II SA/Łd 440/12

II SA/Łd 440/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Barbara Rymaszewska /przewodniczący/
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2542/12 - Wyrok NSA z 2013-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 33 , art. 103, art. 104, art. 64 par. 2, art. 127 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 65 par.1, art. 103, art. 104
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej D. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010r. decyzji własnej z dnia [...] znak: [...] o skierowaniu D. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A w Ł.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] skierowano D. K. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. A prowadzonego przez Towarzystwo Przyjaciół A
Miasto Ł. reprezentowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zlecało Towarzystwu Przyjaciół A realizację zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia 20 stycznia 2009r. Oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010r. Miasto Ł. rozwiązało umowę ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. Podstawą rozwiązania umowy było nienależyte wykonywanie łączącej strony umowy. W związku z powyższym od dnia 1 października 2010r., Towarzystwo Przyjaciół A prowadzi prywatny, tj. nie prowadzony na zlecenie Miasta Ł. dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie ma podstaw do zawarcia umowy z A jako domem prowadzonym przez podmiot niepubliczny na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W dniu wypowiedzenia umowy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. oraz w dniu rozwiązania umowy Towarzystwo Przyjaciół A nie posiadało zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] cofnął zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej przez Towarzystwo Przyjaciół A. Decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...]. Na dzień rozwiązania umowy, tj. 30 września 2010r. rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej było ostateczne, jednakże z uwagi na wniesienie przez Towarzystwo skargi od decyzji II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie własnej decyzji do czasu sądowej kontroli administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt. I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzje Wojewody [...] z dnia [...] wskazując na konieczność ponownego, pełnego przeprowadzenia postępowania rozstrzygającego przez organy administracji. Organowi nie wiadomo, czy postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało umorzone, czy też sprawa zostanie ponownie rozpatrzona. Organ ustalił jednak, iż obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Od dnia 1 października 2010r. Towarzystwo Przyjaciół A nie realizuje już zadania prowadzenia domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A w Ł. na zlecenia Ośrodka. Organ wyjaśnił, że podstawą prawną realizacji zadania prowadzenia domu pomocy społecznej na zlecenie Miasta Ł. była umowa z dnia 20 stycznia 2009r. Wobec jej rozwiązania odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji. Skoro bowiem Miasto rozwiązało umowę, a wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, wyczerpuje to niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia. w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. od dnia 1 października 2010r. Nie jest możliwe skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie może być akceptowane. Ponadto, zgodnie z tym przepisem skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy/powiatu. W zaistniałych okolicznościach sytuacja taka nie wystąpiła wobec zabezpieczenia podopiecznej miejsca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto Ł.. Propozycja została przedstawiona opiekunowi prawnemu podopiecznej, jednakże nie wykazał on woli współpracy w powyższym zakresie. Z uwagi na złożoną przez opiekuna prawnego rezygnację z przeniesienia podopiecznej, decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia podopiecznej w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B w Ł. Decyzja z dnia [...] stała się bezprzedmiotowa. Decyzja z dnia [...] nie została skutecznie doręczona stronie działającej przez opiekuna prawnego, organ zmienił jedynie datę decyzji i dokonał jej ponownego, skutecznego doręczenia. Wskazana decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji i wobec wadliwego pierwotnego doręczenia została następnie prawidłowo doręczona stronie działającej przez właściwego pełnomocnika.
