oznacza, że Urząd Miasta w U. zmienił stan prawny nieruchomości i zlikwidował uzgodnioną drogę dojazdu do nieruchomości [...] oraz zamierza sprzedać nieruchomość nr [...] w całości wraz z dojazdem i znajdującymi się tam mediami. Skarżąca podniosła, że działki jako drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. W myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m. in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów.
Skarżąca wskazała, że Burmistrz Miasta U. zarządzeniem nr [...] z 28 lutego 2024 r. oraz o nr [...] z dnia 9 kwietnia 2024 r. ogłosił pisemny przetarg na sprzedaż działki o nr [...] . Sytuacja ta, w przekonaniu skarżącej, powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe okoliczności wskazują niezbicie, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, gdyż istnieje rzeczywisty związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej, co czynią wniesioną skargę konieczną i zasadną.
Do skargi skarżąca dołączyła wskazywane w uzasadnieniu decyzje oraz uzgodnienie z dnia 19 listopada 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w U. (dalej także: organ) wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] w U.. Działka nr [...] została wydzielona w roku 2008 w ramach podziału działek pod nowe osiedle, w ramach którego zostały wydzielone 33 działki budowlane, 8 działek usługowych i działka drogowa. Działki te zostały w 2008 r. wystawione na sprzedaż i prawie wszystkie sprzedane. Nieruchomość w postaci działki o nr [...] położona w obrębie [...] została zbyta przez Gminę U. w dniu 7 października 2008 r. na rzecz osób fizycznych. Dla tej nieruchomości Urząd Miasta U. w dniu 21 lipca 2008 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy RI 7331/39/08. W pkt. V tejże decyzji określono, że obsługa w zakresie komunikacji będzie odbywała się nowo projektowanym wjazdem z nowo projektowaną drogą gminną. W dniu 12 sierpnia 2010 r. działka o nr [...] została zakupiona przez skarżącą. W związku z planowaną budową domu jednorodzinnego na tej nieruchomości w dniu 19 lipca 2010 r. decyzja nr RI 7331/39/2008 została przeniesiona na skarżącą i jej małżonka, a wraz z decyzją wydano załącznik w postaci mapy, z której wynika że wzdłuż nieruchomości nr [...] przebiega projektowana droga, w części także przez działkę oznaczoną nr [...] . Ponadto 19 listopada 2010 r. decyzją nr RI 0717/77/2010 Urząd Miasta w U. uzgodnił usytuowanie wjazdu indywidualnego na działkę nr [...] z działki gminnej nr [...] .
Organ wyjaśnił, że z załączonej do skargi mapy wynika, że odzwierciedla ona prawdopodobnie projekt podziału nieruchomości działki o nr [...] na działki [...] i [...] . Jednakże nigdy taki podział nie został zatwierdzony i włączony do zasobu geodezyjnego. Nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] nigdy nie miała statusu drogi publicznej, nie miała także statusu drogi wewnętrznej zgodnie z ustawą o drogach. Podział działki nr [...] nie doszedł do skutku z uwagi na fakt, iż do roku 2023 ta nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. Dodatkowo organ zauważył, że z przeniesionej na skarżącą decyzji nr RI 7331/39/2008 oraz uzgodnienia wjazdu - decyzja nr RI 0717/77/2010, wynika także, że dopuszczalny jest dojazd nie tylko poprzez działkę oznaczoną jako [...] , lecz także poprzez inne działki tak jak to obecnie wynika z MPZP. Z tych też względów, w ocenie organu, nie może być prawdziwym twierdzenie skarżącej, że zlikwidowano uzgodnioną drogę dojazdu do nieruchomości [...] z drogi gminnej na działce [...] .
Organ tłumaczył, że dojazd do nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej odbywa się na zasadach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawartym w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części strefy uzdrowiskowej "[...]" na terenie miasta U. i miejscowości C., S., Z. i fragmentu strefy uzdrowiskowej "[...]" w miejscowości Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 14 grudnia 2021 poz. [...]), dalej "MPZP" . Dojazd obywa się drogą gminną ul. [...] (działka nr [...] ) oraz drogą wewnętrzną (działka nr [...] ) która została wydzielona dodatkowo z terenu targowiska chłopskiego do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , ponieważ nie sąsiadują one bezpośrednio z drogą główną. Działka nr [...] (drogowa) powstała w wyniku podziału działki nr [...] w roku 2008 z przeznaczeniem na ulicę osiedlową dla powstającego osiedla domów jednorodzinnych. Gmina U. zobowiązała się, ze te działki uzbroi w infrastrukturę techniczną, a ulicę [...] utwardzi co też stało się w następnych latach. Nieutwardzona jest obecnie jeszcze działka nr [...] . Docelowo korzysta z niego tylko skarżąca - pozostałe działki to jest [...] , [...] , [...] są niezabudowane, a właściciel nieruchomości działki nr [...] posiada osobny utwardzony dojazd w ramach działki nr [...] .
