II SA/Łd 440/25

II SA/Łd 440/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2021 roku znak SKO.4150.190.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 maja 2021 roku nr DPRG-UA-VII.896.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r., znak SKO.4150.190.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., znak DPRG-UA.VII.896.2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 maja 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku Ł.S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami (w tym handel o pow. sprzedaży do 500 m²) oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] w Ł., na działkach nr [...] i [...], fragmencie działki [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła F. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, zarzucając naruszenie:
1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja nie naruszy obowiązku zachowania części zabytkowego ogrodu przywillowego oraz jego zabytkowych elementów jego wyposażenia, a także, że nastąpi to bez uszczerbku dla jego pierwotnej funkcji i charakteru, podczas gdy notoryjną okolicznością jest występowanie na obszarze inwestycji oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie znacznej ilości drzew, których wiek oraz rozmiar uniemożliwiają ich przeniesienie lub zabezpieczenie;
2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja powstaje zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych konserwatorskich z [...] kwietnia 2020 roku, w sytuacji, gdy w zakresie zarówno zachowania części ogrodu przywillowego, a także zachowania znajdującej się na terenie części ogrodu nieobjętej inwestycją zieleni wysokiej jest to niemożliwe;
3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa.
W uzasadnieniu odwołująca się spółka wskazała, iż zaskarżona decyzja w sposób całkowicie dowolny zakłada, że znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie ogród przywillowy i teren zabytkowej willi [...] nie zostanie objęty negatywnymi skutkami planowej inwestycji. Strona zauważyła przy tym, iż teren stanowiący przedmiot decyzji pełnił funkcję zespołu ogrodowego i stanowi część przynależną do willi [...], pomimo geodezyjnego oddzielenia od pozostałej jego części. Wytyczne konserwatorskie załączone do wniosku zakładają zachowanie istniejącej na terenie inwestycji zieleni wysokiej oraz jej zabezpieczenie na czas prac. Decyzja organu pierwszej instancji zakłada z kolei konieczność zachowania wszelkich zabytkowych elementów wyposażenia znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji ewentualnie ich przeniesienia do części nieobjętej inwestycją. Pomija się przy tym, że w stosunku do większości elementów zielonych będzie to niemożliwe. Także pomimo tego, że kilkadziesiąt wysokich drzew znajdujących się na tym terenie stanowić mogą przedmiot ochrony. Przeprowadzenie inwestycji w kształcie określonym decyzją doprowadzi zatem do ich bezpowrotnej utraty. Bez wątpienia dojdzie do degradacji całego zespołu. Ogród jako całość zostanie zmniejszony - negatywny skutek nastąpi także w części nieobjętej inwestycją lub zakresem jej oddziaływania.
Strona skarżąca zakwestionowała również ustalony parametr wysokości planowanej inwestycji, która bez wątpienia doprowadzi do usytuowania górnej krawędzi nowej inwestycji ponad dotychczas istniejącą, w konsekwencji doprowadzi do zdominowania przez nowy budynek zabytkowej zabudowy, istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie sporządzona analiza jest prawidłowa pod względem wymagań stawianych przez przepisy. Została bowiem przeprowadzona w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół terenu inwestycji, w pasie stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] (3x31 m = 93m). Analizę przeprowadzono po kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", analizą urbanistyczną objęto bowiem wszystkie nieruchomości, które w całości lub w części znalazły się w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Cechy istniejącej na tych nieruchomościach zabudowy, stanowiły podstawę do określenia parametrów dla planowanej inwestycji.
Dalej Kolegium zauważyło, że jak wskazuje część opisowa analizy, a w szczególności tabela zawierająca dane na temat funkcji i parametrów zlokalizowanej w obszarze analizowanym zabudowy, istniejące tam obiekty to obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i magazynowej. Nie ma zatem wątpliwości, iż planowana inwestycja, realizująca funkcję mieszkaniową wielorodzinną, stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizy zabudowy.
