II SA/Łd 425/25

II SA/Łd 425/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze skargi K. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2025 roku nr 68/2025 znak WOP.7721.12.2025.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr 68/2025, znak: WOP.7721.12.2025.KD - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania K.L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z dnia 16 grudnia 2024 r., nr 116/2024 umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w Ł. przy ul. [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Jak wynika z akt administracyjnych, K.L. pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku o wstrzymanie odbioru wykonanej instalacji wewnętrznej gazu ziemnego w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. [...], której inwestorem jest K.S., gdzie w sposób niezgodny z przepisami prawa został wykonany komin odprowadzający spaliny gazu ziemnego (tlenku węgla) powodując rażące naruszenie prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W trakcie czynności kontrolnych w dniu 5 października 2021 r. organ powiatowy ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a K.S. wykonał instalację gazową. Roboty budowlane przy instalacji gazowej prowadzone były na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2020 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 19 stycznia 2021 r. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że w dniu 18 czerwca 2021 r. przystąpiono do wykonania robót budowlanych zewnętrznej instalacji gazowej, a w dniu 26 lipca 2021 r. zakończono prace. Podczas oględzin K.S. przedłożył oświadczenie kierownika budowy W.G. z dnia [...] września 2021 r. o zgodności wykonania zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dokonanym zgłoszeniem, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Przedłożono również oświadczenie kierownika robót P.P. o zgodności wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zrealizowanym na podstawie zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Z opinii kominiarskiej z dnia 30 lipca 2021 r. wynika, że wentylacja kuchni (parter i piec c.o., gaz typu Termet i kuchnia gazowa 4 palnikowa), przewody wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania. Z przedłożonego protokołu szczelności z dnia 28 lipca 2021 r. wynika, że instalacja wewnętrzna jest szczelna. Z protokołu z dnia 21 czerwca 2021 r. sporządzonego przez P.G. wynika, że instalacja zewnętrzna jest szczelna. Z przedłożonych dokumentów dotyczących kotła z zamkniętą komorą spalania wynika, że moc kotła wynosi 19kW. Odległość przewodu spalinowego-powietrznego koncentrycznego wynosi ok. 0,89 m (pomiar do zewnętrznej ścianki przewodu) od lica ściany budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Odległość przewodu koncentrycznego od okna wynosi ok. 0,60 m. Wysokość zamontowanego przewodu od gruntu do ścianki przewodu wynosi ok. 2,42 m. Długość przewodu wysunięta od ściany wynosi ok. 0,58 m. W zatwierdzonym projekcie brak jest określenia odległości usytuowania przewodu koncentrycznego od granicy działki sąsiedniej nr ewid. gruntu [...] oraz okna. K.L. oświadczył, że nie zgadza się ustaleniami zawartymi w protokole oględzin i podnosi swoje zarzuty, które przedstawi w zawiadomieniu skierowanym do organu nadzoru budowlanego.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednakże Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 9 marca 2022 r., nr 72/2022 uchylił decyzję organu I instancji z dnia 4 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 288/22, oddalił sprzeciwy K.L. oraz K. S. od w. decyzji kasatoryjnej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2319/22, oddalił skargę kasacyjną K.L.
Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2023 r. przeprowadził oględziny na nieruchomości stwierdzając, że na działce znajduje się usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek konstrukcji tradycyjnej murowanej, dach konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką. Budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 11,30 m x 11,36 m (pomiary z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 12 grudnia 2020 r., która została wpisana do zasobu geodezyjnego). Budynek wyposażony jest w instalację wodociągową z sieci wodociągowej, kanalizacyjną z odprowadzeniem do sieci kanalizacyjnej, energii elektrycznej z przyłącza napowietrznego, centralnego ogrzewania z kotłem na gaz oraz instalację gazową z sieci gazowej. K.S. oświadczył, że zabudowaną działkę nabył w 2006 r., ale poprzedni właściciel nie przekazał mu pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych dokumentów. K.S. oświadczył, że poprzednimi właścicielami małżonkowie K. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. K.S. uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającą na zabudowie zadaszonego tarasu. W dniu 11 września 2020 r. Inwestor poinformował organ nadzoru o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zabudowa tarasu. Zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy zostało przyjęte bez sprzeciwu. Z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do ww. decyzji z dnia 16 sierpnia 2018 r. wynika, że ściana od strony działki sąsiedniej nr ewid. gruntu [...] jest grubości 40 cm (wykonana jest z cegły pełnej grubości 30 cm i ocieplona styropianem o grubości 10 cm). Wykończenie ścienne od zewnątrz tynk cienkowarstwowy akrylowy. Z dokumentacji projektowej (inwentaryzacja wraz z orzeczeniem technicznym) wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego wykonana jest ponad dach. Podczas oględzin stwierdzono, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego wykonana jest do wysokości połaci dachowej (brak wykonania ogniomuru) oraz ściana ocieplana jest styropianem. K.S. wykonał instalację gazową zewnętrzną i wewnętrzną w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Roboty budowlane przy realizacji instalacji gazowej prowadzone były na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2020 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 19 stycznia 2021 r. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że w dniu 18 czerwca 2021 r. przystąpiono do wykonania robót budowlanych zewnętrznej instalacji gazowej, które zakończono w dniu 26 lipca 2021 r. Podczas oględzin inwestor przedłożył oświadczenie kierownika budowy W.G. z dnia [...] września 2021 r. o zgodności wykonania zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dokonanym zgłoszeniem, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Z opinii kominiarskiej z dnia 30 lipca 2021 r. wynika, że wentylacja kuchni (parter i piec c.o. gaz typu Termet i kuchnia gazowa 4 palnikowa), przewody wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania. Z przedłożonego protokołu szczelności z dnia 28 lipca 2021 r. wynika, że instalacja wewnętrzna jest szczelna. Z protokołu z dnia 21 czerwca 2021 r. sporządzonego przez W.G. wynika, że instalacja zewnętrzna jest szczelna. Z przedłożonych dokumentów dotyczących kotła z zamkniętą komorą spalenia wynika, że moc kotła wynosi 19kW. Odległość przewodu spalinowo-powietrznego koncentrycznego wynosi 0,89 m (pomiar zewnętrznej ścianki przewodu) od lica ściany budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działka sąsiednią. Odległość przewodu koncentrycznego od okna wynosi ok. 0,60 m. Wysokość zamontowanego przewodu od gruntu do ścianki przewodu wynosi ok. 2,50 m. Długość przewodu wysunięta od ściany wynosi ok. 0,58 m. W zatwierdzonym projekcie brak jest określenia odległości usytuowania przewodu koncentrycznego od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] oraz okna. Podczas oględzin nie stwierdzono w odległości 8 m od wylotu komina (przewodu koncentrycznego powietrzno-spalinowego) placu zabaw dla dzieci lub innego miejsca rekreacyjnego. Podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia bądź zgłoszenia. K.S. oświadczył, że znajdujący się kominek został wyłączony z eksploatacji. Kominek opalony drewnem został zmieniony na kominek elektryczny. Całość robót przy budynku mieszkalnym została zakończona w pełni. Podczas oględzin inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do protokołu z oględzin inwestor oświadczył, że nie pali w kominie drewnem, ma świadomość, że jest zakaz palenia drewnem. Do protokołu z oględzin załączono dokumentację zdjęciową oraz szkic mapy z geodezyjną inwentaryzacją.
W pismach z dnia 14 sierpnia 2023 r. oraz 5 marca 2024 r. K.L. przedłożył dodatkowe stanowisko w sprawie, a także wniósł uwagi do treści protokołu z oględzin z dnia [...] lipca 2023 r.
Pismem z dnia 23 maja 2024 r. Starostwo Powiatu [...] poinformowało, że w rejestrach organu nie odnaleziono dokumentacji budowlanej, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jednocześnie Starostwo przekazało kserokopię zgłoszenia wymiany pokrycia dachu w ww. budynku z dnia 27 lutego 2019 r.
Pismem z dnia 28 maja 2024 r. Burmistrz Ł. zaświadczył, że dla działki nr ewid. [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. Urząd Miejski w Ł. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych żadnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...].