Organ poinformował, że brama wjazdowa do posesji skarżącej wychodzi bezpośrednio na drogę gminną - działkę nr [...] , natomiast skarżąca urządziła sobie dodatkową furtkę z której można wyjść na teren działki nr [...] . Istnieje także nieformalny przejazd przez działkę nr [...] w linii istniejącej infrastruktury technicznej z którego korzysta też skarżąca - ponieważ ma bliżej do utwardzonej nawierzchni. Przez działkę nr [...] odległość do utwardzonej nawierzchni wynosi 50 m natomiast przez działkę nr [...] odległość ta wynosi ponad 150 m.
Organ podniósł, że w tych warunkach działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (1.KDD - teren drogi dojazdowej - plan z 2023 roku, a wcześniej droga wewnętrzna oznaczona w m.p.z.p. symbolem 1_6 KDW) do drogi publicznej gminnej ul. [...] (działki oznaczone w m.p.z.p. symbolem 1_14 KDD i 1_17 KDD), co wynika wprost z załączonej mapy stanowiącej wycinek części graficznej MPZP. Wynika to wprost z treści części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2021, gdyż zgodnie z § 3 pkt 1 lit. bb MPZP oznaczone symbolem KDD - są to tereny przeznaczone pod drogi publiczne – dojazdowe, a oznaczone symbolem KDW - tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Natomiast zgodnie z § 43. 1 i 3 MPZP tereny dróg publicznych (KDG, KDZ, KDL, KDD) przeznaczone są do pełnienia funkcji komunikacyjnych, z dopuszczeniem lokalizowania infrastruktury technicznej, a obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów i działek odbywać się będzie z - oznaczonych na rysunku planu - przyległych dróg istniejących i nowoprojektowanych, a na podstawie § 43. 5. MPZP dla położonych w granicach miasta U. terenów ulic obowiązują m.in. następujące ustalenia:
23) teren 1_14.KDD (ulica nowoprojektowana) - przeznaczony jest do pełnienia funkcji drogi publicznej, klasy drogi dojazdowej o jednej jezdni z dwoma pasami ruchu; szerokość w liniach rozgraniczających - zgodnie z rysunkiem planu - od 12 m do 17 m, z lokalnymi poszerzeniami w rejonach skrzyżowań z drogami 1_13.KDD oraz 1_17.KDD;
26) teren 1_17.KDD (ul. [...] ) - przeznaczony jest do pełnienia funkcji drogi publicznej, klasy drogi dojazdowej o jednej jezdni z dwoma pasami ruchu; szerokość w liniach rozgraniczających - zgodnie z rysunkiem planu -12 m, z lokalnym poszerzeniem w rejonie skrzyżowania z drogą 1_1.KDL.
Na podstawie § 46.1. MPZP m.in. teren 1_6.KDW, przeznaczony jest do pełnienia funkcji dróg wewnętrznych z dopuszczeniem lokalizacji infrastruktury technicznej i zieleni.
Dalej wskazano, że działka nr [...] w roku 2023 została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 23 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w U., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 6 lipca 2023 r. pod pozycją [...]. Zgodnie z tym planem (§ 6 ust.1) działka nr [...] jest oznaczona na rysunku planu symbolem 1.KDD - teren drogi dojazdowej.
Organ podniósł w wątpliwość interes prawny strony do wniesienia skargi, powołując się na przepisy prawa.