Jeżeli chodzi natomiast o cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, to wyniki analizy wskazują, iż kształtują się one następująco:
- wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,10 do 0,96, średnio 0,46, przy czym dla zabudowy o tej samej funkcji, co wnioskowana wynosi on od 0,24 do 0,62;
- szerokość elewacji frontowej wynosi od 8 m do 79 m, średnio 29,4 m, przy czym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej przedział ten wynosi od 16 m do 79 m;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 3,5 m do 33 m, średnio 14 m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kształtuje się w przedziale od 5 m do 33 m;
- dachy budynków w obszarze analizowanym to dachy jedno, dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°, wysokości głównej kalenicy od 4 m do 33 m (dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 12,5 m do 33 m) i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki (ul. [...]).
Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia dla planowanej inwestycji następujących wymagań:
1. linia zabudowy - ustalona została jako obowiązująca, w granicy z działką drogową. Linia ta stanowi przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...]. Kolegium oceniło, że ustalenie powyższe nastąpiło zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w treści § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zgodnie z którym, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (fragmentu działek nr [...] i [...]) ustalono w wielkości do 0,46 do 0,62. Minimalna ustalona wielkość odpowiada średniej wielkości wskaźnika istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, maksymalna natomiast maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego dla zabudowy takiej jak wnioskowana, czyli mieszkaniowej wielorodzinnej.
3. szerokość elewacji frontowej ustalono dla planowanego budynku w przedziale od 16 m do 22 m. Minimalna ustalona wielkość szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku odpowiada minimalnej wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy wielorodzinnej z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast wielkości szerokości elewacji frontowej budynku wielorodzinnego położonego naprzeciwko terenu inwestycji przy ul. [...].
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub do okapu ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 14 m do 16 m, z możliwością zwiększenia o max. 4 m po warunkiem obowiązkowego wycofania ściany nadbudowywanej kondygnacji o minimum 1,5 m względem lica elewacji frontowej. Kolegium zaakcentowało, iż warunek nawiązania maksymalną wysokością do budynku kamienicy przy ul. [...] oraz dopuszczenie możliwości zwiększenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku o max. 4m, wynika z wytycznych konserwatorskich, uzyskanych przez inwestora dla planowanej inwestycji, a załączonych do wniosku (pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r.).
5. geometrię dachu ustalono: - dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości głównej kalenicy/attyki do 20 m i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki.
Konfrontacja ustalonych decyzją wymagań i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, iż przepisy rozporządzenia zastosowane zostały prawidłowo, a projektowana zabudowa bez wątpienia zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Kolegium podniosło, iż obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy w przypadku niektórych parametrów, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu dotyczy to również kwestionowanego przez odwołującą się Spółkę parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, których ustalenie znajduje oparcie w cechach zabudowy sąsiedniej, a także wytycznych konserwatorskich uzyskanych dla planowanej inwestycji.
Konkludując, organ stwierdził, iż niewątpliwie planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, jak również zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, co w konsekwencji przesądza, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, mianowicie: za pośrednictwem projektowanego zjazdu posiada bezpośredni dostęp do drogi ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanego obiektu, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i Bi (inne tereny zabudowane) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej, Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie obiekty i nieruchomości za nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego.