W odwołaniu od tej decyzji D. K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą wygaszeniem decyzji z dnia [...] znak [...] z dniem 1 października 2010r., w sytuacji gdy przesłanki wygaszenia decyzji nie zachodziły 2) art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. – poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. istnienia przepisu prawnego albo interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego wygaszenie decyzji. W uzasadnieniu zarzucono, że organ błędnie ustalił, zarówno podstawy i datę powstania bezprzedmiotowości decyzji, a nadto pominął ustalenie, czy wygaszenie decyzji z datą wskazaną w jej sentencji wynikać miało z nakazu przepisu prawa, czy też służyć interesowi społecznemu lub interesowi strony. Podstawę prawną decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej A stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. nr 87, poz. 506 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, a nie umowa cywilnoprawna. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem organu, iż z chwilą wypowiedzenia umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej z podmiotem niepublicznym, odpadła podstawa prawna wygaszanej decyzji. Sam fakt zapewnienia przez organ miejsca dla D. K. w innym domu pomocy społecznej mógłby mieć znaczenie w przypadku zmiany decyzji o skierowaniu D. K. do A przez przeniesienie jej do domu pomocy społecznej na ul. B w Ł.. Jednak mimo początkowego wydania decyzji administracyjnej takiej właśnie treści, organ stwierdził brak przesłanek do przeniesienia podopiecznej do innego dps-u i umorzył postępowanie w sprawie. Wskazać przy tym należy, iż dom pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie jest placówką właściwą dla D. K. jako, że jest ona osobą pełnoletnią. Tymczasem dom pomocy społecznej przy ul. B jest placówką przeznaczoną jedynie dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo. Dodatkowo wskazano, że do przeniesienia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej niezbędna jest jej zgoda. Takiej zgody jednak od D. K. organ nie uzyskał. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych dps-ów. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Taka możliwość prowadziłaby do pozbawiania osób niepełnosprawnych prawa do zabezpieczenia egzystencji przez Państwo (art.69 Konstytucji RP). Placówka, do której skierowano D. K. nieprzerwanie prowadzi usługi w zakresie domu pomocy społecznej, a sam fakt, iż nie jest to dom prowadzony na zlecenie gminy, nie wyłącza możliwości pobytu tam skarżącej ani tym bardziej finansowania przez gminę kosztów jej utrzymania. Odwołująca się zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję, zaniechał ustalenia, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wynikało z nakazu prawa, czy też służyć miało interesowi społecznemu czy interesowi strony. Stwierdzenie zaś wskazanej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji wygaszającej. Powyższy brak stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a. Z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, iż wygaszenie decyzji o skierowaniu D. K. do domu pomocy społecznej A z datą 1 października 2010r. nie tylko nie wynikało z żadnego przepisu prawa, ale było sprzeczne zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem strony. W trakcie kilkunastomiesięcznego prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji z dnia [...] organ nigdy nie przeprowadzał dowodów mających na celu wskazanie, iż stan zdrowia D. K. oraz jej samodzielności życiowej pozwalał na pozbawienie jej uprawnień do domu pomocy społecznej z dniem 1 października 2010r. Nie stwierdzono również innych przesłanek, które powodowałby konieczność wzruszenia decyzji z dnia [...], jak chociażby marnotrawienie przez uprawnioną przyznanej jej pomocy. A skoro tak, to wygaszenie skierowania tej podopiecznej do A spowodowało bezprawne pozbawienie jej podstawowej opieki i utrzymania zagwarantowanych ustawą o pomocy społecznej. Doszło bowiem do sytuacji, w której osoba uzależniona od pomocy Państwa, została bez własnej winy, nagle jej pozbawiona. Stwierdzenie wygaszenia decyzji z dnia [...] skutkowało również naruszeniem interesu społecznego. W interesie społecznym leży należyte wywiązywanie się przez organy administracji z ustawowo nałożonych na nie obowiązków, a w szczególności z obowiązków, które organy administracji, mocą własnej decyzji, na siebie przyjmują. Taki obowiązek w niniejszej sprawie precyzuje względem gminy art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż do zadań własnych gminy należy "kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu". Decyzją z dnia [...] organ przyjął na siebie wskazany obowiązek względem D. K. Nieuzasadnione zaprzestanie wykonywania obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt – we wskazanym przez gminę – domu pomocy społecznej, narusza zatem interes społeczny, burząc zaufanie społeczne w to, że decyzja administracyjna służyć ma realizowaniu żądań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, a nie uchylaniu się od nich.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro ustawodawca zdecydował, iż wyłączną formą zlecenia konkretnemu podmiotowi przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania z zakresu pomocy społecznej w postaci prowadzenia domu pomocy społecznej następuje w drodze umowy zawieranej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego z tymże podmiotem, to postanowienia takiej umowy, które konkretyzują wynikający z niej zakres praw i obowiązków, trzeba włączyć w orbitę pojęcia "stanu prawnego", jakim posługuje się doktryna dla zdefiniowania istoty bezprzedmiotowości. Konsekwentnie zatem, wszelkie zmiany dotyczące wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. Rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości (okoliczności te są przedmiotem dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania) bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Tą drogą bowiem, placówka prowadzona przez Towarzystwo Przyjaciół A przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Ponadto Miasto Ł. – w myśl zapisów umowy – w szczególności zaś § 11 ust. 1, było uprawnione do jej zerwania, m.in. z powodu nienależytego jej wykonywania, o ile