A nadto wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy wskazywane przez stronę. W ocenie organu z przepisów jednoznacznie wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony nie tylko w sposób bezpośredni, ale również w sposób pośredni - alternatywnie - albo za pośrednictwem drogi wewnętrznej (istotne jest jednak to, by zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na jej korzystanie), albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W ocenie organu wykazano, że dostęp do drogi publicznej skarżąca ma zapewniony poprzez drogę gminną dojazdową (działka nr [...] ) do drogi publicznej gminnej ul. [...] (działka nr [...] ). Z tych też względów Gmina U. uważa, że nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego uprawniającego skarżącą do złożenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 26 stycznia 2024 roku w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. (działka nr [...] ). Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stanowi natomiast akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Na wstępie należy jednak podkreślić, że na gruncie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.), sądy administracyjne nie są władne do sprawowania kontroli zarówno co do zasadności jak i celowości działań gminy odnoszących się do stanowiących jej własność nieruchomości. Organy samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są w tym zakresie samodzielne, a jedyną dyrektywą, którą powinny się kierować są wyrażone w art. 12 u.g.n. zasady prawidłowej gospodarki. Brak bowiem norm, z których dałoby się wyprowadzić jednoznaczny nakaz zbycia określonych nieruchomości albo zakaz ich wyłączenia od sprzedaży (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2018 r., II SA/Kr 26/18, LEX nr 2467298, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA ).
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609) (dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W związku z treścią wskazanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.
W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Czynności organów (uchwały, zarządzenia) podejmowane z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (por. postanowienie NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, LEX nr 3075038, CBOSA).
Tym samym należy stwierdzić, że skarga w kontrolowanej sprawie dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej.
W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia spornej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli strona nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.
Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, poz. 69; por. także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, LEX nr 1657653, CBOSA).
W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, LEX nr 1123130, CBOSA).
W kwestii legitymacji skargowej wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).
Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Przy czym ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Strona skarżąca musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, CBOSA). Jest ona zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając jej pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Strona skarżąca musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. postanowienie NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, LEX nr 448119, CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną strony skarżącej (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jej praw (pogorszenie jej sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 502/21, LEX nr 3271426, CBOSA).
Zaskarżona w kontrolowanej sprawie uchwała dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. (działka nr [...] ).
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, poz. 1113, poz. 1463, poz. 1506, poz. 1688, poz. 1762, poz. 1906, poz. 2029), pomimo iż z jej treści wynika, iż powinna się powoływać na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W tym miejscu jednak należy stwierdzić, iż mimo, że uchwała nie wskazywała prawidłowej podstawy prawnej podjęcia, to takowa podstawa istniała. Samo powołanie błędnej podstawy prawnej uchwały rady gminy lub też pominięcie jej powołania nie jest uchybieniem, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do podjęcia takiej uchwały (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., I OSK 843/12, LEX nr 1218321).
Przyjmując powyżej wskazany zamiar Rady Miejskiej w U., wynikający z samej treści aktu, należy wskazać, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Niewątpliwie gmina ma prawo do dysponowania majątkiem, w tym nieruchomościami, będącymi w jej zasobie. Tym samym ma również uprawnienie do sprzedaży takich nieruchomości i - jak wynika z przytoczonych przepisów - może to czynić w trybie przetargowym i bezprzetargowym.
Zaskarżoną uchwałą wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości U. (działka nr [...] ).
Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] od dnia 3 sierpnia 2008 r. W związku z planowaną budową domu jednorodzinnego na tej nieruchomości, w dniu 19 lipca 2010 r. - decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na skarżącą i jej męża, a wraz z decyzją wydano jej załącznik w postaci mapy, na której, w ocenie skarżącej, wzdłuż działki nr [...] przebiega droga przez działkę gminną nr [...] . Skarżąca podniosła, że w dniu 19 listopada 2010 r. Urząd Miasta w U. uzgodnił usytuowanie wjazdu indywidualnego na działkę nr [...] z działki gminnej nr [...] , a nadto, że przez działkę [...] przebiega wybudowana przez Urząd Miasta w U. instalacja kanalizacyjna i wodociągowa, znajduje się tam instalacja elektryczna podziemna i światłowód. Skarżąca uważa, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez pozbawienie jej dojścia i dojazdu do zamieszkiwanej nieruchomości.
Interes prawny skarżącej nie został jednak zaskarżoną uchwałą naruszony, skarżąca nie została bowiem pozbawiona dojścia i dojazdu do swojej nieruchomości. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, brama wjazdowa do posesji skarżącej wychodzi bezpośrednio na drogę gminną - działkę nr [...] , łączącą się dalej
z ul. [...] .
Organ zwrócił uwagę, że skarżąca urządziła sobie dodatkową furtkę, z której można wyjść na teren działki nr [...] . Istnieje także nieformalny przejazd przez działkę nr [...] w linii istniejącej infrastruktury technicznej, z którego korzysta skarżąca, gdyż jest to krótsza droga do utwardzonej obecnie nawierzchni (przez działkę nr [...] odległość do utwardzonej nawierzchni wynosi 50 m natomiast przez działkę nr [...] – przeznaczoną w planie na drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej - odległość ta wynosi ponad 150 m). Pozbawienie jednak skarżącej, na skutek ewentualnej sprzedaży przez gminę działki nr [...] , nieformalnego przejazdu przez działkę gminną, nie sposób uznać za naruszenie jej interesu prawnego.