W odniesieniu natomiast do zarzutów, dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obiekt i teren zabytkowej willi [...], Kolegium wskazało, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor dołączył powołane już wyżej pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r., zawierające wytyczne konserwatorskie dla nowej zabudowy przy ul. [...], które dotyczą zarówno dopuszczalnej funkcji planowanego budynku, jego wysokości, rodzaju materiałów mogących znaleźć zastosowanie w elewacji zewnętrznej, lokalizacji parkingu, a także konieczności zachowania części ogrodu przywillowego oraz zabytkowych elementów jego wyposażenia, celem utrzymania/odtworzenia jego pierwotnej funkcji i charakteru. Organ podkreślił, że powyższe wytyczne zostały przeniesione do treści decyzji, a jej projekt w takim kształcie uzyskał uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w formie tzw. "milczącej zgody"). Tym samym uzyskanie kolejnej opinii z zakresu ochrony konserwatorskiej (wskazywanego w odwołaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział w Ł.) jest zdaniem Kolegium zbędne, szczególnie, iż nie jest to organ właściwy w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła F. Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi zarzucając naruszenie:
1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja nie naruszy obowiązku zachowania części zabytkowego ogrodu przywillowego oraz jego zabytkowych elementów jego wyposażenia, a także że nastąpi to bez uszczerbku dla jego pierwotnej funkcji i charakteru, podczas gdy notoryjną okolicznością jest występowanie na obszarze inwestycji oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie znacznej ilości drzew, których wiek oraz rozmiar uniemożliwiają ich przeniesienie lub zabezpieczenie;
2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja powstaje zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych konserwatorskich z [...] kwietnia 2020 roku, w sytuacji, gdy w zakresie zarówno zachowania części ogrodu przywillowego, a także zachowania znajdującej się na terenie części ogrodu nieobjętej inwestycją zieleni wysokiej jest to niemożliwe;
3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, iż decyzje organów obu instancji wydane w przedmiotowej sprawie, w sposób całkowicie dowolny jej zdaniem, zakładają, że znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie ogród przywillowy i teren zabytkowej willi [...] nie zostanie objęty negatywnymi skutkami planowej inwestycji. Skarżąca zauważyła przy tym, iż teren stanowiący przedmiot decyzji pełnił funkcję zespołu ogrodowego i stanowi część przynależną do willi [...], pomimo geodezyjnego oddzielenia od pozostałej jego części. Wytyczne konserwatorskie załączone do wniosku zakładają zachowanie istniejącej na terenie inwestycji zieleni wysokiej oraz jej zabezpieczenie na czas prac. Decyzja organu I instancji zakłada z kolei konieczność zachowania wszelkich zabytkowych elementów wyposażenia znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji ewentualnie ich przeniesienia do części nieobjętej inwestycją. Pomija się przy tym, że w stosunku do większości elementów zielonych będzie to niemożliwe. Także pomimo tego, że kilkadziesiąt wysokich drzew znajdujących się na tym terenie stanowić mogą przedmiot ochrony. Przeprowadzenie inwestycji w kształcie określonym decyzją doprowadzi zatem do ich bezpowrotnej utraty. Bez wątpienia dojdzie do degradacji całego zespołu.
Skarżąca podtrzymała również zastrzeżenia w zakresie dopuszczonej w treści decyzji wysokości planowanej inwestycji, która bez wątpienia doprowadzi do usytuowania górnej krawędzi nowej inwestycji ponad dotychczas istniejącą, w konsekwencji doprowadzi do zdominowania przez nowy budynek zabytkowej zabudowy, istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie.
Skarżąca powzięła ponadto informację, że Narodowy Instytut Dziedzictwa, Oddział w Ł. podjął prace związane z objęciem indywidualną ochroną konserwatorską całości założenia przywillowego ogrodu willi [...], co uzasadnia – zdaniem strony – wezwanie organu do udziału w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 721/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 maja 2021 r. znak DPRG-UA-VII.896.2021, zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1659/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dnia 29 czerwca 2021 r., znak SKO.4150.190.2021, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., znak DPRG-UA-VII.896.2021, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] w Ł., na działkach nr [...], [...] i fragmencie działki nr [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].
Bezspornym w sprawie jest, że działki określone we wniosku i decyzjach nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednym z warunków, jakie powinna spełnić wnioskowana inwestycja celem ustalenia warunków zabudowy, jest wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).
Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
W tym miejscu wskazać należy, że rozpoznawana sprawa podlegała już kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 721/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Sąd stanął na stanowisku, że z uwagi na wadliwe wyznaczenie przez organ frontu działki, na której planowana jest inwestycja, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 93 m narusza uregulowania § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588). W konsekwencji ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu administracji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1659/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podniósł, że WSA w Łodzi naruszył istotną część przepisów prawa materialnego, bowiem przyjęta przez ten sąd interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia okazała się być nieprawidłowa. W opinii NSA wykładnia § 3 powołanego rozporządzenia polega na tym, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy lub większy obszar niż działka ewidencyjna, w zależności od potrzeb inwestora oraz konkretnego stanu faktycznego. Obszar ten zaś kształtuje front działki, jako odcinek przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wyznaczony teren inwestycji przylega do drogi i front działki został zwymiarowany na poziomie 31 m. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego zostały ustalone jako trzykrotność frontu działki, czyli terenu objętego wnioskiem tj. 93 m i promień ten wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar poddany analizie urbanistycznej. Tak wyznaczony obszar analizowany, zdaniem NSA, wpisuje się w podstawowy wzorzec wyznaczony przez rozporządzenie i zupełnie błędnie został on zakwestionowany w zaskarżonym wyroku. Oznacza to konieczność dokonania oceny, czy w tak prawidłowo wyznaczonym obszarze występuje zabudowa o funkcjach i cechach pozwalających na proponowaną przez inwestora zabudowę.
Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając zatem na uwadze treść powołanego przepisu i uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez NSA, w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ administracji w sposób prawidłowy. Z kolei tutejszy Sąd zobligowany jest do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w określonych powyżej ramach warto jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. istotnym dla ustalenia warunków nowej zabudowy jest zachowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" i w konsekwencji zapewnienie harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, przy uwzględnieniu ich charakterystycznych cech oraz funkcji. Temu służyć ma przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna, której efektem winno być ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem interesu inwestora, ale przede wszystkim z poszanowaniem zasady zachowania ładu przestrzennego. Inaczej mówiąc ustalenia dotyczące nowej zabudowy powinny w jak największym stopniu uwzględniać zastany na obszarze analizowanym stan rzeczy, zarówno co do charakterystycznych cech, jak i funkcji. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jakkolwiek ustalanie warunków zabudowy winno uwzględniać interes inwestora, to jednak nie może on pozostawać w sprzeczności z uzasadnionymi interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym winny się odnosić do zabudowy istniejącej legalnie, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą natomiast stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, bądź takie, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11.08.2022 r. sygn. II SA/Sz 53/22, wyrok WSA w Łodzi z 19.05.2023 r. sygn. II SA/Łd 981/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedłożonej w sprawie analizy wynika, że uwzględnia ona m.in. inwestycję (budynek mieszkalny wielorodzinny o wys. 21 m na dz. [...] i [...]), której proces budowlany na dzień sporządzenia analizy nie został zakończony. Obiekt znajdujący się na tej nieruchomości nie został nawet naniesiony na mapę zasadniczą, co potwierdza część graficzna analizy urbanistycznej. Takie ustalenia płyną ponadto z informacji zawartej w zestawieniu tabelarycznym funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, stanowiącym załącznik do analizy urbanistycznej. Nieruchomość ta nie mogła tym samym stanowić punktu odniesienia dla ustalenia parametrów zabudowy planowanej inwestycji. Ta wadliwość mogła mieć wpływ na wyznaczone parametry planowanej inwestycji i dlatego też dyskwalifikuje sporządzoną analizę jako dowód w sprawie.