Pismem z dnia 24 listopada 2024 r. K.L. przedłożył swoje stanowisko w sprawie, a także swoje uwagi do prowadzonego postępowania.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji K.L. wnosząc o jej uchylenie wskazał, że organ prowadził całe postępowanie w sposób biurokratyczny, przewlekły, naruszając zasady równego traktowania stron oraz obiektywizmu, w tym odmawiając dostępu do żądanej dokumentacji archiwalnej. Organ od początku zatem prowadził postępowanie w sposób utrudniający ustalenie istotnych faktów. W sprawie bezsporne jest także to, że nie tylko kwestia komina, ale cała dokumentacja budowlana budzi poważne wątpliwości, co do jej prawdziwości, jest w niej wiele sprzeczności i nieprawidłowości, które podważają jej autentyczność i wiarygodność. Przede wszystkim w sprawie wątpliwości budzi kwestia legalności samego budynku, który zdaniem odwołującego stanowi samowolę budowlaną, a która to okoliczność nie została wyjaśniona a pominięta. Inwestor kupując nieruchomość wielokrotnie przyznawał, że nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej związanej z budynkiem. Ocieplenie budynku i wymiana stolarki okiennej odbyła się w roku 2005 bez jakiejkolwiek decyzji i projektu budowlanego, co także potwierdzono podczas oględzin w dniu [...] lipca 2023 r. Wszystkie te kwestie, zdaniem odwołującego, wymagają dodatkowych ustaleń, by móc w sposób kompleksowy zrekonstruować stan faktyczny w sprawie.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi , przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazując na treść art. 105 § 1 k.p.a. i dokonując wykładni tego przepisu napisał, że przedmiot postępowania dotyczy nie tylko legalności, co zgodności z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego wybudowanego komina - przewodu koncentrycznego powietrzno-spalinowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...]. Komin ten stanowi część instalacji gazowej w budynku. Jak odnotował organ, odwołujący w piśmie z dnia 5 sierpnia 2021 r. domagał się zbadania komina odprowadzającego spaliny gazu ziemnego (tlenku węgla), który według niego został wykonany w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego, co skutkowało przeprowadzeniem analizowanego postępowania. W toku postępowania organ I instancji pozyskał szereg dokumentacji związanej z ww. instalacją, w tym: zgłoszenie wykonania instalacji gazowej z dnia [...] listopada 2020 r., oświadczenie kierownika budowy W.G. o zgodności wykonania instalacji gazowej wewnętrznej i zewnętrznej z dokonanym zgłoszeniem oraz przepisami prawa z dnia [...] września 2021 r., oświadczenie kierownika robót P.P. o zgodności wykonania instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dokonanym zgłoszeniem oraz przepisami prawa, protokół z dnia 28 lipca 2021 r. z głównej próby wytrzymałości i szczelności wewnętrznej instalacji gazu, opinię kominiarską z dnia 30 lipca 2021 r. zgodnie z którą przewody wentylacyjne w budynku są drożne i nadają się do użytkowania oraz oświadczenie inwestora, że kominek został wyłączony z eksploatacji, kominek opalany drewnem został zmieniony na kominek elektryczny.
Jak podkreślił organ, roboty budowlane związane z instalacją gazową, w tym instalacją spornego komina - przewodu koncentrycznego spalinowego były prowadzone na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2020 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym nie doszło do działania inwestora w trybie samowolnym.
Zgromadzona dokumentacja wskazuje, że instalacja gazowa została wykonana prawidłowo, zgodnie z regułami sztuki budowlanej, jest drożna i szczelna. Potwierdzają to w szczególności oświadczenia kierowników budowy oraz robót budowlanych, a także opinia mistrza kominiarskiego, a zatem osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w tej materii. Zgodnie z treścią opinii mistrza kominiarskiego, przewody wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania.
