II SA/Łd 436/19

II SA/Łd 436/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Bożena Kasprzak
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 92/20 - Wyrok NSA z 2023-03-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 79 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Gminy Miasta Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...], skierowanym do małżonków J. S. i T. S. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy tej zmiany. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 87,94 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 9,12 zł; w 2020 r. - 48,53 zł, w 2021 r. - 87,94 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 272 600 zł. Natomiast opłata roczna stanowi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału (2/62). Pouczono również użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Wypowiedzenie zostało doręczone stronie w dniu 26 listopada 2018 r.
Wypowiedzenie powyższe zakwestionowali J. S. i T. S. poprzez złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosku z dnia 10 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Użytkownik wieczysty podniósł szereg uwag dotyczących niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w tym że:
- wartość nieruchomości jest rażąco zawyżona, a wartość działki nie mogła wzrosnąć o 900 % względem ostatniej aktualizacji,
- wypowiedzenie wysokości zostało dokonane na miesiąc przed ustawowym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716), umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr 134/68. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że właściciel nieruchomości władny jest do ustalania i dokonywania aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, w przypadku gdy wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. W., z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 272 600 zł. Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami). Organ podkreślił, że ustawodawca wskazuje na konieczność zastosowania, przy aktualizacji opłat rocznych, określonego podejścia (porównawczego), a zatem wybór metody stosownie do brzmienia art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawiony zostaje rzeczoznawcy majątkowemu. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, tj. metoda korygowania ceny średniej, jest dopuszczona obowiązującymi normami prawa. Kolegium uznało, że dokonane oszacowanie wartości gruntu nie budzi wątpliwości, operat sporządzony jest w sposób jasny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś samą wartość gruntu nie można uznać za zawyżoną. Kolegium stwierdziło, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, które mają wpływ zarówno na podwyższenie jej wartości jak i obniżenie. Zastosowany operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednocześnie, że nie jest uprawnione do wkraczania w merytoryczną ocenę opinii biegłych, o czym stanowi art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ wskazał, że zgodnie z operatem szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy, stanowiskiem właściciela gruntu oraz użytkownika wieczystego przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną w zamkniętym osiedlu domów jednorodzinnych. Droga ta jest zamknięta dwoma bramami i nie stanowi drogi publicznej. Co zaś wynika z Księgi Wieczystej tej działki znajdują się w niej również urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej z zachowaniem pasa ochronnego 3 metry po obu stronach sieci. W ocenie Kolegium nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr 134/68 może stanowić grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gdyż poza budynkami mieszkalnym grunty te mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Droga wewnętrzna wybudowana na działce nr 134/68, nie jest drogą publiczną, stanowi dojazd do domów jednorodzinnych na ogrodzonym osiedlu. Droga jest z obu stron zamknięta jest bramami. Co więcej zlokalizowana jest w niej infrastruktura techniczna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych w postaci sieci wodociągowej. Droga umożliwia dojazd mieszkańców do poszczególnych domów jednorodzinnych. Wobec czego w tym konkretnym przypadku można mówić, że działka nr 134/68 jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Kolegium dodało, że do tej pory stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1%, czyli tyle ile dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Co więcej z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że prawo użytkowania wieczystego obejmuje następujący sposób korzystania "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe" (DZIAŁ I-SP - spis praw związanych z własnością), co potwierdza stanowisko Kolegium co do charakteru przedmiotowej nieruchomości. Kolegium stwierdziło następnie, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane w dniu 15 listopada 2018 roku. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Właściciel gruntu Gmina Miasto Ł. nie wykonała zobowiązania Kolegium i uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 roku a przed 1 stycznia 2019 roku. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów K.p.a. (por. w tym zakresie także uchw. SN z 21.4.1994 r., III CZP 36/94, OSNCPiUS 1994, Nr 11, poz. 209). Stosunek użytkowania wieczystego jest zatem stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Strona, która zaniecha wykonania zobowiązania Kolegium obciążona jest negatywnymi skutkami procesowymi, w postaci braku możliwości poparcia swoich twierdzeń dowodami. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwala Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 roku. Postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. umarza się. Kolegium uznało zatem, że postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. do dnia 13 lutego 2019 roku. Postępowanie należy tym samym umorzyć. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Opłata zatem w wyniku umorzenia niniejszego postępowania pozostaje na dotychczasowym poziomie dla użytkownika wieczystego. Kolegium wyjaśniło także, że w judykaturze przyjmuje się, że zgodnie z art. 36 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U, z 2015 r., póz. 2082 ze zm.) każdy z małżonków może zarządzać majątkiem wspólnym ze skutkiem dla drugiego małżonka. Wniosek złożony w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jednego małżonka-współużytkownika wieczystego, odnosi skutek wobec drugiego małżonka-współużytkownika wieczystego (wyrok SN z dnia 24.06.2010 r., sygn. akt: IV CSK 43/10). Nowa wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego odnosi zatem skutek wobec obojga małżonków. Rozstrzygnięcie procesowe również powinno odnieść skutek dla obojga małżonków współużytkowników wieczystych.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasto Ł.
Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:
- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;
- naruszenie art. 1 ust. i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;
- naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;
- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego,
- naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;
- naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
Strona w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że przekształcenie prawa co do zasady dotyczy nieruchomości jako całości, czyli w przypadku wielości składających się na nią działek gruntu obejmuje wszystkie z nich, niezależnie od ich liczby, jednakże jedynie w sytuacji gdy są one objęte jedną księgą wieczystą. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest ponadto ustalenie spełnienia lub nie przez daną nieruchomość kryterium sposobu zabudowy. W praktyce oznacza to, że żadna z tych działek nie mogłaby być zabudowana inaczej, niż przewiduje to art. 1 ust. 2 ustawy, mianowicie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne) albo ewentualnie ww. budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W przepisie tym bowiem wyraźnie przewidziano wymóg, aby określona w jego treści zabudowa mieszkalna miała charakter wyłączny. W związku z tym w trybie ustawy nie podlegają przekształceniu nieruchomości gruntowe niezabudowane. Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki będące w użytkowaniu wieczystym tych samych osób, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Przekształcenie dotyczy zatem tylko tych nieruchomości (a nie działek), które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W związku z tym w trybie ustawy nie podlegają przekształceniu nieruchomości gruntowe niezabudowane, ale w których udziały są związane z własnością lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wielorodzinnych położonych na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem strony warunkiem sine qua non przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. jest ich faktyczna zabudowa na cele mieszkaniowe, przekształcenie zaś nie dotyczy gruntów, na których zlokalizowane są wyłącznie budynki gospodarcze, garaże czy inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, na których brak jest budynków jedno czy wielorodzinnych. Przekształcenie nie dotyczy także gruntów o potencjalnej możliwości zabudowy na cele mieszkaniowe. Strona zgodziła się, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy i brak jest przeszkód, aby przekształceniem objąć wchodzącą w skład nieruchomości działkę gruntu zabudowaną drogą wewnętrzną, o ile taka droga umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy), pod warunkiem jednak, że takie budynki i droga znajdują się na danej nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast, dla przedmiotowej działki urządzona jest odrębna księga wieczysta, a działka ta niewątpliwie nie jest zabudowana ani budynkiem jedno- ani wielorodzinnym i nie wchodzi w skład nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zatem nieuprawniona jest wykładnia rozszerzająca przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy i przyjęcie, że przekształcenie z mocy prawa objęło również nieruchomości, nie zabudowane żadnym z ww. budynków, tylko dlatego, że na nich zlokalizowana jest droga wewnętrzna i infrastruktura służąca budynkom zlokalizowanych na innej nieruchomości, dla której urządzona jest odrębna księga wieczysta. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 i przyjął, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciło się w prawo własności. Niezależnie od powyższego SKO niesłusznie przyjęło za podstawę dla umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów uznając, że procedura aktualizacyjna została wszczęta po dniu 5 października 2018 r., podczas gdy fakt, że organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego w kwestii wyceny wartości gruntu w celu aktualizacji opłaty rocznej przed tą datą, tj. konkretnie w dniu 2 sierpnia 2018 r., nie pozwala na takie przyjęcie. W ocenie strony skarżącej postępowanie przed SKO winno zakończyć się orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona podkreśliła ponadto, że orzecznictwo SKO w Ł. w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym jest niejednolite, a mianowicie w innych sprawach SKO w Ł. wydaje orzeczenia rozstrzygające sprawę co do istoty (znak [...]). Odnośnie dopuszczalności skargi strona wskazała, że zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu aktualizacyjnym, niedotyczących rozstrzygnięć merytorycznych (por. I OSK 1295/10, I OSK 876/07, I OSK 1141/06).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). .
W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się w istocie do wyjaśnienia, czy przekształcenie w prawo własności w trybie powołanej niżej ustawy obejmuje także prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, która będąc odrębną nieruchomością, stanowi drogę, służącą do komunikacji między sąsiadującymi z nią działkami zabudowanymi
Zgodnie z art. 1 ust. 2 punkt 1, 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości wyłącznie zabudowane budynkami mieszkaniowymi wraz z obiektami i urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Rozumienie powyższego zapisu ustawowego jest oczywiste. Wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.
A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego, na co trafnie zwróciła uwadze w skardze strona skarżąca.
Nie ma sporu co do tego, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 4 września 2018 r. Skoro tak, to sporna działka niebędąca zabudowana budynkiem mieszkalnym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie. Tak więc nie ma do niej zastosowania także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej 35. Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Analizując ten przepis, należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. Związku funkcjonalnego nie można utożsamiać ze związkiem gospodarczym, który mógłby wystąpić w sytuacji np. udostępniania nieruchomości gruntowej w celu umieszczenia tablicy reklamowej i przeznaczenia pozyskanych z tego tytułu środków na utrzymanie budynku mieszkalnego.
Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle. Tym samym w sytuacji gdy na nieruchomości będą występowały odrębne obiekty budowlane o funkcji mieszanej (np. częściowo garaż, częściowo pawilon handlowy), taka nieruchomość nie podlega przekształceniu. Aby przekształcenie nastąpiło, koniecznym będzie dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Publ. WKP 2019).
Dlatego też uznać należało, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.
W tej sytuacji rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.
Organ uwzględni powyższe wywody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..
M.K.