Analizując z kolei ustalone dla planowanej inwestycji parametry dostrzec należy, że organ w nieprawidłowy sposób wyznaczył wysokość głównej kalenicy/attyki. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie parametr ten w postaci wysokości głównej kalenicy/attyki został określony poprzez wskazanie maksymalnej jego wielkości "do 20,0 m", czyli nieprecyzyjnie, niejednoznacznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (por. wyroki WSA w Łodzi z 3.06.2016 r. sygn. II SA/Łd 1042/15, z 4.12.2013 r. sygn. II SA/Łd 699/13 i z 17.06.2014 r. sygn. II SA/Łd 75/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego) albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Określenie wspomnianego parametru ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i zarazem naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Nie sposób też w ocenie Sądu zgodzić się ze stanowiskiem organów co do spełniania przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony, a to z uwagi na brak ważności promesy od gestora sieci energetycznej. Otóż, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał w ramach określenia zapotrzebowania na media – "energia elektryczna z sieci miejskiej – z wybudowanego przyłącza wg zapewnienia P., co wystarcza dla planowanej inwestycji 100 Kw". Oświadczenie P. S.A. Oddział Ł. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla spornego budynku wielorodzinnego datowane jest na 26 marca 2020 r., przy czym ważność oświadczenia określono na okres 1 roku. Powyższe oznacza, że jeszcze przed złożeniem 1 kwietnia 2021 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy powołane oświadczenie utraciło swoją ważność. Tym samym uznać należy, że na dzień złożenia wniosku organ administracji nie dysponował aktualnym zapewnieniem co do możliwości dostarczenia energii elektrycznej do planowanej inwestycji. Oświadczenie to nie zostało ponadto zaktualizowane w dalszym toku prowadzonego postępowania, ponadto Kolegium rozpoznające odwołanie od decyzji organu I instancji nie dostrzegło tego braku.
W tym miejscu należy podkreślić, że kwestią oczywistą jest, iż zasadniczą przesłanką właściwego określenia przez organ administracji poszczególnych parametrów inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna, co do której istnieją w rozpoznawanej sprawie uzasadnione zastrzeżenia. Z tego też względu wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za przedwczesne z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Warto przypomnieć, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), praworządnie (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 k.p.a.). Obowiązkiem organów administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Realizacja tego obowiązku nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć przez organy cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Organy ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą zatem do dołożenia należytej staranności w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej uwzględniającej także wyżej sformułowane uwagi Sądu. Organy ponownie rozpoznając sprawę zbadają także, czy planowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności w zakresie dostaw energii elektrycznej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd doszedł do przekonania, że generalnie nie są one zasadne. W dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy teren inwestycji (ogród) nie był bowiem wpisany do ewidencji zabytków, co wydarzyło się już po wydaniu zaskarżonych decyzji (vide: wyrok oddalający skargę z 6.04.2022 r. sygn. II SA/Łd 1026/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki prawne wpisu do ewidencji zabytków powstają natomiast od daty wpisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15.12.2021 r., sygn. II SA/Go 950/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności tej nie mogły uwzględnić organy orzekające w niniejszej sprawie. Ponadto do wniosku inwestor dołączył wytyczne konserwatora zabytków, które zostały wcielone do treści decyzji, a sam projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwym organem, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Co więcej, sam Konserwator nie zakwestionował projektu decyzji. Wspomnieć też należy, że rola organu współdziałającego sprowadza się do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Przepis prawa wprost wskazuje, że niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane. W rozpoznawanej sprawie organ uzgadniający z takiej możliwości skorzystał, zatem nie można wymagać od organu wydającego decyzję czynienia w tym zakresie dodatkowych analiz czy ustaleń. Nie jest zatem naruszeniem prawa sytuacja, kiedy organ wydający decyzję nie analizował dodatkowo kwestii z zakresu ochrony zabytków, skoro organ uzgadniający udzielił tzw. milczącej zgody.
Mając powyższe na uwadze nie sposób podzielić zatem argumentacji strony skarżącej, wedle której organy w sposób dowolny przyjęły, że planowana inwestycja nie naruszy obowiązku zachowania części zabytkowego ogrodu przywillowego oraz jego zabytkowych elementów jego wyposażenia, a także że nastąpi to bez uszczerbku dla jego pierwotnej funkcji i charakteru. Ustalenia w tym zakresie oparte były bowiem o powołane wytyczne właściwego organu.
Niezasadny okazał się też zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wysokości planowanej inwestycji. Określony w decyzji parametr został określony w nawiązaniu do wysokości budynku usytuowanego przy ul. [...] (dz. nr [...]), a możliwość zwiększenia tego parametru o max. 4 m (pod warunkiem wycofania ściany nadbudowanej kondygnacji o minimum 1,5 m względem lica elewacji frontowej) wynikała z kolei z wytycznych konserwatorskich z [...] kwietnia 2020 r.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Z kolei o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
dc