Jak wskazał organ, z akt sprawy wynika, że moc kotła z zamkniętą komorą spalenia wynosi 19 kW. Zgodnie z § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż 21 kW - w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej. Zgodnie z § 175 ust. 3 rozporządzenia, odległość między wylotami przewodów, o których mowa w ust. 1, powinna być nie mniejsza niż 3 m, a odległość tych wylotów od najbliższej krawędzi okien otwieranych i ryzalitów przesłaniających nie mniejsza niż 0,5 m. Z dokonanych przez organ I instancji pomiarów wynika, że odległość przewodu od okna wynosi 60 cm, a odległość od lica ściany budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką ok. 89 cm. Wysokość przewodu od gruntu do ścianki przewodu wynosi ok. 2,50 m. Długość przewodu ok 58 cm. Podane pomiary wskazują - zdaniem organu - że ta część wykonanej instalacji nie narusza wymogów zawartych w § 174 i § 175 rozporządzenia.
Reasumując powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, że sporny komin będący przewodem koncentrycznym powietrzno-spalinowym stanowiącym element instalacji gazowej został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, regułami sztuki budowlanej, przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi w ramach wykonania instalacji gazowej na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej przyjętego bez sprzeciwu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że odwołujący nie sformułował żadnego zarzutu dotyczącego ściśle przedmiotu tego konkretnego postępowania, większość bowiem dotyczy kwestii związanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego samego budynku, wobec którego prowadzone są odrębne postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł.. Jedyny zarzut odwołania dotyczący przedmiotu postępowania opiera się na jego zbyt wąsko wyznaczonym zakresie, co jest - zdaniem organu - zarzutem chybionym, szczególnie w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w ramach niniejszego postępowania (sygn. akt II OSK 2319/22 z dnia 24 listopada 2022 r.). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakres postępowania został zbyt szeroko określony przez organ odwoławczy. Sprawa dotyczy legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zatem mimo, że sporny komin składa się na całość techniczno-użytkową budynku mieszkalnego, to na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nie mają żadnego znaczenia, ani wpływu wskazane przez organ odwoławczy kwestie dotyczące ustalenia kiedy został wybudowany budynek mieszkalny, kto był inwestorem i czy inwestor posiadał zgodę odpowiedniego organu na jego budowę. Okoliczności te mogą być bowiem ustalane w ramach odrębnego postępowania w zakresie legalności wybudowania budynku. Jak wskazał organ, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie organu, pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie odnoszą się do przedmiotu postępowania, a zatem pozostają poza jego zakresem. Do części z nich organ odniesie się w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z dnia 24 listopada 2024 r., nr 115/2024 w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.
W dalej kolejności organ nie podzielił zarzutów odwołania w zakresie braków w ustaleniach stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na treść art. 77 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że decyzja organu szczebla powiatowego została oparta na skrupulatnie zgromadzonym materiale dowodowym, rzetelnie ocenianym w oparciu o wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym, a następnie właściwie uzasadniona. Decyzja odpowiada prawu, a postępowanie w sprawie zostało prawidłowo zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzającej postępowanie administracyjne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności komina - przewodu koncentrycznego spalinowego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...], stało się bezprzedmiotowe.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K.L. wskazał na naruszenie przepisów postępowania w stopniu rażącym, tj.: art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10, art. 12 § 1 i § 2, art. 36-38, art. 61 § 1, art. 73, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 136 § 1, art. 138 § 1, art. 139, art. 222, art. 227, art. 237 § 1 oraz art. 237 § 1 k.p.a. Autor skargi wskazał także na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73, art. 75, art. 76 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie pominięty został przez organ odwoławczy bardzo istotny fakt, że przeglądając akta sprawy w trybie art. 10 k.p.a. w siedzibie organu powiatowego w dniach 15 października i 1 grudnia 2021 r. nie udostępniono skarżącemu, jako stronie postępowania dokumentacji budowlanej archiwalnej dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Skarżący o aktach tych dowiedział się, gdy organ powiatowy przesyłał akta sprawy wraz jego odwołaniem od decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. gdzie organ powiatowy wskazał, że przekazuje m.in. akta oznaczone znak: PINB.7355/12/04. Biorąc to pod uwagę skarżący wystąpił w dniu 8 lutego 2022 r. na piśmie do organu odwoławczego, ale tenże nie wyjaśnił czego dotyczy ww. archiwalna dokumentacja. Z powyższego wynika, że organy obu instancji nie udostępniły skarżącemu całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ukrywanie przed skarżącym dokumentacji było celowe, aby nie mógł on z nią zapoznać. Wspomniane dokumenty udostępniono skarżącemu dopiero po 3 latach, w dniu 14 listopada 2024 r., a po zapoznaniu się z nimi skarżący w dniu 24 listopada 2024 r. wystosował pismo.