Należy wskazać, że skarżąca nie posiada praw podmiotowych w zakresie skutecznego ustanowienia zakazu zbycia nieruchomości przez gminę. Wyłączne uprawnienie w zakresie zgody na zbycie nieruchomości gminnych należy bowiem do Rady Miejskiej w U., która podejmuje także uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczającego między innymi kierunki realizowanej przez gminę gospodarki nieruchomościami.
Jak można stwierdzić na podstawie akt sprawy, działania podjęte przez organ są zgodne z prawem, ponieważ zbycie działki nr [...] opiera się na treści uchwalonego w dniu 29 września 2021 r. przez Radę Miejską w U. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] ). Z treści uchwalonego dokumentu wynika wprost, że wskazana nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "1_4.U", co oznacza przeznaczenie dla zabudowy usługowej, nie przewidując, tym samym, obszaru drogowego na terenie wskazanej wyżej nieruchomości. Tym samym, prowadzona przez Miasto U. gospodarka nieruchomościami nie może być podporządkowana partykularnemu interesowi skarżącej, dla której dojazd na działkę jest mniej wygodny, a nie nieistniejący czy nie niezaplanowany lub nie zapewniony (z akt sprawy wynika, iż dojazd z działki skarżącej do drogi publicznej gminnej - ul. [...] , istnieje poprzez działkę nr [...] ozn. w planie miejscowym jako 1.KDD - teren drogi dojazdowej - wg. planu z 2023 roku, a wcześniej jako droga wewnętrzna oznaczona symbolem 1_6 KDW).
Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie da się także wywieść z zarzucanego przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił: 1. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. 2. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia: 1) minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń; 2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. 3. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 2, mogą określić, w drodze rozporządzenia: 1) minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa - dla budynków mieszkalnych; 2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa - dla innych obiektów budowlanych. 4. Właściwi ministrowie, określając warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, uwzględniają wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 2b. oraz potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240).
Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie da się także wywieść z zarzucanego przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił: Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Jak wskazano wyżej dojazd z działki skarżącej do drogi publicznej gminnej - ul. [...] , istnieje poprzez działkę nr [...] , stanowiącą drogę wewnętrzną, dojazdową.
Natomiast, co podniesiono w odpowiedzi na skargę, działka nr [...] , wbrew twierdzeniom skarżącej, nigdy nie była podzielona (przez nieuregulowany do 2023 roku stan prawny) i nie miała statusu drogi wewnętrznej, więc nie jest "drogą" w rozumieniu ustawy. Ponadto, co wynika z akt sprawy przez działkę nr [...] nie jest ustanowiona służebność przejazdu dla żadnego z właścicieli osiedlowych działek, ani nie stanowi ona drogi publicznej. Co więcej z decyzji o warunkach zabudowy z 21 lipca 2008 r. wynika, iż obsługa komunikacyjna działki skarżącej będzie odbywać się projektowanym wjazdem z nowo projektowanej drogi gminnej (pkt V), czyli skarżąca na dzień zakupu działki musiała mieć już świadomość, jaki dostęp do drogi jej działka będzie posiadać.
W ocenie Sądu skarżąca, kwestionując zaskarżoną uchwałę powołała się na swój partykularny interes wynikający z ewentualnych trudności związanych z przyszłym: korzystaniem z urządzonej przez nią samodzielnie furtki wychodzącej na działkę nr [...] oraz dłuższym dojazdem do drogi utwardzonej. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej – tj. do ulicy [...] . Tak więc ewentualna sprzedaż działki gminnej nr [...] , która nie stanowi drogi, nie pozbawi skarżącej dostępu do drogi publicznej.
Reasumując, dokonana analiza i badanie ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, prowadzi do wniosku, że naruszenie takie nie miało miejsca, stąd też skarżąca nie posiadała legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały. Dlatego też Sąd nie badał kwestionowanej uchwały pod względem merytorycznym. W związku jednak z tym, że dla oceny zaistnienia po stronie skarżącej naruszenia potencjalnego interesu prawnego w sprawie konieczne było jego zbadanie, Sąd nie odrzucił skargi, a na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę tę oddalił.
dc