okoliczność taka została stwierdzona na podstawie wyników kontroli oraz realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych. Godząc się na takie postanowienia umowy, Towarzystwo Przyjaciół A, będące jej stroną, musiało się liczyć, iż konsekwencją stwierdzenia w toku działań kontrolnych ewentualnych naruszeń w działalności prowadzonego przezeń na zlecenie domu pomocy społecznej - a takie potwierdzają m. innymi protokoły i wystąpienia pokontrolne znajdujące się w aktach sprawy - prawem zleceniodawcy, będzie możliwość jednostronnego rozwiązania tejże umowy, co też uczyniono stosownym oświadczeniem z 23 sierpnia 2010r. Gmina realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby, m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Poza skierowaniem, decyzja taka ustala opłatę za pobyt w takiej placówce. Nie może więc podlegać żadnej dyskusji, iż dla wykonywania decyzji o skierowaniu do dps-u działającego na zlecenie niezbędna jest istniejąca w obrocie prawym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. spowodowało utratę od 1 października 2010r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez dps A. Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano D. K. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, że brak umowy między A a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w niej skarżącego oraz finansowania kosztów jego utrzymania przez gminę. Podniosło przy tym, że idąc tym tokiem rozumowania nawet najcięższe nieprawidłowości w działalności domów pomocy społecznej działających na zlecenie, skutkujące zerwaniem przez organ administracji stosownej umowy, pozostawałyby bez wpływu na losy skierowanych tam pensjonariuszy, rodząc dalsze zobowiązania finansowe w postaci konieczności pokrywania przez właściwy organ kosztów ich utrzymania. Wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Działalność niepublicznych domów pomocy społecznej musi bowiem podlegać ścisłej kontroli ze strony państwa ze względu na potrzebę szczególnej ochrony interesów osób w nim przebywających, a ustawodawca, dopuszczając do prowadzenia tego typu placówek przez podmioty niepubliczne, równocześnie uzależnia ich funkcjonowanie od spełnienia szeregu warunków i standardów, jakimi musi legitymować się podmiot niepubliczny, przy czym chodzi tu również o warunki wynikające z postanowień umowy zlecającej zadanie z zakresu pomocy społecznej. Za rozwiązaniem umowy nie stoi chęć represjonowania zleceniobiorcy, lecz konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. W istocie więc zakończenie bytu prawnego analizowanej umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki. Kwestia umieszczenia D. K. w domu pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy, gdyż nie to jest jej przedmiotem. Podnoszony w tym względzie zarzut, iż wspomniana placówka, jako prowadzona dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, jest niewłaściwa dla D. K., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istnienie w obrocie prawnym nie tyle ostatecznej, co nawet prawomocnej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej rodziłoby oczywiście konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do tejże placówki D. K.. Brak tego rodzaju decyzji nie może być jednak odczytywany jako uniemożliwiający stwierdzenie takiego wygaśnięcia. O ile bowiem istnieją ku temu inne przesłanki - np. w postaci rozwiązania umowy o prowadzenie dps-u na zlecenie - wygaszenie takie nie tylko jest możliwe, ale nawet niezbędne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. O ile decyzja o cofnięciu danemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej skutkuje brakiem możliwości prowadzenia przezeń tego rodzaju placówki, o tyle rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej realizację zadania z zakresu pomocy społecznej w formie prowadzenia dps-u powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej, a więc bez prawa zgłaszania roszczeń finansowych w stosunku do gminy z tytułu ponoszenia kosztów utrzymania przebywających w niej podopiecznych.
W skardze na powyższą decyzję D. K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 K.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącej;
b) art. 6 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilno – prawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącą oraz przepisy innych przepisów prawa materialnego, nie wskazanych w decyzji;
c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podniesiono, że wygaszaną decyzją organu gminy z dnia 31 grudnia 2003r. D. K. została skierowana do domu pomocy społecznej A Zarzucono, że organy obu instancji dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni art. 162 K.p.a., która polegała na błędnej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, a nadto, na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest jedynie ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości, z pominięciem wskazania przepisu prawnego, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu, któremu wygaszenie to miałoby służyć. Podniesiono, że umowa cywilnoprawna została zawarta już po skierowaniu skarżącej do A Skarżąca nie była jej stroną. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, iż wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej oznaczało niemożność dalszego wykonywania decyzji o skierowaniu D. K. do A. Skoro istnieje placówka, do której skierowano podopieczną, jest ona dla niej placówką odpowiedniego typu, a sama podopieczna i jej opiekun prawny wyrażają wolę pozostania w niej, to nie zachodziły żadne przesłanki nie tylko do zmiany decyzji o skierowaniu skarżącej do A ale w szczególności do jej wygaszenia. Treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie statuuje, iż w przypadku skierowania podopiecznego do niepublicznego domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie gminy, gmina winna zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym dom, w której zostanie ustalona odpłatność za pobyt skierowanego tam podopiecznego. Urnowa taka nie oznacza zlecenia prowadzenia domu pomocy społecznej. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych dps-ów. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej wskazana ustawa nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Nie można zaakceptować stanowiska obu organów, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być postanowienia umów cywilnoprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do zarzutów odwołania skarżącej, co do braku wskazania, czy wygaszenie przedmiotowej decyzji spowodowane było dodatkowo nakazem przepisu prawa, czy interesem społecznym, czy może interesem strony. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawierało omówienia przesłanki interesu. Nie można też uznać za wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, iż można dopatrzyć się "kwestii interesu społecznego oraz interesu strony" w niektórych fragmentach uzasadnienia decyzji. Taka postawa organu nie daje się pogodzić z żadną zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Strona nie może się bowiem domyślać, czy kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji, w którym organ nie odnosi się do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony, dotyczących sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia z interesem społecznym, a także z interesem strony, nie czyni zadość art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej osoby niepełnosprawnej umysłowo, zdanej przez prawie całe życie na pomoc i utrzymanie państwa oznacza w istocie pozostawienie jej bez pomocy i bez żadnego źródła utrzymania, do czasu, kiedy zwolni się miejsce w gminnym domu pomocy społecznej. Takie postępowania z pewnością nie leży w interesie skarżącej. Zdaniem skarżącej obie zaskarżone decyzje naruszają również podstawową zasadę prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy społecznej wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne winny kierować się bowiem przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Tymczasem odebranie D. K. prawa do korzystania z usług domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy jej stan zdrowia i warunki życiowe na to nie zezwalały, jest z jej dobrem sprzeczne. D. K. nadal pozostaje osobą upośledzoną umysłowo, potrzebującą pomocy w funkcjonowaniu w codziennym życiu. Ani D. K. ani jej opiekun prawny nie wycofali zgody na jej pobyt w domu pomocy społecznej. Nie zaszły w niniejszej sprawie żadne przesłanki z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12 ani art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby pozbawienie skarżącej uprawień nadanych jej decyzją z dnia 31 grudnia 2003r.. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt VII RNs 141/11) kontrolując zasadność braku zgody opiekuna prawnego D. K. na przeniesienie jej do innego domu pomocy społecznej, nie stwierdził podstaw do zmiany decyzji opiekuna i umorzył postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)
W myśl art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3).
Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym, w tym w art. 106, który stanowi, że pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.
Pełnomocnik główny może zatem ustanowić dla mocodawcy dalszych pełnomocników (substytutów) tylko wówczas, gdy jest do tego umocowany. Umocowanie takie może wynikać wyłącznie z treści pełnomocnictwa lub z treści stosunku prawnego stanowiącego podstawę pełnomocnictwa (stosunku podstawowego), np. z umowy zlecenia, umowy agencyjnej, ewentualnie przepisu ustawy, który wprost przyznaje pełnomocnikowi takie uprawnienie. Przy ustalaniu, czy umocowanie do ustanowienia substytutów zostało przyznane, należy dokonać interpretacji oświadczenia woli o udzieleniu pełnomocnictwa zgodnie z art. 65 § 1 K.c., zaś umowy będącej źródłem stosunku podstawowego - przy uwzględnieniu również art. 65 § 2 K.c. ( K. Kopaczyńska – Pieczniak - Komentarz do art. 106 Kodeksu Cywilnego – Wydawnictwo LEX ).
W orzecznictwie sądowo – administracyjnym podkreśla się, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres) – ( vide : wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 451/10 - LEX nr 760286 ).
W myśl natomiast art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 K.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Oznacza to, że posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów K.p.a.
Należy jednocześnie stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania reguły określone w art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego, jak też art. 39 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), jako że w pierwszym przypadku dotyczą wyłącznie sądowego postępowania cywilnego, w drugim zaś postępowania sądowo – administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera analogicznych regulacji.
Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, do odwołania wniesionego przez adw. A. W. załączone zostało pełnomocnictwo "do prowadzenia sprawy D. K. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi", podpisane przez M. B.. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się kserokopia pełnomocnictwa z dnia 18 listopada 2010 r. podpisanego przez A. D. – B. ( opiekuna prawnego D. K. ), upoważniającego M. B. do występowania przed organami administracji, w tym Samorządowym kolegium Odwoławczym w sprawie skierowania podopiecznej do domu pomocy społecznej. Z treści tego pełnomocnictwa nie wynika uprawnienie M. B. do ustanawiania dla mocodawcy dalszych pełnomocników. W aktach sprawy brak jest również dokumentu rozszerzającego zakres pełnomocnictwa, czy też potwierdzającego wniesienie odwołania przez A. D. – B. jako opiekuna prawnego D. K.. Dokumentu takiego nie złożono również w toku postępowania sądowo – administracyjnego.
Przy tej treści pełnomocnictwa, w ocenie Sądu, nie było możliwe skuteczne wniesienie odwołania do organu II instancji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło niezbędnych, przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę, ani przez należycie umocowanego pełnomocnika i wydało decyzję merytorycznie je rozstrzygającą. Tym samym organ odwoławczy działał w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. ( np. wyrok NSA z 25.10.2011r. sygn. akt I OSK 1866/10 - LEX nr 1069628 ).
Z przytoczonych względów Sąd Zobligowany był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ) stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zaś zgodnie z art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
a.tp.