Skarżący wskazał także na naruszenie art. 222, art. 227 i art. 237 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy pominął fakt, że skierowane do organu powiatowego pismo z dnia 5 sierpnia 2021 r. zostało zatytułowane "Zawiadomienie" i nie może być przesłanką uzasadniającą możliwość braku odpowiedzi organu I instancji, zgodnie bowiem z art. 222 k.p.a. o tym czy pismo jest skargą czy wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Tytuł pisma nie przesądza, a biorąc pod uwagę treść tego pisma, w sposób jednoznaczny należy stwierdzić, iż ma ono charakter skargi, w związku z czym organ I instancji do załatwienia skargi powinien ją załatwić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 §1 k.p.a.). Tymczasem organ powiatowy w ogóle nie udzielił odpowiedzi na skargę podczas gdy - zgodnie z art. 237 § 4 k.p.a - w razie nie załatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a., w szczególności przepisy stanowiące o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracownika organu, jeżeli nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy. Skarżący wnioskował o to w skardze skierowanej do organu odwoławczego z dnia 14 stycznia 2022 r. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego pisma, jak i do pozostałych pism w sprawie udostępnienia akt archiwalnych. Z tych powodów postępowania w sprawie były prowadzone w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa i w sposób naruszający zasady praworządności (art. 7 k.p.a.).
W ocenie skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie znak: PINB.887/7355/12/BT/2004 zostało wadliwie wszczęte, bo na pismo sygnalisty A. J., który podał adres zamieszkania w Ł. ul. [...]. Pismem z dnia 17 maja 2004 r. Urząd Miejski w Ł. Referat Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w Ł. poinformował organ powiatowy, że w posiadanej ewidencji nie figuruje A. J., nikt o takim nazwisku nie jest zameldowany w Ł. przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się natomiast skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydany przez Starostwo Powiatowe w Ł., z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest M. A., a działki nr [...] K.P.. Do odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2024 r. było załączone Oświadczenie M. A. z dnia 19 grudnia 2004 r., w którym oświadczył on, że nie otrzymał żadnej informacji na piśmie z organu powiatowego o prowadzonym postępowaniu administracyjnym jako właściciel działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...], że w budynku położonym na działce nr [...] w Ł. przy ul [...] dokonano ocieplenia ścian zewnętrznych styropianem o grubości 10 cm. Podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ww. roboty budowlane powinny się odbywać po wcześniejszym uzgodnieniu i za zgodą właściciela sąsiedniej działki, a nie wkraczaniu na jego działkę samowolnie i dokonywanie tych robót.
W sprawie doszło także naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że budynek mieszkalny jednorodzinny i wykonane w nim roboty budowlane w zakresie budowy przyłącza gazu ziemnego instalacji doziemnej i wewnętrznej odbywały się faktycznie w budynku, który nie miał pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie i był samowolą budowlaną.
Jak napisał skarżący, w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, gdyż organ odwoławczy na stronach 1-3 w uzasadnieniu swojej decyzji pominął istotny fakt, że budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w Ł. przy ul. [...] jest samowolą budowlaną, bo K.S., gdy nabył tą nieruchomość z ww. budynkiem w 2006 r. nie otrzymał od poprzedniego właściciela żadnych dokumentacji budowlanej: pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie ani innych dokumentów. K.S. oświadczył, że żadnej dokumentacji budowlanej do ww. budynku nie posiada (protokół oględzin z dnia [...] lipca 2023 r.);
Istotne jest w sprawie także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), gdyż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 wydane powinno być postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, postępowanie legalizacyjne budynku wszczyna się z urzędu z opłatą legalizacyjną (art. 48-49e) lub na wniosek właściciela lub zarządcy, gdy od zakończenia budowy minęło 20 lat w tym przypadku nie ma zastosowania. Organ powiatowy choć już niedługo miną cztery lata, nie może przeprowadzić postępowania legalizacyjnego budynku, który jest samowolą budowlaną. Brak jest skutecznego działania także organu II instancji, który ma nadzór nad organem powiatowym i nic nie robi w sprawie samowoli budowlanej budynku, tylko zajmuje się kominem, który jest w nim zamontowany i jest częścią tylko instalacji gazowej w budynku stanowiącym samowolę budowlaną. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania mimo, że brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Organ powiatowy przewlekle i nieudolnie prowadzi postępowanie za każdym razem wydając decyzję o umorzeniu postępowania, podczas gdy powinien wydać nakaz rozbiórki wybudowanego docieplenia na działce nr [...] i zająć się legalizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], który jest samowolą budowlaną.
Zdaniem skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. powinien być wydany nakaz rozbiórki docieplenia ze styropianu ściany zewnętrznej szczytowej od strony zachodniej budynku usytuowanego na działce nr [...], bowiem wykonanie ocieplenia na cudzej działce stoi także w sprzeczności z § 232 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że ściany i stropy powinny być, jako elementy oddzielenia przeciwpożarowego wykonane z materiałów niepalnych. Organ wstrzymuje budowę budynku na działce nr ewid. [...] w granicy, który ma pozwolenie na budowę. W załączeniu skarżący złożył ugodę z dnia [...] czerwca 2024 r. o ustaleniu przebiegu granic, z której jednoznacznie wynika, że całe docieplenie budynku położonego w Ł. na działce nr ewid. [...] narusza granicę i w całości znajduje się na działce nr ewid. [...]. W związku z treścią ww. ugody Burmistrz Ł. decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia. W ugodzie na Szkicu granicznym wyraźnie opisano o przekroczeniu granicy przez budynek przy ul. [...], który wchodzi 10 cm na działkę skarżącego oznaczoną nr ewid. [...] (całe docieplenie znajduje się na działce nr [...]).
Jak dostrzegł skarżący, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty Powiatowego w Ł. z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie ogrodzenia, stolarki okiennej oraz ocieplenia budynku usytuowanego w Ł. przy ul [...]. Wykonanie tych robót budowlanych nie zmienia faktu, że budynek ten nadal jest samowolą budowlaną. W ocenie skarżącego, przewlekłością i bezczynnością organu powiatowego jest sytuacja kiedy organ ten od 5 sierpnia 2021 r. nie wszczął procedury legalizacyjnej budynku mieszkalnego, który - zdaniem skarżącego - jest samowolą budowlaną, podczas gdy zajmuje się legalizacją komina, który jest tylko elementem tego budynku.
Mając na uwadze powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w całości i wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach sprawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)., dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2025r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Tak zakreślony przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego czyni niezbędnym podkreślenie, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczyły postępowania, którego zakres obejmował legalność budowy komina będącego częścią instalacji gazowej w budynku położonym na działce nr ewid. gruntu [...] w Ł. przy ul. [...]. Natomiast poza zakresem tego postępowania znajdowała się kwestia legalności budowy budynku. W ślad za organami należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. II OSK 2319/22), w którym NSA jednoznacznie przesądził jaki jest zakres badanego postępowania wskazując, iż jego przedmiot obejmuje legalność budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Poza zakresem kontrolowanego postępowania znajduje się natomiast kwestia legalności wybudowania budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], pomimo, że sporny komin składa się na całość techniczno-użytkową tego budynku. W przedmiocie legalności przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku wszczął w dniu 12 grudnia 2024 r. odrębne postępowanie administracyjne. Wypada także wskazać, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji organy, będąc związanymi oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 24 listopada 2022 r., zobligowane były prowadzić sprawę wyłącznie w zakresie legalności budowy komina – przewodu koncentryczno-spalinowego stanowiącego część instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Wyrok NSA jest wiążący także dla Sądu prowadzącego niniejsze postępowanie. Należy także mieć na uwadze, że w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis ten wyznacza granice kompetencji orzeczniczych wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie stanowi upoważnienia do wyjścia poza granice danej sprawy, którą wyznacza treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. III FSK 4561/21).
Poza granicami sprawy, której dotyczy skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, znajduje się także postępowanie administracyjne w sprawie PINB.887/7355/12/BT/2004, w tym sposób wszczęcia tego postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy nie obejmuje także postępowania w sprawie skarg lub wniosków złożonych przez skarżącego w trybie określonym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków jest postępowaniem jednoinstancyjnym, które powinno zakończyć się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, co nie daje podstaw do uruchomienia trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego
Wobec tak zakreślonego przedmiotu postępowania za niezasadne należało uznać podnoszone w skardze:
- zarzuty dotyczące postępowania znak PINB.887/7355/12/BT/2004;
- zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 222, art. 227 § 1, art. 237 § 1 k.p.a.;
- zarzuty związane z podnoszoną przez skarżącego nielegalną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nieposiadaniem żadnej dokumentacji budowlanej dla tej budowy;
- zarzuty związane z wykonaniem docieplenia ze styropianiu ściany zewnętrznej szczytowej spornego budynku od strony zachodniej, wykonaniem robót budowlanych polegających na wymianie ogrodzenia oraz stolarki okiennej.
Przechodząc na grunt decyzji umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wskazać wypada, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. znajduje zatem zastosowanie wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. I GSK 538/21). Taka właśnie sytuacja zaistniała w realiach niniejszego postępowania.
Nie budzi wątpliwości, że robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia (art. 29 p.b.), wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu nie można traktować jako samowoli budowlanej. Jednakże nie oznacza to, że organy administracji nie mogą prowadzić w stosunku do zrealizowanego na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego postępowania naprawczego, jeśli obiekt taki narusza przepisy techniczno-budowlane lub zrealizowany został niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej czy w sposób wskazany w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Niemniej jednak w realiach tej sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego bowiem nie ujawniono wystąpienia wad przedmiotowej inwestycji uzasadniających wdrożenie takiego postępowania. Brak było przesłanki przedmiotowej do podejmowania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 i następne prawa budowlanego wobec prawidłowości robót wykonanych przy realizacji przedmiotowego komina – przewodu koncentrycznego powietrzno-spalinowego, stanowiącego element instalacji gazowej objętej zgłoszeniem z [...] listopada 2020 r.
Nie ulega wątpliwości, że w realiach badanej sprawy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne musiało być poprzedzone ustaleniami poczynionymi w wyniku czynności prowadzonych zgodnie z przepisami k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., w myśl której organy prowadząc postępowanie podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Ocena zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, gromadząc pełny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia a następnie dokonały jego wszechstronnej oceny. Ustalenia faktyczne organu znajdują pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie jest sporne, że przedmiotowe roboty zrealizowane zostały na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z [...] listopada 2020 r., instalacja gazowa została w całości wykonana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem (oświadczenie kierownika budowy z [...] września 2021 r.), wentylacja kuchni i przewody wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania, co wynika z opinii kominiarskiej z 30 lipca 2021 r. Szczelność instalacji potwierdzają protokoły szczelności z 28 lipca 2021 r. oraz z 21 czerwca 2021 r. także pozostałe ustalenia organów obu instancji nie budzą wątpliwości Sądu. Podkreślić należy, że organ dokonał ustaleń faktycznych odnośnie parametrów wymienionych w § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a następnie ocenił je pod kątem spełniania wymogów określonych w tym przepisie. Trafnie zatem stwierdziły organy, że przedmiotowy komin został wykonany zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do zgłoszenia z [...] listopada 2020 r. oraz zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dlatego też trafnie po wszczęciu postępowania w sprawie budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...] umorzono postępowanie w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Zastrzeżeń Sądu nie może budzić także uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł; wyjaśnił podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu trafnie wskazując, że nie dotyczą one ściśle przedmiotu tego konkretnego postępowania, zaś zarzut dotyczący zbyt wąsko, zdaniem skarżącego, zakreślonego przedmiotu postępowania okazał się chybiony, co organ wyczerpująco uzasadnił.
Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.